Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 2 августа 2023 г. N Ф02-4148/23 по делу N А58-5191/2020

город Иркутск

02 августа 2023 г.

Дело N А58-5191/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июля 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 августа 2023 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Железняк Е.Г.,

судей: Курочкиной И.А., Соколовой Л.М.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Стогней Т.В.,

при участии представителя Министерства образования и науки Республики Саха (Якутия) Бердюгиной А.А. (доверенность от 17.10.2022, паспорт, диплом), представителя Министерства финансов Республики Саха (Якутия) Алексеевой А.С. (доверенность от 29.08.2022, паспорт, диплом), представителей Окружной администрации города Якутска Ефремовой Л.С. (доверенность N 24 от 10.01.2023, паспорт, диплом), Масловой Я.Я. (доверенность от 10.01.2023, служебное удостоверение, диплом),

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) кассационные жалобы Министерства образования и науки Республики Саха (Якутия) и Министерства финансов Республики Саха (Якутия) на постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2023 года по делу N А58-5191/2020 Арбитражного суда Республики Саха (Якутия),

УСТАНОВИЛ:

Окружная администрация города Якутска (ОГРН 1031402045124, ИНН 1435133907, далее - администрация, истец) обратилась в арбитражный суд с иском, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Республике Саха (Якутия) в лице Министерства образования и науки Республики Саха (Якутия) (ОГРН 1031402047170, ИНН 1435054525, далее - Минобрнауки Республики) о взыскании 275 114 279 рублей 24 копеек убытков.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство финансов Республики Саха (Якутия) (ОГРН 1031402066079, ИНН 1435027673, далее - Минфин Республики), Прокуратура Республики Саха (Якутия) (ОГРН 1031402044563, ИНН 1435058287, далее - Прокуратура Республики).

постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 04 апреля 2022 года, в удовлетворении иска отказано.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 07 июля 2022 года принятые по делу судебные акты отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Суду указано на необходимость включения в предмет судебного исследования вопросов о том, учитывал ли ответчик при определении размера предоставленной администрации на 2019 год субвенции расходы на оплату труда административно-хозяйственных работников муниципальных дошкольных образовательных организаций, а также иных работников, осуществляющих финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей; относятся ли данные работники к категории "административно-управленческого и обслуживающего персонала", указанной в подпункте "г" пункта 3.3 Порядка предоставления и расходования субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 29.04.2014 N 117 (далее - Порядок N 117), на основании которого определялся размер подлежащих предоставлению истцу денежных средств. Кроме того, суд округа указал, что судам необходимо дать оценку доводам ответчика о размере субвенции с учетом оплаты труда административно-хозяйственного и иного персонала, о превышении штатной численности работников муниципальных дошкольных образовательных учреждений; дать оценку доказательствам понесенных истцом расходов на оплату труда административно-хозяйственных работников муниципальных дошкольных образовательных организаций, а также иных работников, осуществляющих финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей.

При новом рассмотрении дела истец уточнил исковые требования в части должностей, в отношении которых им были понесены расходы на оплату труда на сумму заявленных исковых требований (дополнение от 26.10.2022).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 28 февраля 2023 года в удовлетворении иска отказано.

Постановлением Четвертого арбитражного суда от 17 мая 2023 года решение суда первой инстанции отменено, принят новый судебный акт об удовлетворении иска.

Не согласившись с принятым апелляционным судом постановлением, ответчик и третье лицо Минфин Республики обратились с кассационными жалобами, в которых со ссылкой на нарушение судом норм материального и процессуального права просят его отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Заявители кассационных жалоб оспаривают выводы суда о наличии оснований для удовлетворения иска, поскольку: размер субвенции определен на основании действовавших на момент заключения соглашения от 09.01.2019 и дополнительного соглашения от 10.07.2019 Порядка N 117 и Методики расчета объема субвенций, предоставляемых муниципальным районам и городским округам на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, утвержденной постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 26.06.2014 N 179 (далее - Методика N 179), не предусматривавших включение расходов на оплату труда спорных должностей работников; в размер субвенции были включены расходы на оплату труда спорных должностей; пересмотр финансирования за прошедшие бюджетные периоды не отвечает принципу сбалансированности бюджета, предусмотренного статьей 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации; нарушений прав и законных интересов истца не установлено, так как производство по административным искам об оспаривании отдельных положений Порядка N 117 и Методики N 179 Верховным судом Республики Саха (Якутия) было прекращено; размер субвенции с учетом оплаты труда административно-хозяйственного и иного персонала составляет меньшую сумму, чем предъявлено истцом. Кроме того, указывают на то, что поскольку имеет место превышение штатной численности некоторых категорий работников муниципальных дошкольных образовательных учреждений, то расходы на оплату их труда относятся к обязательствам местного бюджета за счет собственных средств.

Администрация в отзыве просила оставить без изменения обжалуемый судебный акт.

В судебном заседании 20.07.2023 представители заявителей кассационных жалоб Бердюгина А.А., Алексеева А.С. поддержали доводы жалоб, дополнительно пояснили, что в размер предоставленной истцу в 2019 году субвенции, не были включены расходы на оплату труда спорных должностей, однако полагают, что размер убытков завышен, поскольку истцом в 2019 году превышена штатная численность работников спорных должностей над нормативной.

Представитель администрации Ефремова Л.С. в судебном заседании 20.07.2023 возражала против удовлетворения жалоб.

На основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании, назначенном на 20.07.2023, объявлен перерыв до 14 часов 30 минут 27.07.2023.

От Минобрнауки Республики и администрации поступили дополнительные пояснения.

В судебном заседании 27.07.2023 представители заявителей кассационных жалоб поддержали доводы жалоб, представители администрации возражали против удовлетворения кассационных жалоб.

Прокуратура Республики Саха (Якутия) о времени и месте судебного заседания извещена по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и информационной системе "Картотека арбитражных дел" - kad.arbitr.ru), однако своих представителей в судебное заседание не направила, в связи с чем кассационные жалобы рассматриваются в ее отсутствие.

Поскольку суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и принял новый судебный акт, то суд округа проверяет законность и обоснованность постановления апелляционного суда от 17 мая 2023 года.

Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального права и норм процессуального права, соответствие выводов суда о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а также с учетом доводов, содержащихся в кассационных жалобах, отзыве, дополнительных пояснениях, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 09.01.2019 между Минобрнауки Республики и администрацией (получатель) заключено соглашение N 34 на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях на 2019 год в редакции дополнительного соглашения от 10.07.2019, согласно которому администрации предоставлена субвенция в размере 2 175 702 260 рублей.

Размер субвенции на 2019 год определен в соответствии с Порядком N 117, Методикой N 179, Нормативами финансирования расходов на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях в расчете на одного воспитанника в год, применяемых для расчета объема субвенций, предоставляемых муниципальным районам и городским округам, утвержденными постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 26.06.2014 N 179 (далее -Нормативы N 179).

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в Верховный суд Республики Саха (Якутия) с административными исками о признании пунктов 3.2, 3.3 Порядка N 117, пункта 5, подпунктов 1, 3, 5 пункта 6 Методики N 179 недействующими, противоречащими требованиям пунктов 3.4.1, 3.6.1, 3.6.3 Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17.10.2013 N 1155 (далее - Федеральный стандарт N 1155).

Определениями Верховного суда Республики Саха (Якутия) по делам N 3а-17/2021, N 3а-18/2021 от 24 февраля 2021 года производство по делам по административным искам заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Порядка N 117 и Методики N 179 прекращено в связи с тем, что Порядок N 117, Методика N 179 и Нормативы N 179 признаны утратившими силу в связи с утверждением постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 21.02.2021 N 29 Порядка предоставления и расходования субвенций местным бюджетам на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, Методики расчета объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам на финансирование расходов на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, и Нормативов финансирования расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях в расчете на одного воспитанника в год, применяемых для расчета объема субвенций (далее - Порядок N 29, Методика N 29, Нормативы N 29).

В последующем Порядок N 29, Методика N 29 и Нормативы N 29 признаны утратившими силу в связи с утверждением постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 08.07.2021 N 237 Порядка предоставления и расходования субвенций местным бюджетам на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, Методики расчета объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам на финансирование расходов на обеспечение государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, и Нормативов финансирования расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях в расчете на одного воспитанника в год, применяемых для расчета объема субвенций (далее - Порядок N 237, Методика N 237, Нормативы N 237).

Обращаясь с иском, администрация указала, что в размер субвенции, предоставленной ей на 2019 год в целях обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, в нарушение статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ), пунктов 3.6.1, 3.6.3 Федерального стандарта N 1155 не были включены расходы на оплату труда административно-хозяйственных работников, а также работников, осуществляющих финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей, в связи с чем у истца возникли убытки в виде выплаты из средств местного бюджета заработной платы перечисленным выше работникам.

Отказывая в удовлетворении иска, суд первой инстанции повторил ранее принятое им решение, впоследствии отмененное судом кассационной инстанции, не выполнив указания суда округа, изложенные в постановлении от 07 июля 2022 года.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя иск, суд апелляционной инстанции со ссылкой на статьи 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, положения Закона N 273-ФЗ, Федерального стандарта N 1155, постановления Министерства труда Российской Федерации от 21.04.1993 N 88 "Об утверждении Нормативов по определению численности персонала, занятого обслуживанием дошкольных учреждений (ясли, ясли-сады, детские сады)" (далее - Постановление N 88), исходил из доказанности совокупности условий, необходимых для взыскания убытков в заявленном истцом размере.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции.

По смыслу пункта 3 части 1 статьи 8 Закона N 273-ФЗ, пункта 13 части 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 99 Закона N 273-ФЗ, нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

Совокупность обязательных требований к дошкольному образованию установлена в Федеральном стандарте N 1155, предметом регулирования которого являются отношения в сфере образования, возникающие при реализации образовательной программы дошкольного образования - далее Программа (пункт 1.1 Федерального стандарта N 1155).

Финансовое обеспечение государственных гарантий на получение гражданами общедоступного и бесплатного дошкольного образования за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в государственных, муниципальных и частных организациях осуществляется на основе нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию Программы в соответствии со Стандартом (пункт 3.6.1 Федерального стандарта N 1155).

Финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Указанные нормативы определяются в соответствии со Стандартом и должны быть достаточными и необходимыми для осуществления организацией расходов на оплату труда работников, реализующих Программу (пункт 3.6.3 Федерального стандарта N 1155).

В соответствии с пунктом 3.4.1 Федерального стандарта N 1155 к числу работников, обеспечивающих реализацию Программы, относятся: руководящие, педагогические, учебно-вспомогательные, административно-хозяйственные, научные работники, а также иные работники организации, в том числе осуществляющие финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей.

Таким образом, в размер субвенций, предоставляемой местным бюджетам для обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, должны включаться расходы на оплату труда административно-хозяйственных работников муниципальных дошкольных образовательных организаций, а также иных работников, осуществляющих финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей. Предоставление указанных субвенций относится к расходным обязательствам органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Закон N 273-ФЗ, не раскрывая содержание расходов на оплату труда, в главе 5 "Педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющих педагогическую деятельность" определяет правовой статус педагогического работника (статья 47), научно-педагогических работников (статья 50), руководителей образовательной организации (статья 51).

Статья 52 поименованного закона устанавливает, что в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции (часть 1).

Исходя из содержания приведенных федеральных норм в их системном единстве к иным работникам, осуществляющим вспомогательные функции, на оплату труда которых субъект Российской Федерации обязан предоставить местным бюджетам субвенцию, необходимо относить работников, выполняющих обязанности по соблюдению санитарно-гигиенических норм образовательной деятельности, санитарно-бытовых условий, а также по соблюдению требований охраны здоровья. Указанная правовая позиция содержится в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2017 года N 74-АПГ17-1.

Разрешая спор, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что при определении размера субвенции, предоставленной истцу на 2019 год, ответчик руководствовался положениями действовавших в спорный период Порядка N 117 и Методики N 179. Также суд апелляционной инстанции, выполняя указания суда округа, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, установил, что ответчик не учитывал при определении размера предоставленной администрации на 2019 год субвенции расходы на оплату труда административно-хозяйственных работников муниципальных дошкольных образовательных организаций, а также иных работников, осуществляющих финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей; из штатных расписаний и с учетом положений Постановления N 88 установил, что штатная численность работников муниципальных дошкольных образовательных учреждений не превышена; из выписок по лицевому счету установил, что истец фактически понес расходы на оплату труда административно-хозяйственных работников муниципальных дошкольных образовательных организаций, а также иных работников, осуществляющих финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей, в заявленном им размере. В отсутствие доказательств компенсации истцу понесенных спорных расходов апелляционный суд пришел к выводу об обязанности ответчика возместить понесенные администрацией убытки.

Доводы о том, что размер субвенции определен на основании действовавших на момент заключения соглашения от 09.01.2019 и дополнительного соглашения от 10.07.2019 Порядка N 117 и Методики N 179, не предусматривавших включение расходов на оплату труда спорных должностей работников, что пересмотр финансирования за прошедшие бюджетные периоды не отвечает принципу сбалансированности бюджета, не являются основанием для отмены судебного акта о возмещении убытков, поскольку установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации, связанных с обеспечением прав на получение общедоступного и бесплатного образования в муниципальных общеобразовательных организациях, предполагает оплату труда инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.

Доводы о том, что нарушений прав и законных интересов истца не установлено, так как производство по административным искам об оспаривании отдельных положений Порядка N 117 и Методики N 179 Верховным судом Республики Саха (Якутия) было прекращено, отклоняются, поскольку основанием для прекращения производства по административным искам послужила отмена Правительством Республики Саха (Якутия) Порядка N 117, Методики N 179 и Нормативов N 179 в связи с утверждением новых Порядка N 29, Методика N 29 и Нормативов N 29, а не их соответствие федеральному законодательству в сфере образования.

Доводы о необходимости возложения на истца расходов по оплате труда спорных категорий работников со ссылкой на превышение штатной численности являлись предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и мотивированно им отклонены, поскольку штатная численность работников в детских дошкольных учреждениях определялась в соответствии с Постановлением N 88, штатными расписаниями учреждений, утвержденными приказами руководителей учреждений с учетом полномочий, предоставленных статьей 28 Закона N 273-ФЗ; по результатам оценки представленных штатных расписаний с учетом Постановления N 88 суд установил отсутствие превышения штатной численности.

Доводы о том, что размер субвенции с учетом расходов на оплату труда административно-хозяйственного и иного персонала составляет меньшую сумму, чем предъявлено истцом, отклоняются, так как в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не основан на имеющихся в деле доказательствах, подтверждающих затраты, понесенные истцом на оплату труда спорных категорий должностей, размер которых установлен судом, компетентным оценивать представленные доказательства и устанавливать по результатам их оценки фактические обстоятельства.

Суд оценил представленные в материалы дела доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств; оценил в совокупности их относимость, допустимость, достоверность, достаточность и взаимную связь, что соответствует требованиям статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Оснований для иной оценки у суда кассационной инстанции в силу его полномочий не имеется.

Материалы дела исследованы судом апелляционной инстанции полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в принятом судебном акте выводы соответствуют установленным фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

Доводы заявителей по своей сути направлены на переоценку доказательств и установление по делу иных фактических обстоятельств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции в силу положений статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и не может служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу требований части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено.

По результатам рассмотрения кассационных жалоб Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что постановление апелляционного суда на основании пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2023 года по делу N А58-5191/2020 Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.Г. Железняк

Судьи

И.А. Курочкина Л.М. Соколова