Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 7 июля 2022 г. N Ф02-2633/22 по делу N А58-5191/2020

город Иркутск

07 июля 2022 г.

Дело N А58-5191/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июня 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 июля 2022 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Железняк Е.Г.,

судей: Клепиковой М.А., Ламанского В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Окружной администрации города Якутска на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 10 января 2022 года по делу N А58-5191/2020 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 04 апреля 2022 года по тому же делу,

УСТАНОВИЛ:

Окружная администрация города Якутска (ОГРН 1031402045124, ИНН 1435133907, далее - администрация, истец) обратилась в арбитражный суд с иском, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Республике Саха (Якутия) в лице Министерства образования и науки Республики Саха (Якутия) (ОГРН 1031402047170, ИНН 1435054525, далее - Минобрнауки Республики) о взыскании 275 114 279 рублей 24 копеек убытков.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство финансов Республики Саха (Якутия) (ОГРН 1031402066079, ИНН 1435027673, далее - Минфин Республики), Прокуратура Республики Саха (Якутия) (ОГРН 1031402044563, ИНН 1435058287, далее - Прокуратура Республики).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 10 января 2022 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 04 апреля 2022 года, в удовлетворении иска отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, администрация обратилась с кассационной жалобой, в которой со ссылкой на нарушение норм материального и процессуального права, на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам просит их отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении иска.

Заявитель кассационной жалобы оспаривает выводы судов об отсутствии оснований для удовлетворения иска. Как указал истец, расходы на оплату труда работников, реализующих образовательную программу дошкольного образования, производятся за счет средств Республики Саха (Якутия), поскольку являются расходным обязательством субъекта Российской Федерации и осуществляются путем предоставления субвенций местным бюджетам. Администрация ссылается на то, что в размер субвенции, предоставленной истцу на 2019 год в целях обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, не были включены расходы на оплату труда административно-хозяйственных работников, а также работников, осуществляющих финансовую и хозяйственную деятельность, охрану жизни и здоровья детей, следовательно, у истца возникли убытки в виде выплаты из средств местного бюджета заработной платы перечисленным выше работникам.

Минобрнауки Республики в отзыве просил оставить без изменения обжалуемые судебные акты.

Лица, участвующие в деле о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

На основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 28 июня 2022 года объявлен перерыв до 09 часов 50 минут 30 июня 2022 года. После перерыва судебное заседание проводится в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а также с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 09.01.2019 между Минобрнауки Республики и администрацией (получатель) заключено соглашение N 34 на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях на 2019 год в редакции дополнительного соглашения от 10.07.2019, согласно которому администрации предоставлена субвенция в размере 2 113 390 160 рублей.

Размер субвенции на 2019 год определен в соответствии с Порядком предоставления и расходования субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 29.04.2014 N 117 (далее - Порядок N 117), Методикой расчета объема субвенций, предоставляемых муниципальным районам и городским округам на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, Нормативами финансирования расходов на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях в расчете на одного воспитанника в год, применяемых для расчета объема субвенций, предоставляемых муниципальным районам и городским округам, утвержденными постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 26.06.2014 N 179 (далее - Методика N 179, Нормативы N 179).

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в Верховный суд Республики Саха (Якутия) с административными исками о признании пунктов 3.2, 3.3 Порядка N 117, пункта 5, подпунктов 1, 3, 5 пункта 6 Методики N 179 недействующими, противоречащими требованиям пунктов 3.4.1, 3.6.1, 3.6.3 Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17.10.2013 N 1155 (далее - Федеральный стандарт N 1155).

Определениями Верховного суда Республики Саха (Якутия) по делам N 3а-17/2021, N 3а-18/2021 от 24 февраля 2021 года производство по делам по административным искам заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Порядка N 117 и Методики N 179 прекращено в связи с тем, что Порядок N 117, Методика N 179 и Нормативы N 179 признаны утратившими силу в связи с утверждением постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 21.02.2021 N 29 Порядка предоставления и расходования субвенций местным бюджетам на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, Методики расчета объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам на финансирование расходов на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, и Нормативов финансирования расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях в расчете на одного воспитанника в год, применяемых для расчета объема субвенций (далее - Порядок N 29, Методика N 29, Нормативы N 29).

В последующем Порядок N 29, Методика N 29 и Нормативы N 29 признаны утратившими силу в связи с утверждением постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 08.07.2021 N 237 Порядка предоставления и расходования субвенций местным бюджетам на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, Методики расчета объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам на финансирование расходов на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, и Нормативов финансирования расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях в расчете на одного воспитанника в год, применяемых для расчета объема субвенций (далее - Порядок N 237, Методика N 237, Нормативы N 237).

Обращаясь с иском, администрация указала, что в размер субвенции, предоставленной ей на 2019 год в целях обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, в нарушение статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ), пунктов 3.6.1, 3.6.3 Федерального стандарта N 1155 не были включены расходы на оплату труда административно-хозяйственных работников, а также работников, осуществляющих финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей, в связи с чем у истца возникли убытки в виде выплаты из средств местного бюджета заработной платы перечисленным выше работникам.

Отказывая в удовлетворении иска, суды первой и апелляционной инстанций со ссылкой на статьи 12, 15, 16, 1064, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 33, 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 8, 9 Закона N 273-ФЗ, статью 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), разъяснения, приведенные в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", исходили из недоказанности совокупности условий, необходимых для взыскания убытков, в связи с отсутствием причинно-следственной связи между действиями (бездействием) ответчика и возникшими у истца убытками, поскольку размер субвенции определен на основании действовавших на момент заключения соглашения от 09.01.2019 и дополнительного соглашения от 10.07.2019 Порядка N 117 и Методики N 179.

Также суды обеих инстанций указали на отсутствие оснований для удовлетворения иска, поскольку пересмотр финансирования за прошедшие бюджетные периоды не отвечает принципу сбалансированности бюджета, предусмотренного статьей 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации; нарушений прав и законных интересов истца не установлено, так как производство по административным искам об оспаривании отдельных положений Порядка N 117 и Методики N 179 Верховным судом Республики Саха (Якутия) было прекращено.

Между тем выводы судов об отсутствии у истца убытков сделаны по неполно выясненным фактическим обстоятельствам и без оценки всех имеющихся в деле доказательств, что не соответствует требованиям части 2 статьи 65, частей 1, 2 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По смыслу пункта 3 части 1 статьи 8 Закона N 273-ФЗ, пункта 13 части 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 99 Закона N 273-ФЗ, нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

Совокупность обязательных требований к дошкольному образованию установлена в Федеральном стандарте N 1155, предметом регулирования которого являются отношения в сфере образования, возникающие при реализации образовательной программы дошкольного образования - далее Программа (пункт 1.1 Федерального стандарта N 1155).

Финансовое обеспечение государственных гарантий на получение гражданами общедоступного и бесплатного дошкольного образования за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в государственных, муниципальных и частных организациях осуществляется на основе нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию Программы в соответствии со Стандартом (пункт 3.6.1 Федерального стандарта N 1155).

Финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Указанные нормативы определяются в соответствии со Стандартом и должны быть достаточными и необходимыми для осуществления организацией расходов на оплату труда работников, реализующих Программу (пункт 3.6.3 Федерального стандарта N 1155).

В соответствии с пунктом 3.4.1 Федерального стандарта N 1155 к числу работников, обеспечивающих реализацию Программы, относятся: руководящие, педагогические, учебно-вспомогательные, административно-хозяйственные, научные работники, а также иные работники организации, в том числе осуществляющие финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей.

Таким образом, в размер субвенций, предоставляемой местным бюджетам для обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, должны включаться расходы на оплату труда административно-хозяйственных работников муниципальных дошкольных образовательных организаций, а также иных работников, осуществляющих финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей. Предоставление указанных субвенций относится к расходным обязательствам органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Закон N 273-ФЗ, не раскрывая содержание расходов на оплату труда, в главе 5 "Педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющих педагогическую деятельность" определяет правовой статус педагогического работника (статья 47), научно-педагогических работников (статья 50), руководителей образовательной организации (статья 51).

Статья 52 поименованного закона устанавливает, что в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции (часть 1).

Исходя из содержания приведенных федеральных норм в их системном единстве к иным работникам, осуществляющим вспомогательные функции, на оплату труда которых субъект Российской Федерации обязан предоставить местным бюджетам субвенцию, необходимо относить работников, выполняющих обязанности по соблюдению санитарно-гигиенических норм образовательной деятельности, санитарно-бытовых условий, а также по соблюдению требований охраны здоровья. Указанная правовая позиция содержится в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2017 года N 74-АПГ17-1.

Разрешая спор, суды пришли к правильному выводу о том, что при определении размера субвенции, предоставленной истцу на 2019 год, ответчик правомерно руководствовался положениями действовавших в спорный период Порядка N 117 и Методики N 179.

Указанные нормативные правовые акты Республики Саха (Якутия) предусматривают направление субвенций на оплату труда административно-управленческого и обслуживающего персонала (подпункт "г" пункта 3.3 Порядка N 117, пункт 5 Методики N 179).

В исковом заявлении, уточнении к нему и дополнительных пояснениях администрация ссылалась на то, что истец в 2019 году за счет местного бюджета понес расходы на оплату труда работников муниципальных дошкольных образовательных организаций, находящихся на территории города Якутска, осуществляющих финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей, а также административно-хозяйственных работников, поскольку в размер субвенции по соглашению N 34 от 09.01.2019 в редакции дополнительного соглашения от 10.07.2019 указанные расходы не были включены.

Минобрнауки Республики в отзывах на л.д.36-45, 70-71 т.10 указывал на то, что в случае перерасчета размера субвенции на 2019 год с учетом оплаты труда административно-хозяйственного и иного персонала, но по положениям действующих в настоящее время Порядка N 237 и Методики N 237, размер субвенции на 2019 год составит 2 206 122 867 рублей, однако истцом превышена фактическая штатная численность работников над нормативной, в связи с чем оснований для удовлетворения иска не имеется.

При наличии данных доводов сторон и установленной законом обязанности субъекта Российской Федерации включать в размер субвенции для местного бюджета расходы на оплату труда указанной выше категории работников суды в нарушение части 2 статьи 65, статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не включили в предмет судебного исследования вопросы о том, учитывал ли ответчик при определении размера предоставленной администрации на 2019 год субвенции расходы на оплату труда административно-хозяйственных работников муниципальных дошкольных образовательных организаций, а также иных работников, осуществляющих финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей; относятся ли данные работники к категории "административно-управленческого и обслуживающего персонала", указанной в подпункте "г" пункта 3.3 Порядка N 117, на основании которого определялся размер подлежащих предоставлению истцу денежных средств.

В обоснование заявленного требования истец представил в материалы дела доказательства понесенных им расходов на оплату труда административно-хозяйственных работников муниципальных дошкольных образовательных организаций, а также иных работников, осуществляющих финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей. Однако в нарушение части 2 статьи 65, статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суды не дали оценку указанным доказательствам.

Кроме того, обжалуемые судебные акты в нарушение пункта 3 части 4 статьи 170, пункта 12 части 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не содержат мотивы, по которым суды приняли или отклонили приведенные ответчиком в обоснование своих возражений доводы о размере субвенции с учетом оплаты труда административно-хозяйственного и иного персонала, о превышении штатной численности работников муниципальных дошкольных образовательных учреждений.

При таких обстоятельствах принятые по делу судебные акты не могут быть признаны законными и обоснованными, как того требует часть 4 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Данные нарушения не могут быть устранены в суде кассационной инстанции, поскольку для принятия обоснованного и законного судебного акта требуется исследование и оценка представленных в материалы дела доказательств, установление всех имеющих значение для данного дела обстоятельств, что невозможно в арбитражном суде кассационной инстанции в силу его полномочий.

На основании изложенного, в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 и частями 1, 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное в настоящем постановлении, исследовать и дать оценку всем имеющимся в материалах дела доказательствам, установить обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, по результатам чего разрешить имеющийся спор.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 10 января 2022 года по делу N А58-5191/2020 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 04 апреля 2022 года по тому же делу отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия).

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Г. Железняк

Судьи

М.А. Клепикова В.А. Ламанский