Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 05 марта 2024 г. по делу N 8а-2182/2024[88а-5400/2024]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 29 декабря 2023 года кассационную жалобу Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан на решение Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 7 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 8 сентября 2023 года по административному делу N 2а-595/2023 по административному исковому заявлению Зеленодольского городского прокурора к Исполнительному комитету Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан о признании незаконным бездействия в части неорганизации центрального холодного водоснабжения, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, мнение прокурора четвёртого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Макарова Е.Н, представляющего прокуратуру Республики Татарстан, об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Зеленодольский городской прокурор, действуя в защиту неопределённого круга лиц (далее также - административный истец, прокурор), обратился в суд с административным исковым заявлением к Исполнительному комитету Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан (далее - административный ответчик, исполнительный комитет) о признании незаконным бездействия, выразившегося в неорганизации централизованного холодного водоснабжения на улицах Шатлык, Семейная, Юбилейная г. Зеленодольска, возложении на исполнительный комитет обязанности организовать централизованное холодное водоснабжение улиц Шатлык, Семейная, Юбилейная г. Зеленодольска. Впоследствии судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: ГКУ "Главное управление инженерных сетей Республики Татарстан", Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан, Ахмадиев Талгат Альбертович, Тычкин Михаил Александрович.

В обоснование административного иска указано, что прокурором рассмотрено обращение жителей ул. Семейная, Шатлык, Юбилейная г. Зеленодольска по вопросу отсутствия централизованного водоснабжения, на указанных улицах были выделены земельные участки многодетным семьям, инженерная инфраструктура на участках отсутствует.

В результате бездействия исполнительного комитета не организовано централизованное холодное водоснабжение на ул. Шатлык, Семейная, Юбилейная г. Зеленодольска, водоразборные колонки не установлены, население обеспечивается холодным водоснабжением самостоятельно, не обеспечено право граждан на удовлетворение их жизненных потребностей и сохранение здоровья.

Посчитав, что предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, и на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, прокурор просил суд: признать незаконным бездействие, выразившееся в неорганизации Исполнительным комитетом Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан централизованного холодного водоснабжения на улицах Шатлык, Семейная, Юбилейная города Зеленодольска Республики Татарстан; возложить на исполнительный комитет обязанность организовать централизованное холодное водоснабжение вышеозначенных улиц.

Решением Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 7 июня 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 8 сентября 2023 года, признано незаконным бездействие Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, выразившееся в том, что на улицах Шатлык, Семейная, Юбилейная города Зеленодольска Республики Татарстан не организовано централизованное холодное водоснабжение; возложена на исполнительный комитет обязанность организовать централизованное холодное водоснабжение улиц Шатлык, Семейная, Юбилейная города Зеленодольска Республики Татарстан.

В обоснование поданной в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, кассационной жалобы, исполнительный комитет утверждает, что реализация государственной программы по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг возложена на органы государственной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия органов местного самоуправления по реализации упомянутой программы ограничены исключительно вопросами по предоставлению земельных участков в границах муниципальных образований, при этом обеспечение этих земельных участков объектами инженерной инфраструктуры должно осуществляться за счет средств субъекта Российской Федерации, а не исключительно за счет средств бюджета муниципального образования.

Вопреки сказанному, суды первой и апелляционной инстанций возложили обязанность по обеспечению централизованным холодным водоснабжением земельных участков, сформированных для предоставления многодетным семьям, только на исполнительный комитет и за счет средств его бюджета, что является недопустимым, повлечет необоснованную дополнительную финансовую нагрузку на бюджет муниципального района, и по сути, создает угрозу неисполнимости судебного акта ввиду отсутствия в бюджете финансовых средств, выделенных на эти цели.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания своевременно и надлежащим образом.

Изучив материалы административного дела, выслушав явившегося участника, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций по настоящему административному делу.

Из материалов административного дела следует, что Зеленодольской городской прокуратурой по поручению прокуратуры Республики Татарстан рассмотрено обращение жителей "адрес", Шатлык, Юбилейная "адрес" по вопросу отсутствия холодного водоснабжения.

Прокурорской проверкой установлено, что в результате бездействия исполнительного комитета по "адрес", Семейная, Юбилейная "адрес" не организовано централизованное холодное водоснабжение, водоразборные колонки не установлены, население обеспечивается холодным водоснабжением самостоятельно, тем самым нарушается право граждан на удовлетворение их жизненных потребностей и сохранение здоровья.

Судами установлено, что исполнительный комитет ежегодно направлял в Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан и ГКУ "Главное управление инженерных сетей "адрес"" заявки на включение потребности района в республиканские программы. План ГКУ "Главное управление инженерных сетей Республики Татарстан" в рамках лимита финансирования сформирован полностью до 2025 года. После 2025 года будет рассмотрена возможность включения "адрес", Семейная, Юбилейная "адрес" в программу водоснабжения по "адрес" Республики Татарстан. Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан ведется необходимая работа по сбору информации по подведению инженерной инфраструктуры на участках, выделенных многодетным семьям, после чего будет принято решение о включении в программу с последующими строительно-монтажными работами. Также заявителям предложено решение проблемы за собственные денежные средства (л.д. 10, 11).

Из ответа ГКУ "Главное управление инженерных сетей Республики Татарстан" усматривается, что на 2023 год "адрес", Семейная, Юбилейная "адрес" в программу "Обеспечение населения питьевой водой подлежащих капитальному ремонту, реконструкции и строительству в населенных пунктах Республики Татарстан" не включены. В случае наличия соответствующей заявки от исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан и включения указанных улиц в программу 2024 года необходимые работы будут выполнены (л.д. 113).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище многодетных семей, как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в связи c чем суд признал незаконным бездействие исполнительного комитета с возложением на него обязанности организовать централизованное холодное водоснабжение улиц Шатлык, Семейная, Юбилейная "адрес".

Суд кассационной инстанции не может в полной мере согласиться с приведенными выводами судов в силу следующих обстоятельств.

Так, задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг".

Пунктом 2 названного Указа постановлено Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

Согласно подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трёх и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учёт, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно. Порядок и правила предоставления земельных участков в Республике Татарстан, находящихся в собственности Республики Татарстан или муниципальной собственности, гражданам или юридическим лицам определяются Земельным кодексом Российской Федерации (пункт 2 статьи 31 Земельного кодекса Республики Татарстан).

В то же время, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Таким образом, в системе как прежнего, так и действующего правового регулирования органы местного самоуправления при определении земельных участков для предоставления в установленных субъектом Российской Федерации случаях в собственность гражданам, имеющим трех и более детей (а равно в иных случаях реализации в такой форме государственной поддержки семей, имеющих детей), должны исходить из оснащенности такого земельного участка объектами необходимой инфраструктуры, организация которой возложена, в частности, на органы местного самоуправления городских округов положениями пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При отсутствии же на территории городского округа земельных участков, отвечающих критериям инфраструктурной пригодности для индивидуального жилищного строительства, не исключается возможность предоставления органами местного самоуправления на основе взаимодействия с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в собственность гражданам бесплатно иных находящихся в муниципальной собственности земельных участков, на которых создание объектов необходимой инфраструктуры должно в таких случаях обеспечиваться органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке исполнения полномочий, установленных подпунктами 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Из приведенного правового регулирования и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что по возможности, земельные участки, предоставляемые гражданам, имеющим трех и более детей, сразу же или в течение определенного разумного срока после такого предоставления, должны быть снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой.

При этом в том или ином случае, к финансированию указанных мероприятий должен привлекаться соответствующий субъект Российской Федерации, поскольку в первую очередь это относится к его расходным обязательствам.

Данные выводы вытекают из следующего.

Так, приказом Минрегиона России от 9 сентября 2013 года N 372 утверждены методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей (далее - Методические рекомендации).

Пунктом 37 Методических рекомендаций предусмотрено, что в соответствии с требованиями подпунктов 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действовавшего до 1 января 2023 года, решение вопросов социальной поддержки многодетных семей, а также вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно требованиям пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, действовавшего до 1 января 2023 года.

При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации указанные расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, обеспечение земельных участков, подлежащих предоставлению гражданам, имеющим трех и более детей, объектами инфраструктуры может осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке реализации указанных полномочий, установленных статьей 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, действовавшего до 1 января 2023 года.

При планировании расходов на строительство объектов инженерной инфраструктуры различных видов рекомендуется принимать во внимание, что строительство таких объектов следует осуществлять синхронизированно, с предоставлением гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков для индивидуального жилищного строительства и с освоением таких земельных участков.

До предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков для индивидуального жилищного строительства рекомендуется утвердить план мероприятий по освоению земельного участка, предусматривающий мероприятия по строительству объектов инженерной инфраструктуры различных видов, ответственных исполнителей, в том числе органы местного самоуправления и организации в сфере водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, осуществляющие деятельность на территории, в границах которой расположен земельный участок, этапы освоения, а также мероприятия по контролю за осуществлением строительства и подключением (технологическим присоединением) объектов индивидуального жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (пункт 39).

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется принимать во внимание, что согласно требованиям части 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, реализацию законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих случаи и порядок предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, рекомендуется обеспечивать необходимым финансированием за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иных не запрещенных законодательством Российской Федерации источников, включая финансирование расходов на подготовку документов территориального планирования и градостроительного зонирования, документации по планировке территорий, проведение кадастровых работ, обеспечение земельных участков, предоставляемых для индивидуального жилищного строительства, необходимой инженерной инфраструктурой.

21 декабря 2021 года был принят Федеральный закон N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", согласно пункту 49 которого к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Из системного толкования вышеприведенных норм права, регулирующих спорные отношения, следует, что вопросы, связанные с реализацией государственной программы по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, относятся к предметам совместного ведения органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом органы власти субъекта Российской Федерации должны исполнять свои обязанности путем нормативного правового регулирования, в том числе принятия соответствующих инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, и непосредственного участия в финансовом обеспечении указанных мероприятий.

Однако, приведенные требования действующего законодательства судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела учтены не были.

Судами оставлено без внимания то нашедшее отражение в материалах дела обстоятельство, что земельные участки, расположенные на улицах Шатлык, Семейная, Юбилейная города Зеленодольска, фактически сформированы исключительно для целей обеспечения земельными участками многодетных семей.

Действительно, в соответствии с пунктом 2 стати 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется: органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа; органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения.

В то же время, реализация указанных полномочий, применительно к рассматриваемому административному спору, не свидетельствует о том, что исполнительный комитет за счет средств собственного бюджета без финансового обеспечения, в частности субъекта Российской Федерации -Республики Татарстан, обязан обеспечить такие земельные участки объектами инженерной инфраструктуры (централизованным холодным водоснабжением), учитывая, что их формирование и предоставление является реализацией мероприятий по поддержке многодетных семей, относящихся к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации.

Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135 (Постановление от 17 июня 2004 года N 12-П; Определения от 12 апреля 2005 года N 142-О, от 13 июня 2006 года N 194-О, от 2 ноября 2006 года N 540-О и от 10 октября 2013 года N 1591-О).

Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

В этой связи, фактически возлагая на исполнительный комитет обязанность обеспечить централизованным холодным водоснабжением земельные участки на улицах Шатлык, Семейная, Юбилейная г. Зеленодольска, и тем самым определяя в качестве источника финансирования этих расходов бюджет Зеленодольского муниципального района, судам следовало выяснить, имеется ли объективная возможность соответствующего органа местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках.

Надлежащим образом эти вопросы судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении административного дела, несмотря на соответствующие доводы административного ответчика, не разрешены, все юридически значимые обстоятельства не выяснены.

Судебная коллегия, установив, что несоответствие выводов судов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, нарушение судами норм процессуального права привели к принятию неправильных судебных актов, считает необходимым отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть вышеизложенное, принять меры к полному, объективному и всестороннему исследованию всех обстоятельств дела, и с учетом доводов лиц, участвующих в деле, разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 7 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 8 сентября 2023 года отменить.

Административное дело N 2а-595/2023 направить на новое рассмотрение в Зеленодольский городской суд Республики Татарстан.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 13 марта 2024 года.

Председательствующий:

Судьи: