Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 ноября 2010 г. по делу N А46-8128/2010 Удовлетворяя требование о признании нормативного правового акта субъекта РФ не соответствующим отдельным положениям федерального законодательства, суд исходил из отсутствия у начальника инспекции полномочий по утверждению нормативных правовых актов по вопросам муниципального контроля, а также нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов конкретных физических лиц в сфере предпринимательской деятельности (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа
от 1 ноября 2010 г. по делу N А46-8128/2010
(извлечение)

ГАРАНТ:

Резолютивная часть постановления объявлена 26 октября 2010 г.

Прокурор Омской области обратился в Арбитражный суд Омской области с заявлением к административно-технической инспекции администрации города Омска (далее - инспекция), с привлечением администрации города Омска (далее - администрация) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, о признании Административного регламента проведения проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска, утверждённого приказом начальника административно-технической инспекции администрации города Омска от 14.12.2009 N 44-хд "Об утверждении Административного регламента проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в редакции приказа от 03.02.2010 N 4-хд), не соответствующим статьям 2, 6 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), статьям 8, 18, 20, пункту 9-2 статьи 22 Устава города Омска, утверждённого решением Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92 (далее - Устав), пункту 1 статьи 18 Положения об административно-технической инспекции администрации города Омска, утверждённого постановлением мэра города Омска от 05.08.2005 N 374-п (далее - Положение об инспекции), и недействующим.

Решением суда от 03.08.2010 заявленные требования удовлетворены. Административный регламент проведения проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска, утверждённый приказом начальника административно-технической инспекции администрации города Омска от 14.12.2009 N 44-хд "Об утверждении Административного регламента проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в редакции приказа от 03.02.2010 N 4-хд, признан не соответствующим части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации от 12.12.1993, статьям 2, 6 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", статье 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статьям 8, 18, 20, пункту 9-2 части 1 статьи 22 Устава города Омска, утверждённого решением Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92 (в редакции решений Омского городского Совета от 15.06.2005 N 265, от 22.11.2006 N 412, от 14.08.2007 N 49, от 28.05.2008 N 140, от 18.03.2009 N 233, от 25.11.2009 N 289, от 21.07.2010 N 345), подпункту 1 пункта 18, пункту 30 Положения об административно-технической инспекции администрации города Омска, утверждённого постановлением мэра города Омска от 05.08.2005 N 374-п, и недействующим полностью.

В кассационных жалобах, доводы которых поддержаны представителями в судебном заседании, администрация и инспекция просят решение от 03.08.2010 отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителей, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам; суд неправильно применил нормы материального права - неправильно истолковал закон.

Администрация и инспекция считают, что поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не был официально опубликован, то он не вступил в законную силу и не может применяться, и соответственно не может нарушать права и законные интересы кого-либо в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Податели жалоб полагают, что в соответствии со статьями 2, 7, 34, 43 Закона N 131-ФЗ, статьями 7, 21, 22 Устава администрация города Омска, реализуя свои полномочия через структурные подразделения, наделяет их руководителей полномочиями по изданию муниципальных нормативных правовых актов.

В судебном заседании представитель администрации города Омска согласился с доводами кассационной жалобы инспекции, а представитель административно-технической инспекции - с доводами кассационной жалобы администрации города Омска.

Прокурор в судебном заседании возражал против удовлетворения кассационных жалоб, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Проверив в соответствии со статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемого судебного акта, суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, приказом начальника административно-технической инспекции администрации города Омска от 14.12.2009 N 44-хд (в редакции приказа от 03.02.2010 N 4-хд) утверждён Административный регламент проведения проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска (далее - административный регламент).

Утверждённый административный регламент обладает признаками нормативного правового акта, поскольку устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределённого круга лиц (распространяются на любые юридические лица и любых индивидуальных предпринимателей, как действующих, так и создаваемые в будущем, осуществляющих деятельность в городе Омске) и рассчитанные на неоднократное применение.

Прокурор в порядке части 1 статьи 52, части 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратился в арбитражный суд с заявлением об оспаривании указанного нормативного правового акта.

Согласно статье 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статье 78 Закона N 131-ФЗ дела об оспаривании нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления и затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

В соответствии с частями 4, 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объёме.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Закон N 294-ФЗ.

Исходя из положений части 2 статьи 1, статьи 2 Закона N 294-ФЗ, статьи 1 Устава, суд первой инстанции пришёл к правомерному выводу, что порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности в городе Омске устанавливается правовыми актами данного муниципального образования.

Определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования (часть 1 статьи 6 Закон N 294-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 34 Закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Уставом определена структура органов местного самоуправления города Омска (статья 8), статус и полномочия мэра города Омска (статьи 18, 20), статус, структура и полномочия администрации города Омска (статьи 21, 22).

Пунктом 9-2 части 1 статьи 22 Устава организация и осуществление муниципального контроля отнесены к полномочиям администрации города Омска.

В силу части 3 статьи 22 Устава полномочия должностных лиц местного самоуправления, являющихся должностными лицами администрации города Омска (первый заместитель мэра города Омска, заместитель мэра города Омска, руководители отраслевых (функциональных) и территориальных структурных подразделений администрации города Омска), осуществляются по вопросам местного значения в соответствии с распределением обязанностей, установленным мэром города Омска, положениями о соответствующих структурных подразделениях.

Подпунктом 1 пункта 18 Положения об инспекции установлено, что инспекция участвует в разработке и согласовании нормативных правовых актов мэра города Омска, Омского городского Совета и Законодательного Собрания Омской области по вопросам контроля, благоустройства, содержания городской территории, внешнего облика города Омска и установления административной ответственности.

Начальник инспекции имеет право вносить на рассмотрение мэра города Омска проекты нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции инспекции (подпункт 7 пункта 30 Положения об инспекции).

Учитывая указанные нормы права, суд первой инстанции пришёл к правомерному выводу об отсутствии у начальника инспекции полномочий по принятию административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля.

При этом арбитражный суд обоснованно указал, что сам по себе факт отнесения инспекции к числу структурных подразделений администрации города Омска не наделяет начальника инспекции полномочиями по утверждению нормативных правовых актов по вопросам муниципального контроля.

Исходя из положений части 3 статьи 15, статьи 46 Конституции Российской Федерации, разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, содержащихся в определении от 02.03.2006 N 58-О, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что отсутствие официального опубликования оспариваемого административного регламента, как в первоначальной редакции, так и при внесении в него изменений, не свидетельствует об отсутствии нарушений прав таким актом и не является основанием для отказа в удовлетворении заявления прокурора.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии с частью 1 статьи 64, статьями 71, 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе приказы инспекции о проведении внеплановых проверок от 15.12.2009 N 1, от 21.01.2010 NN 18, 19, арбитражный суд обоснованно признал доказанным наличие фактического применения оспариваемого акта при осуществлении муниципального контроля, и, как следствие, нарушение прав и законных интересов конкретных физических лиц оспариваемым актом в сфере предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал административный регламент не соответствующим закону и не подлежащим применению.

Доводы заявителя кассационной жалобы были предметом рассмотрения суда первой инстанции и сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств и сделанных на их основе выводов, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного, суд кассационной инстанции приходит к выводу, что обжалуемый судебный акт принят с правильным применением норм материального права и с соблюдением норм процессуального права, оснований для его отмены в соответствии со статьёй 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьёй 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил:

решение от 03.08.2010 Арбитражного суда Омской области по делу N А46-8128/2010 оставить без изменения, кассационные жалобы администрации города Омска и административно-технической инспекции администрации города Омска - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.