Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 23 июля 2024 г. по делу N 8а-21188/2024[88а-24906/2024]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шароновой Е.С, судей Александровой К.А, Шамшутдиной Г.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Орловской области на решение Болховского районного суда Орловской области от 9 октября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 1 февраля 2024 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Болховского района Орловской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования город Болхов, Правительству Орловской области о признании незаконным бездействия.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, возражение прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в городе Самаре, городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А. против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Болховского района Орловской области, действуя в интересах неопределённого круга лиц, обратился в суд с названным административным иском и с учетом последующего уточнения заявленных требований просил признать незаконным бездействие Правительства Орловской области по исполнению обязанности, установленной статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и администрации муниципального образования город Болхов (далее - Администрация) по исполнению обязанности, установленной статьёй 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления) по принятию в пределах компетенции комплекса мер, направленных на обеспечение земельных участков с кадастровыми номерами N, предназначенных для предоставления многодетным семьям для жилищного строительства (далее - земельные участки), на бесплатной основе системой коммунальной инфраструктуры в сферах водоснабжения и водоотведения; возложить на Администрацию и Правительство Орловской области обязанность по осуществлению комплекса мер, направленных на обеспечение указанных земельных участков, предназначенных для предоставления многодетным семьям для жилищного строительства, на бесплатной основе системой коммунальной инфраструктуры в сферах водоснабжения и водоотведения в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу.

Решением Болховского районного суда Орловской области от 9 октября 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 1 февраля 2024 года, административное исковое заявление прокурора Болховского района Орловской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, удовлетворено частично. Признано незаконным бездействие Администрации по исполнению обязанности, установленной статьёй 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, по организации в пределах компетенции комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе земельных участков системой коммунальной инфраструктуры в сферах водоснабжения и водоотведения. На Администрацию и Правительство Орловской области возложена обязанность по организации в пределах компетенции комплекса мер, направленных на обеспечение земельных участков на бесплатной основе системой коммунальной инфраструктуры в сферах водоснабжения и водоотведения в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу. В остальной части административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 28 мая 2024 года через Болховский районный суд Орловской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 18 июня 2024 года, заявитель просит отменить судебные акты, как незаконные и необоснованные, и принять по делу новое решение.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения по настоящему делу установлены.

Судом установлено и из материалов дела следует, что Администрацией для предоставления семьям, имеющим трёх и более детей, сформированы земельные участки для индивидуального жилищного строительства, которые поставлены на учет с присвоением кадастровых номеров.

По состоянию на 23 июня 2023 года на учете в Администрации состоит 38 многодетных семей.

Сторонами не оспаривалось, что вышеуказанные земельные участки объектами коммунальной инфраструктуры, необходимой применительно к условиям конкретного населенного пункта, не оснащены.

Разрешая требования прокурора, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что вопросы организации и финансирования мероприятий, связанных с обеспечением земельных участков системой коммунальной инфраструктуры, относятся к ведению как органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и органа местного самоуправления, которые действуют в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации в рамках предоставленных им полномочий. Законодатель не ставит вопрос об обеспечении земельных участков объектами инфраструктуры в зависимость от того, каким уполномоченным органом земельный участок предоставлен, такое обеспечение осуществляется в рамках оказания меры социальной поддержки соответствующим категориям граждан.

Вместе с тем, районный суд констатировал, что доказательств бездействия Правительства Орловской области в необеспечении перечисленных выше земельных участков необходимой коммунальной инфраструктурой в сфере водоснабжения и водоотведения материалы дела не содержат.

Руководствуясь положениями статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 1, 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", статей 2, 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 17 Методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 сентября 2013 года N 372, суд первой инстанции удовлетворил требования прокурора, возложив на Правительство Орловской области и Администрацию обязанность по организации в пределах компетенции комплекса мер, направленных на обеспечение вышеуказанных земельных участков на бесплатной основе системой коммунальной инфраструктуры в сферах водоснабжения и водоотведения.

Суд апелляционной инстанции, проверив установленные судом первой инстанции обстоятельства, признал указанные выводы обоснованными и не установилнарушения или неправильного применения судом первой инстанции норм материального или процессуального права.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с такими выводами, что обусловлено следующим.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления, устанавливая государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации (преамбула), определяет и нормативную основу компетенции муниципальных образований, включая определение вопросов местного значения и их дифференциацию по видам муниципальных образований. К числу вопросов местного значения городского поселения отнесена, в частности, организация в границах городского поселения водоснабжения населения, водоотведения (пункт 4 части 1 статьи 14).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что содержание термина "организация", используемого в Законе об общих принципах организации местного самоуправления при определении вопросов местного значения, должно раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования и что в любом случае этот термин не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности. В противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода самих муниципальных образований за пределы своей компетенции и тем самым - вмешательства в вопросы, относящиеся к предметам ведения и полномочиям иных публично-правовых образований (постановления от 29 марта 2011 года N 2-П, от 13 октября 2015 года N 26-П, определение от 9 ноября 2017 года N 2516-О).

С учетом изложенного, основной целью местного самоуправления является удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. При этом названные законоположения, прямо отсылающие к отраслевому законодательству, предполагают лишь определенную степень участия городских поселений в реализации соответствующих публичных задач и не ограничивают органы местного самоуправления в определении оптимальных вариантов их решения, в частности с учетом существующих финансовых возможностей муниципального образования.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решения, действия (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решение, действие (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Указанный Кодекс предусматривает, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление; при этом в резолютивной части решения по такому административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должно, в частности, содержаться указание на признание оспоренных решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, на удовлетворение заявленного требования полностью или в части со ссылками на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), и на существо оспоренных решения, действия (бездействия) (пункт 1 части 2 и пункт 1 части 3 статьи 227).

Между тем, суд первой инстанции, констатировав, что материалы дела не содержат доказательств бездействия Правительства Орловской области в необеспечении необходимой коммунальной инфраструктурой в сфере водоснабжения и водоотведения земельных участков, и, не признав оспоренное бездействие не соответствующим нормативным правовым актам, в нарушение требований процессуального закона в резолютивной части решения возложил на указанный орган соответствующую обязанность по принятию комплекса мер, направленных на обеспечение земельных участков на бесплатной основе системой коммунальной инфраструктуры в сферах водоснабжения и водоотведения.

Кроме того, по настоящему делу административный иск заявлен в интересах неопределенного круга лиц. Довод Правительства Орловской области о том, что у прокурора не имелось оснований для обращения в суд в интересах неопределенного круга лиц, поскольку земельные участки многодетным семьям не предоставлены, суд апелляционной инстанции не принял во внимание, формально указав на то, что такие основания, предусмотренные нормами действующего законодательства, для обращения в суд в интересах неопределенного круга лиц, у прокурора имелись.

Между тем, по смыслу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в постановлениях от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 15 мая 2006 года N 5-П, от 29 марта 2011 года N 2-П, от 18 мая 2011 года N 9-П, от 13 октября 2015 года N 26-П, от 5 июля 2017 года N 18-П, определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О, в системе действующего на уровне Российской Федерации законодательного регулирования не установлен специальный порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки; организация органами местного самоуправления обеспечения земельных участков необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой должна осуществляться в отношении граждан, которым уже предоставлены земельные участки в качестве меры социальной поддержки. В свою очередь, собственники выделенных земельных участков, не лишены возможности защищать свои права самостоятельно, с требованиями, аналогичными заявленным прокурором.

Согласно материалам дела, выделенные земельные участки находятся в собственности муниципального образования, в связи с чем, суду следовало не просто констатировать, что нарушаются права неопределенного круга лиц, но и указать, какие конкретно права нарушены, чего сделано не было.

При этом согласно пункту 5 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются.

Причины, по которым у суда возникли сомнения в добросовестности действий административных ответчиков по обеспечению водоснабжением и водоотведением при предоставлении в собственность многодетным семьям земельных участков в будущем, в судебных актах не приведены.

Суду также следовало принять во внимание, что будущее обязательство по предоставлению земельных участков в отношении конкретных граждан, имеющих трех и более детей, могло не возникнуть, поскольку на основании подпункта 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно. Законом Орловской области от 28 сентября 2023 года N 2962-ОЗ "О внесении изменений в Закон Орловской области "О статусе многодетной семьи Орловской области и мерах ее социальной поддержки" и Закон Орловской области "Об отдельных правоотношениях, связанных с предоставлением в собственность гражданам земельных участков на территории Орловской области" предусмотрено, что многодетным семьям, поставленным на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности Орловской области или муниципальной собственности муниципальных образований Орловской области, либо из земель, государственная собственность на которые не разграничена, в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства, взамен предоставления земельного участка в собственность бесплатно с их согласия предоставляется единовременная денежная выплата в размере 150 000 рублей в равных долях на каждого члена семьи.

Судом также не принято во внимание, что согласно пункту 4.3 части 1 статьи 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления полномочия органов местного самоуправления в сфере водоснабжения и водоотведения определяются Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Федеральный закон N 416-ФЗ).

Названный Федеральный закон разграничивает полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления (статьи 4, 5, 6).

В частности, к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения относится утверждение инвестиционных программ, то есть программ мероприятий по строительству, реконструкции и модернизации объектов централизованной системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения (пункт 2 части 1 статьи 5 Федерального закона N 416-ФЗ).

Однако, каких-либо ссылок на то, что Правительством Орловской области не реализованы предоставленные законом полномочия по утверждению соответствующих инвестиционных программ, в судебных актах не имеется.

Более того, постановлением Правительства Орловской области от 20 декабря 2022 года N 805 утверждена Межведомственная инвестиционная программа "Развитие и укрепление социальной и инженерной инфраструктуры Орловской области" на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов, которой, в частности, предусмотрено обеспечение объектами водоснабжения земельных участков, предназначенных для льготных категорий граждан и строительство водопроводных сетей в районе земельных участков, предоставленных многодетным семьям, имеющим трех и более детей.

Одновременно с этим суд не установил, имеется ли техническая возможность осуществить строительство сетей водоснабжения и водоотведения в отсутствие на земельных участках строений, которые к этой системе могут быть подключены, что вызывает сомнения в возможности надлежащим образом исполнить судебный акт, и, тем самым, защитить права неопределенного круга лиц.

В настоящем случае судом первой инстанции при постановлении решения не были соблюдены требования о законности и обоснованности судебного акта.

Поскольку суд апелляционной инстанции допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального и процессуального права не устранил, все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего административного спора, не установили не исследовал, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, приходит к выводу о необходимости отмены обжалуемого апелляционного определения с направлением административного дела на новое апелляционное рассмотрение в судебную коллегию по административным делам Орловского областного суда.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 1 февраля 2024 года отменить.

Дело направить на новое апелляционное рассмотрение в судебную коллегию по административным делам Орловского областного суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 30 июля 2024 года.

Председательствующий

Судьи