Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 19 февраля 2024 г. по делу N 8а-354/2024[88а-6296/2024]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Поддымова А.В, судей Софронова В.А, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Кушелева И. Е. и Паскару В. на решение Орловского областного суда от 7 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 июля 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Кушелева И. Е, Паскару В. об оспаривании приказа.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, заключение прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в городе Самаре, городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, а кассационную жалобу - не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказами Управления по государственной охране объектов культурного наследия Орловской области (далее также - Управление) от 31 мая 2016 года N 49, от 20 января 2017 года N 4, от 31 мая 2019 года N 63, от 30 июля 2020 года N 166, от 25 февраля 2022 года N 14 в перечень выявленных объектов культурного наследия включены здания, расположенные в "адрес" по адресам: "адрес".

Приказом Управления от 22 июля 2022 года N 89 (далее также - приказ от 22 июля 2022 года N 89) поименованные объекты исключены из перечня выявленных объектов культурного наследия Орловской области (пункт 1). В пункте 2 данного приказа указано, что он вступает в силу со дня подписания.

28 июля 2022 года указанный приказ опубликован в государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" (http://orel-region.ru).

Кушелев И.Е. и Паскару В. обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать приказ от 22 июля 2022 года N 89 недействующим с момента принятия, а также обязать Управление восстановить поименованные в оспариваемом приказе объекты в перечне выявленных объектов культурного наследия.

Решением Орловского областного суда от 7 апреля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 июля 2023 года, административный иск Кушелева И.В. и Паскару В. удовлетворен частично. Признан недействующим с момента принятия пункт 2 приказа Управления от 22 июля 2022 года N 89 в части указания о вступлении данного нормативного правового акта в силу со дня подписания. В остальной части административные исковые требования оставлены без удовлетворения. С Управления в пользу Кушелева И.Е. и Паскару В. взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 рублей каждому.

В кассационных жалобах, поданных 15 декабря 2023 года и 6 января 2024 года через Орловский областной суд, поступивших в Первый кассационный суд общей юрисдикции 9 и 18 января 2024 года, заявители просят отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушения судами норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение, которым удовлетворить административное исковое заявление.

Полагая изложенные в решении и апелляционном определении выводы судов о законности оспариваемого приказа от 22 июля 2022 года N 89 основанными на неверном истолковании норм законодательства, регулирующего вопросы охраны и использования объектов культурного наследия, и не соответствующими обстоятельствам административного дела, в жалобе административные истцы, в частности, утверждают, что процедура принятия указанного приказа была нарушена, в основу оспариваемых судебных актов положены акты государственных историко-культурных экспертиз, которые не могут быть признаны допустимыми доказательствами, поскольку не отвечают требованиям действующего законодательства; выводы экспертиз на соответствие требованиям полноты, достоверности и научной обоснованности судами не проверены.

Также обращают внимание на то обстоятельство, что эксперт Холодова Е.В. была привлечена в судебный процесс в статусе свидетеля, а должна была привлекаться в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика; ее показания, положенные в основу мотивировочной части решения суда являются недопустимым доказательством. В нарушение требований статьи 77 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом первой инстанции не была назначена судебная историко-культурная экспертиза объектов культурного наследия.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такого характера нарушений при рассмотрении настоящего дела судами не допущено.

Проверив процедуру принятия и введения в действие приказа от 22 июля 2022 года N 89, суд установил, что он подписан уполномоченным должностным лицом Управления и в установленном порядке внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти специальной компетенции Орловской области, а также опубликован в государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" (http://orel-region.ru).

Вместе с тем, проанализировав положения статьи 53.2 Закона Орловской области от 15 апреля 2003 года N 319-ОЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области", приняв во внимание разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в пункте 40 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в постановлениях от 27 марта 2012 года N 8-П, от 27 мая 2021 года N 23-П, установив, что приказ от 22 июля 2022 года N 89 затрагивает права, свободы и обязанности граждан, а при его издании нарушены правила его вступления в силу, суд пришел к выводам о том, что указание в пункте 2 на то, что он вступает в силу с момента подписания, не соответствует требованиям закона.

Судом также установлено, что 24 мая 2022 года между Управлением и аттестованным Министерством культуры Российской Федерации экспертом Холодовой Е.В. заключен государственный контракт на проведение историко-культурной экспертизы по включению выявленных объектов культурного наследия в реестр объектов культурного наследия.

По результатам исполнения указанного государственного контракта экспертом 27 июня 2022 года по каждому из выявленных объектов культурного наследия, расположенных в "адрес" по следующим адресам: "адрес", подготовлены акты историко-культурной экспертизы, содержащие, в том числе, сведения о времени создания объектов, их характеристиках, разрушениях, перепланировках, ремонтах, и сделаны выводы об отсутствии у спорных объектов историко-культурной ценности и необоснованности их включения в перечень выявленных объектов культурного наследия.

30 июня 2022 года акты историко-культурной экспертизы размещены Управлением в государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" и в рамках их общественного обсуждения в Управление поступили предложения с замечаниями, том числе от административного истца - члена Ассоциации искусствоведов Кушелева И.Е.

По каждому из поступивших предложений Управлением составлены письменные ответы и направлены в адрес заявителей. Кроме этого, подготовлена сводка поступивших предложений, содержащая, в том числе позицию Управления по ним, которая размещена 15 июля 2022 года в государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр".

Придя к выводу, что акты историко-культурной экспертизы соответствуют законодательству Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия, Управление приняло оспариваемый приказ об исключении спорных объектов из перечня выявленных объектов культурного наследия.

Частично удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции, руководствуясь статьями 3, 16.1, 18, 29, 32 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 73-ФЗ), пунктами 18, 19, 29, 30 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569 (далее также - Положение о государственной историко-культурной экспертизе), ссылки на которые имеются в судебном акте, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, исходил из того, что приказ от 22 июля 2022 года N 89 соответствует требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

При этом суд указал, что оспариваемый приказ по своей сути является решением об отказе во включении спорных объектов в реестр объектов культурного наследия, в связи с чем, соответствует требованиям пункта 15 статьи 16.1 Федерального закона N 73-ФЗ.

Признавая, что акты историко-культурной экспертизы, на основании которых принят оспариваемый приказ от 22 июля 2022 года N 89, соответствуют предусмотренным статьей 29 Федерального закона N 73-ФЗ принципам проведения историко-культурной экспертизы, в том числе: принципам научной обоснованности, объективности и законности, суд указал, что эксперт Холодова Е.В. имеет высшее архитектурное образование, ученую степень кандидата архитектуры, является членом Союза архитекторов России, имеет 31-летний стаж работы в данной области, при проведении экспертизы экспертом осуществлен натурный осмотр спорных объектов, выполнена фотофиксация, выводы об отсутствии у данных объектов историко-культурной ценности являются однозначными и мотивированы ссылками на результаты проведенных историко-архитектурных, историко-градостроительных и архивных исследований.

Кроме того, суд отметил, что допрошенная в судебном заседании эксперт Холодова Е.В. подтвердила выводы исследования и поддержала данные заключения, дала по ним необходимые пояснения. В частности, указала, что спорные объекты утратили свой первоначальный облик, по своему состоянию они не перспективны для реставрации и все охранные обязательства, которые будут вручены их собственникам в случае включения данных объектов в реестр объектов культурного наследия, будут неисполнимы.

Ознакомившись с представленными административными истцами дополнительными сведениями о спорных объектах, эксперт выразила убеждение о том, что эти сведения не влияют на выводы проведенных исследований, а также указала суду, что выделенного ей времени на проведение историко-культурной экспертизы было достаточно для объективной оценки состояния спорных объектов, какого-либо воздействия с целью подготовки отрицательного заключения на нее не оказывалось.

При таких обстоятельствах, суд констатировал, что представленными в материалы дела доказательствами не подтверждается наличие в подготовленных экспертом Холодовой Е.В. актах историко-культурной экспертизы недостатков, которые бы позволили признать их ненадлежащим доказательством по делу, приведенные административными истцами доводы выводов историко-культурной экспертизы не опровергают, а лишь свидетельствуют о несогласии с ними.

Ссылку на то, что Управлением нарушена процедура общественного обсуждения результатов историко-культурной экспертизы, суд отклонил, указав, что акты историко-культурной экспертизы, а также сводка предложений и позиция Управления в рамках общественного обсуждения надлежащим образом размещены в официальном источнике информации в сети Интернет - государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" (http://orel-region.ru), размещенная информация отвечает требованиям пункта 30 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, сроки рассмотрения предложений, поступивших во время общественного обсуждения данных актов, соблюдены, предложения рассмотрены, по ним направлены письменные ответы, указанное Положение не предусматривает обязанности органа охраны объектов культурного наследия по составлению итогового документа (протокола).

Суд апелляционной инстанции, проверив установленные судом первой инстанции обстоятельства, признал указанные выводы обоснованными и не установилнарушения или неправильного применения судом первой инстанции норм материального или процессуального права.

Доводы апелляционной жалобы о допущенных экспертом Холодовой Е.В. нарушениях при проведении исследований отклонены судом апелляционной инстанции, как не свидетельствующие о том, что возможные нарушения повлияли или могли повлиять на итоговые выводы. При этом судом апелляционной инстанции указано, что доводы административных истцов, по сути, сводятся к несогласию с отрицательными выводами актов историко-культурной экспертизы.

Суд апелляционной инстанции также указал, что приведенные в апелляционных жалобах ссылки на необоснованный отказ суда первой инстанции допросить лиц, которые высказали замечания в отношении актов историко-культурной экспертизы в рамках их общественного обсуждения, не ставят под сомнения выводы областного суда о достоверности указанных актов, а доводы таких лиц получили соответствующую оценку, как при вынесении оспариваемого приказа, так и при проверке судом его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оснований не согласиться с данными выводами судебных инстанций у судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции не имеется, что обусловлено следующим.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 (статьи 208-217) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу требований части 7 статьи 213 названного Кодекса суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверяет законность оспариваемых положений, при этом не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 этой же статьи, в полном объёме, в том числе: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого акта; соответствует ли оспариваемый акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (подпункт "а" пункта 2, пункт 3).

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации определяет в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215).

Согласно статье 44 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

В порядке реализации указанных конституционных требований законодателем был принят Федеральный закон N 73-ФЗ, обеспечивающий сохранение, использование, популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия. Эти задачи, как следует из содержания указанного Федерального закона, достигаются за счет принятия мер, направленных на выявление и учет объектов культурного наследия, а также за счет последующего обеспечения сохранности этих объектов.

В этих целях данный Федеральный закон определяет содержание понятия "объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации" и относит к ним, помимо прочего, объекты недвижимого имущества с исторически связанными с ними территориями, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (часть 1 статьи 3).

В свою очередь, статьей 16.1 названного Федерального закона установлен порядок выявления объектов культурного наследия, в том числе определяются лица, участвующие в организации проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, а также устанавливаются отдельные правомочия этих лиц, включая полномочия регионального органа охраны объектов культурного наследия по организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия (пункты 1 и 3); принятию решения о включении такого объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия либо об отказе во включении его в данный перечень (пункт 4); объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, в отношении которого в региональный орган охраны объектов культурного наследия поступило заявление о его включении в реестр, является выявленным объектом культурного наследия со дня принятия региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении такого объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия (пункт 5). При этом региональный орган охраны объектов культурного наследия исключает выявленный объект культурного наследия из перечня выявленных объектов культурного наследия на основании решения о включении такого объекта в реестр или об отказе во включении такого объекта в реестр, принятого в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (пункт 15).

В силу положений статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия региональный орган охраны объектов культурного наследия обеспечивает проведение государственной историко-культурной экспертизы.

Государственная историко-культурная экспертиза проводится по инициативе заинтересованного органа государственной власти, органа местного самоуправления, юридического или физического лица (далее - заказчик) на основании договора между заказчиком и экспертом, заключенного в письменной форме в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации (пункт 6 Положения о государственной историко-культурной экспертизе).

Требования к эксперту, проводящему государственную историко-культурную экспертизу, установлены пунктами 7-9 указанного Положения.

Судами установлено, что эксперт Холодова Е.В. соответствует требованиям, предъявляемым к экспертам, проводящим государственную историко-культурную экспертизу.

В силу положений статьи 29 Федерального закона N 73-ФЗ историко-культурная экспертиза проводится на основе принципов: научной обоснованности, объективности и законности; презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности; соблюдения требований безопасности в отношении объекта культурного наследия; достоверности и полноты информации, предоставляемой заинтересованным лицом на историко-культурную экспертизу; независимости экспертов; гласности.

Согласно пункту 18 Положения о государственной историко-культурной экспертизе при проведении экспертизы эксперты рассматривают представленные документы, проводят историко-архитектурные, историко-градостроительные, архивные и иные необходимые исследования, результаты которых излагают в заключении экспертизы.

В соответствии с пунктом 2 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ заключение государственной историко-культурной экспертизы должно содержать сведения, необходимые для принятия решения о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр, в том числе: сведения о наименовании объекта; сведения о времени возникновения или дате создания объекта, датах основных изменений (перестроек) данного объекта и (или) датах связанных с ним исторических событий; сведения о местонахождении объекта (адрес объекта или при его отсутствии описание местоположения объекта); сведения о категории историко-культурного значения объекта; сведения о виде объекта; описание особенностей объекта, являющихся основаниями для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению (далее - предмет охраны объекта культурного наследия); сведения о границах территории выявленного объекта культурного наследия, включая графическое описание местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости; фотографическое (иное графическое) изображение: для памятника - снимки общего вида, фасадов, предмета охраны данного объекта.

Судами также установлено, что все названные выше требования законодательства экспертом Холодовой Е.В. выполнены, экспертные заключения содержат фотографические изображения исследуемых объектов.

В соответствии со статьей 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства административного дела, которые в силу закона должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими другими доказательствами. Применительно к настоящему делу суды сделали заключение о том, что акты историко-культурной экспертизы от 27 июня 2022 года отвечают критериям допустимости доказательств, поскольку они подготовлены в порядке, установленном действующим законодательством о государственной историко-культурной экспертизе, изложенные в них выводы об исторической ценности спорных объектов сделаны экспертом, отвечающим требованиям действующего законодательства, сведений о какой-либо заинтересованности эксперта в результате исследований судами не установлено, экспертизы проведены на основании заключенного государственного контракта, оснований исключать акты историко-культурной экспертизы из процесса доказывания по делу у судов не имелось.

При рассмотрении настоящего административного дела все обстоятельства, перечисленные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе соответствие оспариваемого приказа нормативным правовым актам большей юридической силы, судами установлены и отражены в обжалуемых судебных актах.

Выводы судов о законности приказа от 22 июля 2022 года N 89 мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела. Установив, что оспариваемый приказ не противоречит какому-либо Федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции, позицию которого поддержал суд апелляционной инстанции, правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал в удовлетворении заявленных требований в данной части.

Кассационные жалобы каких-либо доводов, обосновывающих необходимость отмены судебных актов, не содержат и сводятся лишь к изложению обстоятельств, являвшихся предметом заявленных требований, и выражению несогласия с произведенной судами оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств, направлены на их переоценку, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке являться не может.

Доводы административных истцов относительно неназначения судом первой инстанции судебной экспертизы подлежат отклонению, так как не свидетельствуют о нарушении норм процессуального права, поскольку в соответствии со статьей 77 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации назначение экспертизы является правом, а не обязанностью суда, вопрос о назначении экспертизы разрешается судом в каждом конкретном случае, исходя из обстоятельств дела и имеющейся совокупности доказательств, при этом право определения достаточности доказательств по делу принадлежит суду (часть 3 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При таких данных, обжалуемые судебные акты сомнений в их законности с учетом доводов кассационных жалоб не вызывают, а предусмотренные частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для их отмены или изменения отсутствуют.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемых судебных постановлений не установлено.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Орловского областного суда от 7 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 июля 2023 года оставить без изменения, кассационные жалобы Кушелева И. Е, Паскару В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 5 марта 2024 года.

Председательствующий

Судьи