Решение Арбитражного суда Свердловской области от 8 сентября 2011 г. N А60-26503/2011 (извлечение) (ключевые темы: предписание - рынок ценных бумаг - камеральная проверка - органы исполнительной власти - федеральная служба по финансовым рынкам)

Решение Арбитражного суда Свердловской области
от 8 сентября 2011 г. N А60-26503/2011

Резолютивная часть решения объявлена 07 сентября 2011 года

Полный текст решения изготовлен 08 сентября 2011 года.

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания рассмотрел в судебном заседании дело

по заявлению открытого акционерного общества "Уральские газовые сети" (ИНН 6671777526, ОГРН 1056604083854)

к Региональному отделению Федеральной службы по финансовым рынкам в Уральском федеральном округе

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности

при участии в судебном заседании

от заявителя - Лукас Е.П., представитель по доверенности N 002-04/2011 от 31.12.2010 г.; Чебурахин А.Е., представитель по доверенности N 003-04/2011 от 31.12.2010 г.;

от заинтересованного лица - Шайханов М.Б., представитель по доверенности N 2 от 11.01.2011 г.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.

В судебном заседании 01.09.2011 г. для представления дополнительных доказательств по делу объявлен перерыв до 12 час. 30 мин. 07.09.2011 г. После перерыва судебное заседание продолжено. Состав суда не изменен.

Открытое акционерное общество "Уральские газовые сети" просит признать незаконным и отменить постановление Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Уральском федеральном округе от 22.07.2011 г. N 62-11-331/ПН о привлечении к административной ответственности по ч. 9 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания.

В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на то, что предписание, за не исполнение которого заявитель привлечен к административной ответственности, является незаконным, поскольку выписано безосновательно и обязывает общество представить сведения, являющиеся общедоступными.

Одновременно общество просит суд применить положения ст. 2.9 КоАП РФ.

Заинтересованное лицо представило отзыв и дополнение к нему, с заявленными требованиями не согласно, считает оспариваемое постановление законным и обоснованным, ссылаясь на наличие состава административного правонарушения и на отсутствие оснований для применения требований о малозначительности.

Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей сторон, арбитражный суд

УСТАНОВИЛ:

В рамках проводимой Региональным отделением ФСФР России в УрФО (далее - Региональное отделение) камеральной проверки деятельности ОАО "Уральские газовые сети" на предмет соблюдения требований законодательства, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации к раскрытию информации, в адрес заявителя 05.05.2011 г. направлено предписание N 62-11-СФ-03/46 о предоставлении документов.

Указанное предписание обществу необходимо было исполнить путем направления в Региональное отделение в течение 15 рабочих дней с даты получения предписания по представлению следующих документов:

1. Информацию о странице в сети Интернет, на которой Общество осуществляет раскрытие информации, обязанность по раскрытию которой установлена действующим законодательством РФ, либо об ее отсутствии;

2. Информационное письмо, содержащее сведения о наличии или отсутствии договора на осуществление раскрытия информации в ленте новостей, заключенного Обществом и одним из информационных агентств, уполномоченных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг на осуществление распространения информации, раскрываемой на рынке ценных бумаг;

3. Информационное письмо, содержащее данные о том, кем осуществляется деятельность по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг Общества (самостоятельно Обществом, либо профессиональным регистратором). В случае осуществления указанной деятельности регистратором, представить в Региональное отделение информацию о его наименовании.

В связи с тем, что предписание обществом получено 10.05.2011 г., что подтверждается уведомлением о вручении корреспонденции N 62099437654673, срок его исполнения - по 31.05.2011 г.

Поскольку в установленный срок предписание исполнено не было, в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении от 08.07.2011г. При этом общество надлежащим образом извещено о времени и месте составления протокола уведомлением от 14.06.2011г.

Определением от 08.07.2011г. рассмотрение дела об административном правонарушении назначено на 22.07.2011г. ( определение получено обществом 15.07.2011г.).

Генеральным директором ОАО "Уральские газовые сети" 19.07.2011г. направлено заинтересованному лицу ходатайство о применении положений ст. 2.9 КоАП РФ. При этом законный представитель юридического лица ссылался на то, что запрашиваемые документы представлены 19.07.2011г. (с пропуском установленного срока) ввиду отсутствия организованной в обществе системы контроля за сроками подготовки документов, что выяснилось на стадии получения генеральным директором общества определения о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении.

По результатам рассмотрения дела Региональным отделением вынесено постановление от 22.07.2011 г. N 62-11-331/ПН, которым ОАО "Уральские газовые сети" привлечено к административной ответственности по ч. 9 ст. 19.5 КоАП РФ и назначено наказание в виде штрафа в размере 500000 руб.

Полагая, что данное постановление является незаконным и необоснованным, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Частью 9 ст. 19.5 КоАП установлено, что невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков или его территориального органа влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей.

Согласно пункту 10 статьи 42 Федерального закона от 22.04.1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг осуществляет контроль за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. N 317, Федеральная служба по финансовым рынкам является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности). ФСФР России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В соответствии с п. 1.1 Положения о Региональном отделении Федеральной службы по финансовым рынкам в Уральском федеральном округе", утвержденного приказом ФСФР России от 12.03.2010 г. N 10-47/пз, Региональное отделение ФСФР России в Уральском федеральном округе является территориальным органом ФСФР России, действующим на территории Курганской области, Свердловской области, Тюменской области, Челябинской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа.

Согласно п. 5.3.7 данного Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам Федеральная служба по финансовым рынкам выдает предписания эмитентам, профессиональным участникам рынка ценных бумаг, акционерным инвестиционным фондам, управляющим компаниям, специализированным депозитариям, агентам по выдаче, погашению и обмену инвестиционных паев, регистраторам акционерных инвестиционных фондов, лицам, осуществляющим ведение реестров владельцев инвестиционных паев, субъектам отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, субъектам отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечным агентам, управляющим ипотечным покрытием и специализированным депозитариям ипотечного покрытия, бюро кредитных историй, жилищным накопительным кооперативам, а также саморегулируемым организациям.

В соответствии с п. 2.1.6 Положения о Региональном отделении ФСФР России в УрФО Региональное отделение проводит проверки эмитентов.

Согласно пункту 2.2.1 данного Положения Региональное отделение вправе запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к его компетенции вопросам.

В соответствии с п. 21 Административного регламента по исполнению ФСФР России функции контроля и надзора, утв. приказом ФСФР России от 13.11.2007 г. N 07-107/пз-н, при проведении камеральной проверки ФСФР России и ее Региональные отделения вправе истребовать у организации путем направления предписания о предоставлении документов любые необходимые для проведения камеральной проверки и решения вопросов, относящихся к компетенции ФСФР России, объяснения, сведения и документы.

Согласно п. 7 ст. 44 Федерального закона от 22.04.1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", п. 1 ст. 11 Федерального закона от 05.03.1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предписания федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг являются обязательными для исполнения коммерческими организациями и их должностными лицами на территории Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в ходе, проведенной Региональным отделением в отношении общества проверки, установлено, что обществом не выполнено предписание административного органа о предоставлении в установленный в предписании срок документов, необходимых для проведения проверки деятельности общества на предмет соблюдения требований законодательства, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации к раскрытию информации.

При этом общество ссылается на то, что указанное предписание является незаконным, поскольку обязывает общество представить сведения, являющиеся общедоступными. Предписание, по мнению заявителя, должно направляться только в случае пресечения и предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг.

Данный довод заявителя суд во внимание не принимает, при этом руководствуется следующим.

Порядок исполнения Федеральной службой по финансовым рынкам государственной функции контроля и надзора закреплен в Административном регламенте, утвержденном приказом ФСФР РФ от 13.11.2007 г. N 07-107/пз-н (ред. От 20.01.2009).

Согласно п. 21 Административного регламента организация камеральных проверок организаций или камеральных проверок сведений, изложенных в обращениях и жалобах, поступающих в ФСФР России инспекторами Центрального аппарата ФСФР России, возлагается на начальников структурных подразделений ФСФР России в соответствии с утвержденными положениями об управлениях ФСФР России.

Начальник структурного подразделения своим письменным указанием на бланке поручения назначает для проведения камеральной проверки инспекторов (не более 3 инспекторов) из состава работников этого подразделения в соответствии со служебными обязанностями.

Последовательность действий:

- направление в адрес проверяемой организации предписания о предоставлении документов;

- анализ полученных документов;

- по мере необходимости запросы у проверяемой организации, иных организаций и органов власти документов;

- анализ полученных документов;

- завершение проверки.

Камеральная проверка проводится путем истребования информации и документов у проверяемой организации и/или иных организаций, связанных с деятельностью проверяемой организации, и анализа такой информации и документов.

При проведении камеральной проверки ФСФР России вправе истребовать у организации любые необходимые для проведения камеральной проверки и решения вопросов, относящихся к компетенции ФСФР России, объяснения, сведения и документы.

При необходимости ФСФР России запрашивает соответствующую информацию у других органов государственной власти, органов местного самоуправления, саморегулируемых и иных организаций путем направления запроса и/или предписания о предоставлении информации в соответствии с пунктами 15.1 и 15.2 Административного регламента.

Аналогичный порядок применяется в РО ФСФР России.

Из пункта 15.2 Административного регламента следует, что предписание ФСФР России - документ, содержащий распоряжение заместителя руководителя ФСФР России о выполнении изложенных в нем требований. Текст предписания ФСФР России состоит из предисловия, где даются ссылки на соответствующие нормативные правовые акты Российской Федерации, в соответствии с которыми вынесено предписание, и излагаются причины подготовки данного предписания, и предписывающей части, содержащей перечень документов, копии которых следует представить, и указание на срок исполнения предписания. Документы, затребованные предписанием, должны быть представлены в ФСФР России (в Управление надзора) в срок, указанный в предписании, но не более 15 рабочих дней.

В соответствии с п. 17 Административного регламента, п. 6 ст. 44 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", п. 6.1 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, камеральная проверка может назначаться не только при получении сведений о возможных нарушениях организацией законодательства Российской Федерации, но и в других необходимых для исполнения РО ФСФР России своих полномочий случаях.

Таким образом, из анализа приведенных положений следует, что региональное отделение, являющееся территориальным органом исполнительной власти в области финансовых рынков, наделено правом направления коммерческим и некоммерческим организациям, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами на территории Российской Федерации предписаний в целях прекращения и предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг, а также по иным вопросам, отнесенным к его компетенции.

Указанная правовая позиция изложена также в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 05.10.2010 по делу N А02-105/2010.

Также судом не принимается довод заявителя, что в предписании отсутствуют основания для направления предписания, в связи с тем, что в нем имеется указание (предпоследний абзац стр. 2 предписания) на то, что предписание выдано в связи с камеральной проверкой общества на соблюдение требований законодательства, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и раскрытию информации.

Не принимается судом и ссылка общества на то, что предписание может выдаваться только в целях предотвращения правонарушения, поскольку п. 2 ст. 11 Федерального закона от 05.03.1999г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" установлено, что предписания федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг выносятся по вопросам, предусмотренным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в целях прекращения и предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг, а также по иным вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

Необходимо также отметить, что в ч. 9 ст. 19.5 КоАП РФ не установлено какого-либо определенного перечня предписаний федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков или его территориального органа, за невыполнение которого в установленный срок предусмотрена административная ответственность.

Аналогичная позиция изложена в постановлениях ФАС Уральского округа (N Ф09-4198/10-С1; Ф09-3449/10-С1).

Также не состоятельным является довод заявителя о неправомерности выданного предписания в связи с тем, что РО ФСФР России в УрФО имело возможность самостоятельно получить информацию, указанную в предписании, поскольку согласно п. 21 Административного регламента предусматривает проведение камеральной проверки путем истребования информации и документов у проверяемой организации и (или) иных организаций, связанных с деятельностью проверяемой организации, и анализа такой информации и документов.

При этом могут быть запрошены любые, необходимые для камеральной проверки, документы, сведения, объяснения; информация, на основании которой проводится проверка, должна быть актуальной на момент проверки.

Кроме этого, суд обращает внимание на то, что указанное предписание или действия заинтересованного лица по его вынесению обществом не оспаривались.

Более того, законным представителем в ходатайстве от 19.07.2011г. состав правонарушения не оспаривался, при этом генеральный директор общества ссылался на "отсутствие организованной в обществе системы контроля за сроками подготовки документов".

Согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Административным органом обоснованно указано в оспариваемом постановлении, что вина общества выразилась в его бездействии по исполнению предписания, в пренебрежительном отношении к своим обязанностям, установленным действующим законодательством.

При таких обстоятельствах административным органом правомерно сделан вывод о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 9 ст. 19.5 КоАП РФ.

Процессуальных нарушений, имеющих существенный характер и не позволивших полно, всесторонне и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении, судом не выявлено.

Срок давности привлечения общества к административной ответственности за неисполнение предписания также не нарушен.

Вопрос о возможности применения положений о малозначительности рассматривался административным органом, что отражено в оспариваемом постановлении.

Статьей 2.9 КоАП РФ предусмотрено, что лицо может быть освобождено от административной ответственности при малозначительности совершенного административного правонарушения.

Применение статьи 2.9 КоАП РФ является правом, а не обязанностью суда (Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2010 N ВАС-5572/10).

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в п. 18 Постановления Пленума от 02.06.2004 г. N 10 разъяснил, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения.

Оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением либо угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Понятие малозначительности административного правонарушения является категорией оценочной и определяется судом в каждом конкретном случае с учетом выявленных обстоятельств (Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2010 N ВАС-5572/10).

Согласно абзацу 12 пункта 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 20.11.2008 г. N 60 "О внесении дополнений в некоторые постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях", квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях. При этом применение положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Состав правонарушения, предусмотренный частью 9 ст. 19.5 КоАП РФ, является формальным, посягает на установленный государством порядок управления, характеризуется высокой степенью общественной опасности, охраняемые им общественные отношения подлежат особой защите.

Особая общественная опасность административного правонарушения, предусмотренного частью 9 ст. 19.5 КоАП РФ, отмечена законодателем.

С 13 апреля 2009 года Федеральным законом РФ от 09 февраля 2009 г. N 9-ФЗ "О внесении изменении в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах..." штраф для юридических лиц за данное правонарушение составляет от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей.

При этом формальный состав - в силу высокой степени общественной опасности - является оконченным с момента начала выполнения объективной стороны состава правонарушения, и не требует наступления никаких последствий.

В данном случае по указанному правонарушению существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения (состав правонарушения является формальным), а в пренебрежительном отношении общества к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права.

При этом суд учитывает, что общество не предприняло никаких мер для исполнения предписания Регионального отделения в установленный срок, проигнорировав требования федерального органа исполнительной власти, что не позволило своевременно осуществить функции контроля, тем самым нанесен вред охраняемым общественным отношениям.

Поскольку срок исполнения предписания - по 31.05.2011 г., а фактически предписание обществом исполнено 19.07.2011г. (после получения повторного предписания о предоставление в Региональное отделение указанных документов и получения определения о рассмотрении дела об административном правонарушении), просрочка является значительной, оснований для признания совершенного обществом административного правонарушения малозначительным судом в данном случае не установлено.

Кроме того, суд считает, что не могут применяться положения ст. 2.9 КоАП РФ в случае, если заявитель, настаивая на этом, считает, что отсутствует состав правонарушения, более того, считает, что нет необходимости исполнять направленное в адрес общества предписание. Поскольку малозначительность применяется только при наличии состава правонарушения, при указанных обстоятельствах освобождение общества от административной ответственности в данном случае не будет отвечать целям административного наказания.

Кроме того, применение требований о малозначительности при отрицании обществом состава правонарушения, подрывает авторитет не только заинтересованного лица (как контролирующего органа), но и в целом всю систему государственных органов исполнительной власти, реализация функций которых обеспечена неотвратимостью применения мер государственного принуждения (в том числе административного воздействия).

Довод заявителя о том, что положение о малозначительности правонарушения применимо к совершенному обществом правонарушению в связи с исполнением указанного предписания суд во внимание не принимает, поскольку указанное обстоятельство учтено административным органом в качестве смягчающего при определении минимальной меры наказания.

При таких обстоятельствах, принимая их в совокупности, суд считает, что отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 167 - 170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. В удовлетворении требований открытого акционерного общества "Уральские газовые сети" (ИНН 6671777526, ОГРН 1056604083854) отказать.

2. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

3. Решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если размер административного штрафа за административное правонарушение не превышает для юридических лиц сто тысяч рублей, для индивидуальных предпринимателей - пять тысяч рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение 10 дней со дня принятия решения (изготовления в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети "Интернет" http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.