"Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции" (Уксусова Е., "Российская юстиция",1998, N 8)

Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции

Особое место в сложившейся практике общих судов последних лет занимают дела об оспаривании нормативных актов по мотиву несоответствия их закону. Это принципиально новая по характеру категория дел. Новый объект судебного оспаривания - нормативный акт, его характер и место в правовом пространстве придают и иное социальное звучание таким делам.

Защита по таким делам затрагивает интересы неопределенного круга лиц. Ибо содержащиеся в оспариваемом нормативном акте предписания, являющиеся помехой в реализации конкретных правовых возможностей, касаются неопределенного количества адресатов, на которых распространяется их действие. Иными словами, затрагиваются общие интересы.

При рассмотрении общими судами такой категории гражданских дел стал осуществляться судебный контроль за соответствием оспариваемых нормативных актов иному нормативному акту большей юридической силы.

Порядок рассмотрения и разрешения таких дел характеризуется рядом особенностей, обусловленных в значительной степени объектом оспаривания. Определить и рассмотреть их позволяет судебная практика.

В качестве объекта оспаривания в данной категории дел выступает нормативный акт, который отличается от индивидуального акта, касающегося конкретных лиц, также могущего быть обжалуемым в суде.

Выявление нормативного характера оспариваемого акта предопределяет характер рассматриваемого дела и порядок производства.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 27 апреля 1993 г. (с последующими изменениями и дополнениями от 25 октября 1996 г.) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (п.2) дал разъяснения, какие акты носят нормативный характер, очертив признаки, отличающие их от индивидуальных актов. К нормативным относятся акты, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Определение природы оспариваемого акта, признаков его нормативности имеет практическое значение для разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Требование о признании незаконным оспариваемого акта, отвечающего признакам нормативного акта, вне зависимости от того, кем оно заявлено: гражданином или юридическим лицом или гражданами, имеющими статус индивидуального предпринимателя, рассматривается в суде общей юрисдикции и не подведомствено арбитражному суду.

Иллюстрацией данного положения является следующее дело. Оренбургский областной суд, прекращая производство по делу, возбужденному по жалобе индивидуального частного предприятия на распоряжение первого заместителя главы администрации Оренбургской области "О налогообложении", исходил из того, что дело подлежит рассмотрению в арбитражном суде. В подтверждение своего вывода суд сослался на разъяснение, содержащееся в п.4 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" о том, что требования организаций и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, если обжалуемые действия оформлены распорядительными или иными документами, не подлежат рассмотрению в общих судах.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, отменяя принятое областным судом определение, привела следующее обоснование. Ссылаясь на ст.22 действовавшего (до 1 июля 1995 г.) АПК РФ 1992 года, она указала, что такие споры подлежали рассмотрению в арбитражном суде, если бы акты были адресованы конкретным лицам или группе лиц и нарушали охраняемые законом права и интересы организаций и граждан-предпринимателей.

Согласно ныне действующему АПК РФ 1995 года арбитражному суду подведомствены споры о признании недействительными (полностью или в части) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, которые занимаются предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и имеют статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (ст.22 АПК РФ).

Установив из текста обжалуемого распоряжения его нормативный характер, а также то, что он не относится к числу актов, указанных в ст.22 действовавшего и ст.22 действующего АПК РФ, Судебная коллегия обоснованно признала, что заявленное требование частного предприятия подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции, так как оно неподведомственно арбитражному суду (Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 6. С.1).

С учетом нормативного характера оспариваемого акта Высший Арбитражный Суд РФ информирует арбитражные суды округов и арбитражные суды субъектов РФ в письме N 16 от 2 июля 1997 г. о неподведомственности арбитражному суду исков антимонопольных органов о признании недействительными нормативных актов, противоречащих антимонопольному законодательству (Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1997. N 8. С.65 - 66). В данном разъяснении, основанном на приведенном в информационном письме анализе Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и процессуального законодательства, резюмируется, что подведомственность арбитражным судам споров по искам антимонопольных органов о признании недействительными нормативных актов, принятых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления и противоречащих антимонопольному законодательству, ни материальным, ни процессуальным законодательством не установлена. Право антимонопольных органов на судебную защиту публичных интересов может быть реализовано путем предъявления упомянутых исков в суды общей юрисдикции.

Нормативная природа оспариваемого акта является определяющим критерием для разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Вместе с тем есть и исключение, ибо в случаях, предусмотренных Федеральным законом, к подведомственности арбитражного суда могут быть отнесены и другие дела (см. ст.4 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации", пп.4, 5 ст.22 АПК РФ).

В частности, Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" содержит прямое установление о разрешении в арбитражном суде споров, связанных с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию (ст.13).

Следовательно, допускается оспаривание в арбитражном суде в том числе актов нормативного характера по вопросам государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, принимаемых государственными органами (Федеральной и региональными энергетическими комиссиями).

Для определения же объема компетенции суда общей юрисдикции значимым обстоятельством является то, какой нормативный акт обжалуется, его содержание, поскольку этим обусловливается разграничение юрисдикции как с другими судами, так и между судами в рамках системы судов общей юрисдикции.

Судебная практика свидетельствует, что в общих судах оспаривают нормативные акты (как в целом, так и в части - пункты, статьи, разделы), принимаемые различными государственными органами и должностными лицами на федеральном уровне, а также на уровне субъектов Федерации, нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления и их должностными лицами. Акты различны не только по субъектам, их издавшим, но и по предмету правового регулирования, по пределам их действия и другим признакам.

Объем нормативных актов, проверка законности которых отнесена к сфере юрисдикции общих судов, столь широк, что определить круг таких актов закрытым перечнем не представляется возможным. Да и вряд ли это целесообразно в силу действия общего положения об обеспеченности судебной защитой охраняемых законом прав и свобод, закрепленного ст.32 Декларации прав и свобод человека и гражданина, ст.ст.18 и 46 Конституции РФ. Оно в полной мере относится и к случаям обжалования нормативных актов, предписания которых, по мнению заявителей, ограничивают и препятствуют в реализации их правовых возможностей.

Кроме того, ряд законов содержит специальные нормы о судебном признании недействительными нормативных актов как не соответствующих закону или иным правовым актам. При этом даются, как правило, весьма широкие формулировки (см.: Российская юстиция. 1997. N 11. С.42 - 44).

В частности, в силу положений Закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор вправе обращаться в суд с требованием о признании не соответствующими законам (недействительными) нормативных актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами.

И тем не менее сфера юрисдикции общих судов по проверке законности нормативных актов имеет определенные ограничения.

Для разграничения компетенции (юрисдикции) между судебными системами подлежат учету положения закона (федерального конституционного закона, федерального закона), устанавливающие изъятия из сферы общей юрисдикции. Эти ограничения касаются не только определенных указанных выше нормативных актов, в отношении которых в порядке исключения прямым установлением в законе допускается их оспаривание в арбитражном суде.

Такие изъятия связаны и со сферой юрисдикции Конституционного Суда РФ.

В сферу юрисдикции Конституционного Суда РФ, являясь его исключительной компетенцией, входит проверка соответствия Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ (Конституция РФ, ст.125, ч.2, пп."а", "б"; постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст.ст.125, 126 и 127 Конституции РФ). Поэтому к ведению судов общей юрисдикции не относится проверка соответствия данных нормативных актов Конституции РФ.

Однако, как свидетельствует судебная практика, не исключается потребность и необходимость проверки соответствия указанных нормативных актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. В частности возникает потребность проверки соответствия постановлений Правительства РФ, региональных законов федеральным законам.

Конституционный Суд РФ, давая толкование ст.ст.125, 126 и 127 Конституции РФ в указанном постановлении, исключил возможность осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст.125 (ч.2, пп."а", "б") Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, в связи с отсутствием у этих судов таких полномочий, установленных федеральным конституционным законом. Данное толкование означает недопустимость подобного оспаривания таких актов в судах общей юрисдикции до принятия соответствующего Федерального конституционного закона, предусматривающего возможность их оспаривания в общих судах, а также устанавливающего особую судебную процедуру нормоконтроля. Думается, что отсутствие такого закона не должно означать ограничения конституционного права на судебную защиту граждан (а равно юридических лиц), исключения оспаривания нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, в судах общей юрисдикции и невозможности проверки их законности в порядке гражданского судопроизводства после вступления в силу постановления Конституционного Суда РФ.

В судах общей юрисдикции могут быть обжалованы нормативные акты федеральных министерств, государственных комитетов, служб и ведомств, затрагивающие права и интересы граждан (а равно юридических лиц) как в целом, так и в отдельных положениях. Обжалованию подлежат различные по виду и содержанию нормативные акты названных федеральных органов исполнительной власти. Это и постановления, приказы, распоряжения, правила, и инструкции, положения, издаваемые данными органами.

Проверка соответствия законам нормативных актов федеральных органов исполнительной власти производится по различным направлениям: в зависимости от того, в чем заинтересован и по каким мотивам заявитель этого добивается. Так, гражданин обратился в Верховный Суд РФ с требованием о признании незаконными четырех приказов Министерства обороны РФ, носящих нормативный характер. Мотив - они не прошли в установленном законом порядке государственную регистрацию в Минюсте РФ, не были официально опубликованы, а поэтому являются незаконными и не могут применяться. Кроме того, заявитель требовал обязать министра обороны РФ переработать, зарегистрировать и опубликовать их.

В ходе судебного заседания представитель министерства возражал против удовлетворения требований, пояснив, что оспариваемые приказы являются внутренними документами министерства и не нуждаются в государственной регистрации.

Исследовав материалы дела, суд пришел к выводу об удовлетворении требования в части признания приказов министерства незаконными. Проанализировав ст.15 Конституции РФ, положения указов Президента РФ, постановления Правительства РФ, определяющие порядок регистрации и опубликования нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, Верховный Суд РФ констатировал, что акты таких органов, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме, актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, подлежат регистрации и опубликованию.

Установив в судебном заседании, что оспариваемые заявителем приказы Министерства обороны, являющиеся нормативными актами и затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ и не опубликованы в установленном порядке, суд пришел к выводу, что оспариваемые приказы нельзя признать законными (Судебная практика по гражданским делам (1993 - 1996). М., 1997. С.61 - 63). Правовое основание такого решения свидетельствует о том, что судом в приведенном примере проверялось соответствие оспариваемых актов закону по порядку их издания и опубликования.

Проверка законности нормативных актов может осуществляться и не только по этому признаку. Например, по другому делу при обращении в Верховный Суд РФ заявители ОАО "Томскнефть" и территориальный комитет профсоюза Северного флота поставили вопрос о признании недействительным разъяснения Министерства труда РФ от 25 июня 1993 г. N 7 "О некоторых вопросах, связанных с порядком предоставления дополнительных отпусков, предусмотренных действующим законодательством", утвержденного постановлением Министерства труда РФ от 25 июня 1993 г. N 123. Заявители ссылались на то, что согласно законам о труде дополнительные отпуска работникам должны присоединяться к ежегодному оплачиваемому отпуску, составляющему 24 рабочих дня в расчете на шестидневную рабочую неделю, а не к 12 рабочим дням с доведением общего ежегодного отпуска и ежегодных дополнительных отпусков по продолжительности в 24 рабочих дня и более, как это предусмотрено оспариваемым разъяснением.

С учетом данных оснований суд, проанализировав законодательство о труде в части порядка и условий предоставления дополнительных отпусков, установил следующее. Продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска, к которому предприятия (учреждения, организации) вправе при определенных условиях частично или полностью присоединять дополнительные отпуска, определяется ст.67 КЗоТ РФ (в редакции Закона РФ от 25 сентября 1992 г.), действовавшей на день утверждения обжалуемого разъяснения. Согласно ст.67 продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска должна устанавливаться не менее 24 рабочих дней в расчете на шестидневную рабочую неделю. Суд также констатировал, что никакая иная продолжительность такого ежегодного оплачиваемого отпуска не могла быть использована Министерством труда РФ в качестве продолжительности основного (базового) отпуска, к которому следует присоединять дополнительный отпуск.

Признавая решением от 10 июня 1996 г. обжалуемое разъяснение Министерства труда РФ недействительным в полном объеме как противоречащее ст.67 КЗоТ РФ, суд принял во внимание и то, что в разъяснении искажены смысл и цель предоставления дополнительных отпусков (закрепление квалифицированных кадров на предприятиях, компенсирование вредных условий работы и т.д.). В определенных случаях это могло приводить к нарушению прав отдельных категорий граждан. Принимая решение, суд оценивал содержание и смысл предписаний оспариваемого акта. В этом случае судебный контроль в отношении указанного акта (правовых установлений) осуществлялся по смыслу и соответствию его нормативным актам большей юридической силы.

Приведенные дела затрагивают вопрос о пределах, направлениях проверки судом в порядке гражданского судопроизводства законности нормативных актов, которые могут носить различный характер.

Между тем этот вопрос не нашел пока специальной регламентации ни в ГПК РСФСР, ни в отдельных законодательных актах, допускающих обжалование в судах общей юрисдикции определенных нормативных актов. Остается также неясным, вправе ли суд проверить законность той части акта, которая не оспаривается; связан ли суд при вынесении решения основаниями и доводами заявителя или же он должен выяснить все основания, независимо от приведенных заявителем и заинтересованными лицами в обоснование своих требований и возражений, по которым оспариваемый непосредственно нормативный акт может быть признан незаконным (недействительным).

Вопросы, возникающие ныне в судебной практике, требуют единообразного разрешения.

Некоторые подходы к их разрешению по рассматриваемым делам можно было бы отметить.

Главный вопрос, который должен разрешить суд в таких делах, - это вопрос права, вопрос относительно оспариваемого акта: соответствует ли он закону или не соответствует. В зависимости от решения этого вопроса суд либо признает оспариваемый акт незаконным (недействительным), либо отказывает в удовлетворении заявленного требования.

Представляется, что суд должен признать нормативный акт недействительным в полном объеме также при наличии в нем положений, как не соответствующих закону, так и не содержащих таких несоответствий, если признание лишь положений, не соответствующих закону, но находящихся в тесной взаимосвязи с положениями, соответствующими закону, приводит к бессмысленности существования нормативного акта.

При оспаривании нормативного акта не в целом, а в части суд применительно к ст.195 ГПК, на мой взгляд, вправе выйти за пределы оспаривания и признать его незаконным в полном объеме в случае, если нормативный акт, часть которого обжалуется (с учетом специфики предмета регулирования), представляет собой "целостный правовой пласт", включающий взаимодействующие нормы, проверка чего в части нецелесообразна.

В интересах законности и с учетом того, что в таких делах превалирует "нормативный характер" доказывания, суд не связан правовым основанием требования заявителя и может проверить соответствие оспариваемого акта и иным нормативным актам большей юридической силы. Однако это не освобождает суд от исследования и оценки как доводов заявителя, так и доводов противоположной стороны, принявшей оспариваемый акт.

Суд должен выявить и оценить все имеющиеся основания, по которым непосредственно оспариваемый нормативный акт может быть признан незаконным (недействительным). В этом вопросе суд обязан занять активную позицию. Как справедливо отмечалось в литературе, это диктуется тем, чтобы не пострадали публичные интересы, чтобы оспоренный в суде противоречащий закону нормативный акт не сохранил бы юридическую силу.

Вывод суда в резолютивной части решения об удовлетворении заявления о признании нормативного акта недействительным по мотивам противоречия его закону означает, что оспоренный нормативный акт не порождает (не влечет) правовых последствий со дня его издания и не подлежит применению, утратив юридическую силу "регулятора общественных отношений".

Вступление решения в законную силу исключает возможность вторичного оспаривания в суде общей юрисдикции и другими лицами, не инициировавшими проверку нормативного акта, законность которого уже проверялась.

Именно роль своеобразного и единственного эксперта, выполняемая судом, наделенным полномочиями выносить по делу окончательные суждения о соответствии нормативного акта закону, обязательные для всех, придает правосудию по делам о непосредственном оспаривании нормативных актов особую общественную значимость.

Кандидат юридических наук,

доцент МГЮА

Е.Уксусова