Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18 мая 2010 г. N Ф09-3613/10-С1 по делу N А60-45341/2009-С9 Суд признал незаконным бездействие органа местного самоуправления, выразившееся в непринятии в муниципальную собственность объекта недвижимости, поскольку в силу прямого указания закона спорное имущество относится к муниципальной собственности, находится на территории муниципального образования и его содержание относится к вопросам местного значения (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 18 мая 2010 г. N Ф09-3613/10-С1 по делу N А60-45341/2009-С9

Дело N А60-45341/2009-С9

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: Председательствующего Лимонова И.В., судей Лукьянова В.А., Слюняевой Л.В., рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа Первоуральск (далее - администрация) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 16.12.2009 по делу N А60-45341/2009-С9 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2010 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области (далее - МУГИСО) - Кашина М.Е. (доверенность от 10.08.2009 N 78-10413);

Свердловского областного государственного учреждения "Управление автомобильных дорог" (далее - СОГУ) - Мельникова С.Г. (доверенность от 17.05.2010 N 09-61).

Представители администрации в судебное заседание не явились.

МУГИСО обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в непринятии в муниципальную собственность путепровода через железнодорожные пути на 1772 километре линии "Пермь-Екатеринбург" в г. Первоуральске, протяженностью 108,484 м. и обязании администрации принять в муниципальную собственность данный путепровод путем подписания соответствующего акта приема-передачи.

К участию в деле в качестве третьего привлечено СОГУ.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 16.12.2009 (судья Воронин СП.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2010 (судьи Грибиниченко О.Г., Риб Л.Х., Мещерякова Т.И.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судами норм материального права, перечисленных в жалобе, а также на ненадлежащую оценку фактических обстоятельств дела. По мнению подателя кассационной жалобы, спорное имущество не является муниципальной собственностью, поскольку путепровод является неотъемлемой технологической частью дороги межмуниципального значения и соединяет административный центр области с административными центрами муниципальных образований город Первоуральск и город Новоуральск. Администрация также полагает, что, приняв путепровод в государственную собственность, Свердловская область стала обязанным лицом по его содержанию и ремонту, кроме того, передача в муниципальную собственность имущества, находящегося в собственности Свердловской области, возможна лишь при волеизъявлении органа местного самоуправления на такую передачу, на что указано Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 04.12.2007 N 828-О-П.

Как следует из материалов дела, постановлением Правительства Свердловской области от 31.10.2005 N 952-ПП "О приеме муниципальных учреждений и имущества муниципальных образований в Свердловской области, безвозмездно передаваемых в государственную собственность Свердловской области для осуществления полномочий органов государственной власти Свердловской области" к собственности Свердловской области отнесен путепровод через железнодорожные пути на 1773 км. линии Пермь-Екатеринбург в г. Первоуральске как имущество, предназначенное для организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом пригородного и межмуниципального сообщения.

Указанный путепровод находился в собственности муниципального образования "Город Первоуральск" и был передан Свердловской области по акту от 16.12.2005.

На основании постановления Правительства Свердловской области от 04.12.2007 N 1205-ПП "О распоряжении объектами государственной собственности, относящимися к государственной казне Свердловской области" путепровод подлежал закреплению за Министерством промышленности, энергетики и науки Свердловской области (далее - Минпромэнерго) с последующей передачей имущества в оперативное управление СОГУ.

Вместе с тем письмом от 19.12.2007 СОГУ сообщило МУГИСО и Минпромэнерго о невозможности принятии путепровода в оперативное управление и о том, что принятие этого имущества в собственность Свердловской области произведено с нарушением законодательства, поскольку путепровод построен за счет средств местного бюджета и его содержание и эксплуатация относится к вопросам местного значения.

В связи с этими обстоятельствами Правительством Свердловской области принято постановление от 05.03.2009 N 242-ПП "О безвозмездной передаче в муниципальную собственность городского округа Первоуральск объекта государственной собственности Свердловской области", которым МУГИСО предписывалось заключить с администрацией договор безвозмездной передачи путепровода в муниципальную собственность и внести соответствующие изменения в документы общего и специализированного учета объектов государственной собственности Свердловской области.

Письмом от 06.03.2009 глава городского округа Первоуральск выразил свое согласие принять в муниципальную собственность данный объект, числящийся в муниципальной собственности Свердловской области, но при условии приведения его в нормативное состояние, соответствующее требованиям технических регламентов. На имя Губернатора Свердловской области (12.08.2009), в Правительство Свердловской области и МУГИСО (01.09.2009) направлены письма аналогичного содержания, из которых следует, что согласие на принятие объекта в муниципальную собственность обусловлено решением вопроса о выделении денежных средств для ремонта путепровода, находящегося в аварийном состоянии.

Оценивая данные обстоятельства в качестве неправомерного бездействия органа местного самоуправления по непринятию объекта в муниципальную собственность, МУГИСО обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды пришли к выводу о том, что в силу прямого указания закона спорное имущество относится к муниципальной собственности, находится на территории муниципального образования "Город Первоуральск" и его содержание относится к вопросам местного значения городского округа, поэтому право собственности Свердловской области на указанное имущество возникнуть не могло. Содержание данного имущества, не относящегося к собственности Свердловской области, нарушает права Свердловской области, чьи интересы по данному спору представляет МУГИСО. Тем самым бездействие заинтересованного лица, связанное с отказом принять данное имущество и содержать его в соответствии с его назначением, нарушает имущественные права и интересы Свердловской области.

Выводы судов являются правильными, основанными на материалах дела и нормах действующего законодательства.

Согласно ч. 2 ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Статьей 29 названного Кодекса установлено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 78 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Судами, с учетом приведенных норм права, верно отмечено, что МУГИСО является компетентным органом, обладающим полномочиями по обращению в арбитражный суд с заявлением в защиту имущественных интересов Свердловской области, в том числе путем обжалования бездействия органа местного самоуправления.

Согласно п. 1 ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

В силу п. 5 ст. 214 данного Кодекса отнесение государственного имущества к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.

Пунктом 1 ст. 26.10 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации имущество, средства бюджета субъекта Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, а также имущественные права субъекта Российской Федерации.

В собственности субъекта Российской Федерации может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий субъекта Российской Федерации, указанных данным законом; имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации; имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами (п. 1 ст. 26.11 названного Федерального закона).

В свою очередь, находящееся в муниципальной собственности имущество составляет экономическую основу местного самоуправления, в связи с чем ст. 50 Закона N 131 -ФЗ установлено, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Как правильно указано судами, из системного анализа совокупности законодательных актов следует, что право собственности муниципального образования и право собственности субъекта Российской Федерации напрямую зависят от полномочий того или иного публичного образования по выполнению какой-либо публичной функции.

Судами на основании материалов дела установлено, что путепровод через железнодорожные пути на 1772 км линии "Пермь-Екатеринбург" в г. Первоуральске, протяженностью 108,484 м был построен и введен в эксплуатацию в 1980 году за счет средств бюджета муниципального образования "Город Первоуральск", которое выступало заказчиком его строительства. Данный объект дорожной инфраструктуры является отдельно стоящим транспортным сооружением внутри городской черты, не связанным с сетью автомобильных дорог общего пользования регионального значения и расположенным на улично-дорожной сети г. Первоуральска (ул. Талица).

В соответствии с п. 5 ст. 14 Закона N 131 -ФЗ содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселений относится к вопросам местного значения поселения.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункт 5 части 1 статьи 14 указанного Федерального закона

Также в соответствии с приложением N 3 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 (в ред. от 24.12.1993) "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" к объектам, относящимся к муниципальной собственности, относятся объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), внешнего благоустройства.

Согласно ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется путем неприменения судом актагосударственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.

Таким образом, суды, проанализировав положения приведенных норм права, с учетом обстоятельств данного дела, правильно указали на то, что в силу прямого указания закона спорное имущество относится к муниципальной собственности, находится на территории муниципального образования "Город Первоуральск" и его содержание относится к вопросам местного значения городского округа, поэтому право собственности Свердловской области на указанное имущество возникнуть не могло на основании постановления правительства Свердловской области от 31.10.2005 N 952-ПП.

Довод администрации о том, что данный путепровод является неотъемлемой технологической частью дороги межмуниципального значения и предназначен для организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом пригородного и межмуниципального сообщения, в силу чего может быть отнесен к государственной собственности субъекта Российской Федерации, обоснованно не принят судами на основании следующего.

Согласно п. 8 ст. 5 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" критерии отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения и перечень автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статьей 6 указанного Федерального закона предусмотрено, что к собственности субъекта Российской Федерации относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемый высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 5); к собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (п. 9).

Критерии отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения и перечень автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения на территории Свердловской области определены постановлением Правительства Свердловской области от 23.03.2007 N 213-ПП "Об утверждении показателей определения автомобильных дорог общего пользования регионального значения, порядка утверждения перечня автомобильных дорог, относящихся к собственности Свердловской области, и общего порядка установления муниципальными районами показателей определения автомобильных дорог общего пользования, предназначенных для решения вопросов местного значения межмуниципального характера".

В соответствии с указанными критериями спорный путепровод не может быть отнесен к транспортному сооружению автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, кроме того, в Перечне автомобильных дорог значения Свердловской области, утвержденном постановлением Правительства Свердловской области от 10.07.2008 N 698-ПП, данный объект не значиться.

В силу этого, судами верно указано на то, что Свердловская область не вправе принимать указанный объект в государственную собственность Свердловской области и распоряжаться этим имуществом в своих интересах, поскольку это имущество должно использоваться исключительно в целях реализации полномочий органа местного самоуправления по выполнению своей публичной функции.

Также судами правомерно учтен тот факт, что для распоряжения имуществом необходимо наличие государственной регистрации права собственности на этот объект, что следует из положений п. 1 ст. 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, а поскольку государственная регистрация права собственности Свердловской области на спорный объект не осуществлена, у данного публичного субъекта не возникло права пользования и распоряжения этим объектом.

В отличие от этого, право муниципальной собственности на путепровод у муниципального образования "Город Первоуральск" является ранее возникшим правом, которое не может быть прекращено иначе, чем в порядке, установленном законом.

Недопустимость произвольного отчуждения имущества от одного субъекта публичной власти к другому подтверждена постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2006 г. N 8-П по делу о проверке конституционности ряда положений ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом правительства Москвы".

Кроме того, как верно отмечено судами, спор о принадлежности конкретного объекта тому или иному публично-правовому образованию на праве собственности, разрешается арбитражным судом вне зависимости от факта включения такого объекта в соответствующий реестр или перечень собственности, а исходя из публичных полномочий муниципального образования и субъекта Российской Федерации.

Также обоснованно отклонен судами довод администрации о том, что закрепленный в ч. 11 ст. 154 названного Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ порядок безвозмездной передачи имущества из собственности одного публичного собственника к другому предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а потому не может рассматриваться, как позволяющий принимать уполномоченному исполнительному органу субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, решения в одностороннем порядке вопроса о передаче имущества из собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления.

Как правильно указали суды, данный довод администрации основан на неверном толковании норм материального права, поскольку в рассматриваемом случае перераспределения полномочий и вопросов ведения между муниципальным образованием и субъектом Российской Федерации не произошло, в связи с чем упомянутый выше порядок, предполагаемый согласие (волеизъявление) органа местного самоуправления не применим. Указанный объект, предназначенный для выполнения функций данного публичного органа в интересах всего населения муниципального образования, в силу закона является объектом муниципальной собственности.

Согласно ч. 2 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Как правильно указано судами, бездействие органа местного самоуправления, выразившееся в неподписании акта принятия путепровода в муниципальную собственность, приводит к тому, что указанное имущество без каких-либо законных оснований числиться в собственности Свердловской области, которая в силу этого рассматривается в качестве публичного собственника, обязанного нести бремя по содержанию имущества.

Содержание данного имущества, не относящегося к собственности Свердловской области, нарушает права Свердловской области, чьи интересы по данному спору представляет МУГИСО.

Тем самым бездействие администрации, связанное с отказом принять данное имущество и содержать его в соответствии с его назначением, нарушает имущественные права и интересы Свердловской области.

Бездействие органа местного самоуправления не отвечает интересам и самого органа местного самоуправления, поскольку не позволяет в установленном порядке решать вопросы дополнительного финансирования ремонта путепровода из областного бюджета за счет межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям, что следует из письма Министерства Свердловской области от 11.09.2009 N 04-11-372/9-47 "О ремонте путепровода в г. Первоуральск".

При таких обстоятельствах суды обоснованно удовлетворили заявленные МУГИСО требования.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе изложенным в жалобе, судами дана надлежащая правовая оценка, оснований для переоценки выводов у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 16.12.2009 по делу N А60-45341/2009-С9 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2010 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу администрации городского округа Первоуральск - без удовлетворения.