Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 03 июля 2024 г. по делу N 8а-12723/2024[88а-14300/2024]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Евтифеевой О.Э, Черемисина Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Мысковского городского округа на решение Мысковского городского суда Кемеровской области от 3 ноября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 28 февраля 2024 года по делу N 2а-884/2023 по административному исковому заявлению Талыбова Мирисака Миргусейна оглы к комитету по управлению имуществом Мысковского городского округа о признании отказа о предоставлении земельного участка в собственность незаконным.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Талыбов М.М.о. обратился в суд с административным искорвым заявлением о признании незаконным решения комитета по управлению имуществом Мысковского городского округа (далее - КУМИ Мысковского городского округа, комитет) от 12 апреля 2023 года об отказе в предоставлении в собственность бесплатно земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" с кадастровым номером N, общей площадью 1 200 кв.м, вид разрешенного использования - для индивидуального жилого дома, мотивируя тем, что согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости на испрашиваемом земельном участке расположен принадлежащий административному истцу на праве собственности индивидуальный жилой дом с кадастровым номером N, для строительства которого участок ранее был предоставлен истцу в аренду по заключенному с комитетом договору аренды земельного участка от 9 июня 2021 года N 3165-1, в связи с чем отказ в предоставлении участка со ссылкой на несоответствие разрешенного использования земельного участка целям его предоставления, указанным в заявлении, неправомерен.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц судом привлечены администрация Мысковского городского округа, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Кемеровской области - Кузбассу, филиал N 5 БТИ Междуреченского городского округа.

Решением Мысковского городского суда Кемеровской области от 3 ноября 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 28 февраля 2024 года, заявленные Талыбовым М.М.о административные исковые требования удовлетворены; решение КУМИ Мысковского городского округа от 12 апреля 2023 года об отказе в предоставлении в собственность бесплатно земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" с кадастровым номером N, общей площадью 1200 кв.м признано незаконным; на комитет возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Талыбова М.М.о о предоставлении ему земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 1200 кв.м, вид разрешенного использования - для индивидуального жилого дома, в собственность без проведения торгов бесплатно.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 21 мая 2024 года, администрацией Мысковского городского округа ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, принятии по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении административного иска со ссылкой на нарушение и неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела. Полагает, что правовые основания для предоставления заявителю испрашиваемого земельного участка у КУМИ Мысковского городского округа отсутствовали, поскольку на данном участке, имеющем вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, находится завершенный строительством объект религиозного назначения - мечеть, для эксплуатации которого участок фактически и используется; жилой дом на участке отсутствует; целью использования участка является религиозное использование, что не соответствует установленному виду его разрешенного использования

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие участвующих в деле лиц.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы заинтересованного лица, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда исходит из следующего.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения судами допущены.

Одним из принципов земельного законодательства в силу подпункта 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 настоящего Кодекса.

Статьей 39.20 ЗК РФ предусмотрено исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду гражданами, юридическими лицами, являющимися собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Согласно статье 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 данного Кодекса.

На основании пункта 14 статьи 39.16 ЗК РФ в предоставлении земельного участка в аренду или в собственность может быть отказано в случае, если разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории.

Признавая оспариваемый отказ в предоставлении земельного участка в собственность без торгов незаконным, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что на испрашиваемом земельном участке находится принадлежащий административному истцу на праве собственности жилой дом, для размещения которого земельный участок и был предоставлен ему на праве аренды; в заявлении о предоставлении земельного участка заявителем указана цель предоставления, соответствующая виду разрешенного использования участка.

Между тем, судами не учтено следующее.

По смыслу статьи 39.20 ЗК РФ предоставление в собственность или аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, основано на необходимости эксплуатации расположенных на этих участках зданий, строений, принадлежащих на праве собственности гражданам и юридическим лицам. Уполномоченный орган не вправе отказать собственнику здания, сооружения в предоставлении земельного участка для целей эксплуатации таких объектов недвижимости.

С учетом общих положений земельного законодательства (статьи 42 ЗК РФ) и приведенного правового регулирования, обязывающего собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, возникновение исключительного права на приобретение земельного участка зависит от достижения той цели, для которой он предоставлялся лицу.

При этом из требований подпункта 8 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 7 ЗК РФ, градостроительного законодательства следует необходимость соблюдения принципа использования земель в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Так, частью 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) определено, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне.

Согласно части 4 статьи 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Приведенные правовые нормы обязывают использовать по целевому назначению земельный участок.

В соответствии с предусмотренным подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ принципом земельного законодательства правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (постановление от 30 июня 2011 года N 13-П; определения от 28 февраля 2017 года N 443-О, от 27 сентября 2018 года N 2347-О и др.), данный принцип призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли, каковым целям служат также положения ЗК РФ (пункт 2 статьи 7 и абзац второй статьи 42) и Гражданского кодекса (пункт 2 статьи 260), возлагающие на собственников земельных участков, включая земли населенных пунктов, обязанность использовать их в соответствии с установленным для них целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Закрепленный в подпункте 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами, позволяет сделать вывод, что правовой режим земельного участка и расположенного на нем здания также являются взаимосвязанными и взаимообусловленными.

Из совокупного толкования указанных принципов земельного законодательства следует, что при строительстве и эксплуатации объектов недвижимости (здания, сооружения, объекты капитального строительства, линейные объекты) должны соблюдаться требования, обусловленные целевым назначением земельного участка, в границах которого они создаются и используются.

В постановлении от 16 октября 2020 года N 42-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере и призванными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций.

С этой целью в статье 2 ГрК РФ закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4).

В то же время законодатель, обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, раскрывает в ГрК РФ (пункты 7 и 9 статьи 1) и ЗК РФ (статья 85) понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков. Такие регламенты, как предусмотрено Земельным кодексом (пункты 2 и 3 статьи 85), создают основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами.

В силу части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в обязательном порядке, в частности, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 ГрК РФ).

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Исходя из приведенных положений земельного и градостроительного законодательства, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, правовой режим земельных участков и объектов капитального строительства, неотъемлемой составляющей которого является разрешенное использование, определяется прежде всего нормативными актами публичного образования (в частности, правилами землепользования и застройки, в составе которых утверждены градостроительные регламенты); неисполнение указанных актов свидетельствует о нарушении правового режима использования земельного участка и объекта капитального строительства.

Как следует из материалов административного дела, 21 апреля 2021 года за Талыбовым М.М.о на основании вступившего в законную силу решения Мысковского городского суда от 26 января 2021 года по гражданскому делу N 2061 зарегистрировано право собственности на объект незавершенного строительства с проектируемым назначением - жилое, степень готовности объекта - 70%, расположенный по адресу: "адрес" кадастровый номер N, предыдущим собственником которого являлась Кемеровская региональная общественная организация "Азербайджанская община "Содружество"; объект является зданием Общины.

9 июня 2021 года между Талыбовым М.М.о и КУМИ Мысковского городского округа заключен договор аренды земельного участка N 3165-1, по условиям которого арендодателю (Талыбову М.М.о.) предоставлен в аренду сроком до 9 июня 2024 года земельный участок с кадастровым номером N, находящийся по адресу: "адрес" вид разрешенного использования - для индивидуального жилого дома, общая площадь 1 200 кв.м, на котором находится объект незавершенного строительства (пункт 1.2), содержащий условие об использовании земельного участка арендатором в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием (пункт 4.1).

22 сентября 2021 года на основании технического плана здания индивидуальный жилой дом, выданного 7 сентября 2021 года, по представленной декларации об объекте недвижимости за Талыбовым М.М.о зарегистрировано право собственности на жилое здание - индивидуальный жилой дом, площадью 412, 5 кв.м, кадастровый номер N по адресу: "адрес"

30 марта 2023 года Талыбов М.М.о. обратился за предоставлением в собственность бесплатно земельного участка под указанным объектом недвижимости, по результатам рассмотрения которого комитетом принят оспариваемый отказ.

Обосновывая законность данного отказа применительно к изложенным в решении от 12 апреля 2023 года основаниям, административный ответчик сослался на то, что в соответствии с актом обследования земельного участка от 4 апреля 2023 года отдела муниципального земельного и лесного контроля КУМИ Мысковского городского округа, на испрашиваемом земельном участке находится действующая Мечеть имени Имама Хусейна (а); участок используется в целях религиозного использования, что соответствует коду 3.7 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года N П/0412. Такое использование вид разрешенного использования - для индивидуального жилого дома (код 2.1 - размещение жилого дома (отдельно стоящего здания количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, не предназначенного для раздела на самостоятельные объекты недвижимости); выращивание сельскохозяйственных культур; размещение гаражей для собственных нужд и хозяйственных построек) не предусматривает.

Однако данным доводам применительно к приведенным положениям действующего законодательства, регулирующим возникшие правоотношения, судом первой инстанции какой-либо правовой оценки не дано. Фактическое использование и назначение здания, в отношении которого за административным истцом зарегистрировано право собственности, не установлено. Доводы администрации о наличии уведомления от руководителя религиозной группы Ахли-Бейт "Ислам" от 12 мая 2023 года о начале деятельности данной группы на территории Мысковского городского округа по адресу, по которому расположен испрашиваемый земельный участок, не приняты.

Признавая отказ незаконным, суд к разрешению спора подошел формально, ограничившись выводом о том, что разрешенное использование земельного участка соответствует целям его использования, указанным в заявлении.

При этом судом также не выяснялось, имеется ли возможность передачи административному истцу в собственность земельного участка с целью эксплуатации существующего здания исходя из целей его фактического предназначения и использования, предусмотрен ли градостроительным регламентом данной территории соответствующий вид разрешенного использования, имел ли административный истец намерение реализовать свое исключительное право путем выкупа земельного участка в целях эксплуатации указанного здания в том числе после приведения вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с его фактическим использованием (при установлении несоответствия), а также охватывалось ли заявленным административным иском такое требование.

Указанные обстоятельства не приняты во внимание и судом апелляционной инстанции. Вывод о фактическом использовании объекта недвижимости в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка постановлен без оценки доводов и доказательств, представленных в материалы дела в опровержение данного факта. Мер, направленных на установление обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, не было принято. Полномочия суда апелляционной инстанции, установленные статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не выполнены.

Такой подход привел к принятию судебных актов, не соответствующих задачам и смыслу административного судопроизводства, установленных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учетом изложенного обжалуемые судебные постановления не могут быть признаны законными и обоснованными, в связи с чем подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку оценка доказательств и установление фактических обстоятельств дела в силу статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в компетенцию суда кассационной инстанции не входит.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, установить по делу юридически значимые обстоятельства, произвести оценку доказательств в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и разрешить спор в соответствии с установленными обстоятельствами и нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Мысковского городского суда Кемеровской области от 3 ноября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 28 февраля 2024 года отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 3 июля 2024 года.

Председательствующий

Судьи