Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2024 г. по делу N 8а-21363/2024[88а-22013/2024]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В. и Феофиловой Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрация города Березники на решение Березниковского городского суда Пермского края от 20 июня 2024 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 28 августа 2024 года по административному делу N 2а-1810/2024 по административному исковому заявлению прокурора города Березники к администрации города Березники о возложении обязанности по обеспечению земельных участков инженерной инфраструктурой.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, выслушав объяснения представителя администрации города Березники Ворошковой С.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкину А.В, возражавшую против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

прокурор города Березники обратился в суд с названным иском к администрации города Березники Пермского края, полагая, что ответчиком не принимаются меры к обеспечению земельных участков, предоставленных многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства объектами инженерной инфраструктуры (газоснабжением, водоснабжением и водоотведением).

Решением Березниковского городского суда Пермского края от 20 июня 2024 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 28 августа 2024 года, иск прокурора удовлетворён, оспариваемое бездействие администрации признано незаконным и на неё возложена обязанность обеспечить инфраструктурой (водоснабжением, водоотведением и газоснабжением) земельные участки, представленные многодетным семьям для целей индивидуального жилищного строительства, расположенных в районе Шарапы города Березники Пермского края, в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 22 октября 2024 года) администрация города Березники ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено кассационным судом общей юрисдикции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, препятствием к рассмотрению жалобы не является.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции находит жалобу не подлежащей удовлетворению.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что судами такого характера нарушений не допущено.

Задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем была обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг". Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 постановлено Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 9 ноября 2017 г. N 2516-О отмечено, что в случае, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Таким образом, именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (постановления от 11 ноября 2003 г. N 16-П, от 15 мая 2006 г. N 5-П, от 18 мая 2011 г. N 9-П, от 5 июля 2017 г. N 18-П и др.).

Таким образом, действующее законодательство возлагает на органы публичной власти, в частности, на органы местного самоуправления, обязанность по организации обеспечения граждан, которым предоставлены земельные участки в качестве меры социальной поддержки, необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления), устанавливая государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации (преамбула), определяет и нормативную основу компетенции муниципальных образований, включая определение вопросов местного значения и их дифференциацию по видам муниципальных образований.

В числе вопросов местного значения городского округа в ч. 1 ст. 16 этого федерального закона закреплены, в частности, организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (п. 4).

Таким образом, основной целью местного самоуправления является удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований.

В системе действующего на уровне Российской Федерации законодательного регулирования не установлен специальный порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки.

Между тем, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем п. 1 и п. 3 его ст. 86, а также ст. 129 и 135 (постановление от 17 июня 2004 г. N 12-П; определения от 12 апреля 2005 г. N 142-О, от 13 июня 2006 г. N 194-О, от 2 ноября 2006 г. N 540-О и от 10 октября 2013 г. N 1591-О).

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

Исходя из приведенных выше положений закона и его смысла, выявленного Конституционным Судом Российской Федерации, организация муниципальным образованием обеспечения необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой должна осуществляться в отношении граждан, которым предоставлены земельные участки в качестве меры социальной поддержки.

Таким образом, Закон об общих принципах организации местного самоуправления, с учетом разъяснений, данных Конституционным Судом Российской Федерации предусматривает обязанность муниципального образования организовать обеспечение земельных участков надлежащей инфраструктурой.

В силу абзацев четвертого и пятого части 3 статьи 3 Закона Пермского края от 1 декабря 2011 года N 871-ПК "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Пермском крае" земельные участки для индивидуального жилищного строительства, подлежащие включению в перечень земельных участков, предназначенных для предоставления многодетным семьям должны иметь инженерную инфраструктуру применительно к условиям соответствующего муниципального образования.

При отсутствии инженерной инфраструктуры земельные участки для индивидуального жилищного строительства включаются в Перечень, если: определено разрешенное использование соответствующего земельного участка; утвержден проект планировки территории, в границах которой расположен земельный участок; подключение земельного участка к сетям инженерно-технического обеспечения предусмотрено программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований; соответствующий земельный участок поставлен на кадастровый учет.

Следовательно, льготный порядок предоставления земельных участков многодетным семьям не предполагает произвольного формирования перечня земельных участков, предоставляемых в соответствии с законом в собственность граждан бесплатно.

Судами установлено и из материалов дела следует, что администрацией города Березники Пермского края многодетным семьям ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5 и других в периоды 2014, 2022 и 2023 гг. предоставлены в собственность бесплатно земельные участки для индивидуального жилищного строительства в районе Шарапы данного муниципального образования.

При этом указанные участки объектами инженерной инфраструктуры не обеспечены, подвоз питьевой воды осуществляется по графику автомобильным транспортом.

На части указанных земельных участков уже возведены жилые дома, в которых проживают многодетные семьи.

Удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, руководствовался положениями Закона об общих принципах организации местного самоуправления, Указа Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", Законом Пермского края от 01 декабря 2011 года N 871-ПК "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Пермском крае" и пришел к выводу о том, что бездействие администрации города Березники по обеспечению инфраструктурой (водоснабжением, водоотведением и газоснабжением) земельных участков, предоставленных многодетным семьям для целей индивидуального жилищного строительства, расположенных в районе Шарапы города Березники Пермского края, нарушает права и законных интересы неопределенного круга лиц, в том числе, собственников земельных участков в районе Шарапы города Березники, представленных многодетным семьям, поскольку с момента предоставления земельных участков в районе Шарапы города Березники Пермского края, предоставленных для индивидуального жилищного строительства льготной категории граждан по настоящее время, не обеспечены надлежащей инфраструктурой, позволяющей использовать их по целевому назначению (индивидуальное жилищное строительство).

Судебная коллегия соглашается с такими выводами судов, поскольку они соответствуют установленным обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм права.

Очевидно, что при таких обстоятельствах требования прокурора, вытекающие из незаконного бездействии администрации город Березники, выразившегося в необеспечении необходимой коммунальной инфраструктурой упомянутых земельных участков, судами удовлетворены обосновано.

Указанное бездействие, не согласуется с положениями Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортабельным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", приведенных нормативных правовых актов, согласно которым земельные участки, предоставленные многодетной семье для строительства жилого дома, должны быть обеспечены инженерной инфраструктурой. Отсутствие денежных средств в местном бюджете не может служить основанием для отказа в обеспечении земельных участков необходимой инфраструктурой, поскольку не освобождает административного ответчика от исполнения обязанностей, возложенных на него Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Доводы администрации города Березники о том, что законодательством не установлены сроки обеспечения земельных участков такой инфраструктурой Судебной коллегией отклоняются, поскольку эти вопросы должны быть решены еще на этапе формирования земельных участков и включения их в соответствующий перечень, либо в течение определенного разумного срока после предоставления гражданам.

Ссылки административного ответчика на генеральный план муниципального образования, программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования, документацию по планировке территории, схему водоснабжения и водоотведения муниципального образования и иные документы и программы не свидетельствуют о том, что органом местного самоуправления в течение разумного срока были приняты или принимаются должные меры по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем в части строительства сетей водоснабжения, сетей водоотведения и объектов газоснабжения населения, поскольку предусматривают выполнение таких мероприятий лишь в отдаленном будущем, в периоды до 2036, 2040 года, что, безусловно, существенно нарушает права граждан.

Утверждение о возможности подключения жилых домов к газоснабжению по программе социальной газификации, запущенной в 2021 году по поручению Президента Российской Федерации не исключает администрацию города Березники из участия в организации в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, повторяют позицию администрации города Березники по настоящему публичному спору, которая являлась предметом рассмотрения судов и получила надлежащую правовую оценку.

Приведенные доводы не могут быть приняты в качестве основания для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке, поскольку направлены на переоценку исследованных доказательств и с учетом установленных фактических обстоятельств настоящего дела не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Несогласие с выводами судов относительно указанных обстоятельств дела подразумевает повторную оценку доказательств, представленных в дело, и установление новых обстоятельств, что в полномочия суда кассационной инстанции в силу статей 328, 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не входит.

По существу доводы жалобы не опровергают выводы судов, не означают допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки, не подтверждают нарушений норм материального и норм процессуального права, повлиявших на исход дела, поэтому не являются основанием удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Березниковского городского суда Пермского края от 20 июня 2024 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 28 августа 2024 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрация города Березники - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационных жалобы, представления исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 06 декабря 2024 года.

Председательствующий

Судьи