Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 апреля 2023 г. N Ф02-1418/23 по делу N А19-12953/2022

город Иркутск

28 апреля 2023 г.

Дело N А19-12953/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 апреля 2023 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Ананьиной Г.В., Рудых А.И.,

при участии в судебном заседании представителей Областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Черемховская городская больница N 1" - Изместьева П.В. (доверенность N 8 от 01.01.2023, паспорт, диплом), Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области - Шатровой А.А. (доверенность N 1 от 16.01.2023, паспорт, диплом),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области на постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2023 года по делу N А19-12953/2022 Арбитражного суда Иркутской области,

УСТАНОВИЛ:

Областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Черемховская городская больница N 1" (ОГРН 1023802215986, ИНН 3820001261, далее - ОГБУЗ "Черемховская городская больница N 1", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Иркутской области (далее - фонд) о признании недействительным акта плановой выездной контрольной проверки от 15.03.2022 в части пункта 9; сообщения о результатах рассмотрения возражений на акт плановой выездной контрольной проверки от 15.03.2022; требования об устранении нарушений по результатам проверки за период с 01.04.2021 до 01.01.2022 N 02-94/22-(17) от 28.03.2022; об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов учреждения путем возврата 452 322 рублей 01 копейки, перечисленных учреждением в бюджет фонда в соответствии с требованием N 02-94/22-(17) от 28.03.2022, из них 411 201 рубль 82 копейки - суммы заработной платы, начисленной и выплаченной за счет средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) за дни, когда главный врач учреждения работал по специальности врача анестезиолога-реаниматолога, и 41 120 рублей 19 копеек штрафа.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 09 сентября 2022 года производство по делу в части признания недействительными акта плановой выездной проверки и сообщения о результатах рассмотрения возражений учреждения прекращено, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2023 года решение Арбитражного суда Иркутской области от 09 сентября 2022 года отменено, заявленные требования удовлетворены частично. Признаны недействительными акт плановой выездной проверки от 15.03.2022 в части пункта 9, сообщение о результатах рассмотрения возражений учреждения, требование об устранении нарушений в части пункта 2 - возврата в бюджет фонда средств ОМС в размере 411 201 рубля 82 копеек, использованных по нецелевому назначению, а также 41 120 рублей 19 копеек - штрафа в размере 10% от суммы нецелевого использования средств ОМС за указанный период. На фонд возложена обязанность по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов учреждения путем возврата 452 322 рублей 01 копейки, перечисленных по платежному поручению N 860179 от 30 марта 2022 года. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с постановлением апелляционного суда, фонд обратился в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просил данное постановление отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Заявитель жалобы выражает несогласие с постановлением суда апелляционной инстанции в части удовлетворения заявленных требований, оспаривает выводы суда об отсутствии со стороны учреждения нецелевого использования средств ОМС в размере 411 201 рубля 82 копеек, указывает на то, что заключение трудового договора по совместительству между учреждением и Манзулой JI.B., являющейся одновременно главным врачом данного учреждения, о выполнении ею трудовой функции в должности врача анестезиолога-реаниматолога без соответствующего разрешения Министерства здравоохранения Иркутской области (далее - министерство) о выполнении работы по совместительству у другого работодателя, отличного от министерства, является нарушением требований статьи 276 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) и Типовой формы трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 12.04.2013 N 329, в связи с чем средства ОМС в указанном размере, направленные учреждением на заработную плату Манзуле JI.B. за исполнение трудовой функции в должности врача анестезиолога-реаниматолога в соответствии с пунктом 14 Главы 6 Раздела 3 Тарифного соглашения на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию на территории Иркутской области от 30.12.2020 (далее - Тарифное соглашение на 2021 год) считаются использованными не по целевому назначению; акт проверки от 15.03.2022 и сообщение о результатах рассмотрения возражений учреждения не подлежат оспариванию и не могли быть признаны апелляционным судом недействительными, поскольку не являются ненормативными правовыми актами, не порождают каких-либо правовых последствий для учреждения, а выводы, изложенные в акте проверки, могли быть в дальнейшем изменены по результатам рассмотрения представленных учреждением возражений; сообщение о результатах рассмотрения возражений содержит только результаты рассмотрения представленных возражений; в постановлении апелляционного суда необоснованно сделана ссылка на статью 42 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ), поскольку данная норма регулирует правоотношения между участниками ОМС в рамках осуществления контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи медицинскими организациями; апелляционным судом необоснованно к участию в деле не было привлечено министерство.

Учреждение в отзыве на кассационную жалобу выразило согласие с обжалуемым судебным актом.

Участвующие в судебном заседании представители фонда и учреждения поддержали доводы кассационной жалобы и отзыва на нее соответственно.

Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ, правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, соответствие выводов суда о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а также с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на неё, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании приказа фонда N 4 от 01.02.2022 "О проведении выездной плановой контрольной проверки ОГБУЗ "Черемховская городская больница N 1" проведена плановая выездная контрольная проверка по вопросу устранения учреждением нарушений и недостатков в использовании средств ОМС, выявленных согласно акту от 24.09.2021 в ходе ранее проведенной фондом плановой выездной комплексной проверки. По результатам проверки, в том числе установлено, что средства ОМС в размере 411 201 рубля 82 копеек в нарушение статьи 276 ТК РФ учреждением направлены на заработную плату, излишне начисленную и выплаченную за дни, когда его главный врач работал по специальности врач анестезиолог-реаниматолог в отсутствие разрешения работодателя (министерства), в связи с чем в соответствии с пунктом 14 Главы 6 Раздела 3 Тарифного соглашения на 2021 год данные средства признаются использованными не по целевому назначению и подлежащими возврату в бюджет фонда в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.

Не согласившись с составленным по результатам проверки актом от 15.03.2022, учреждение в адрес фонда направило возражение N 201-06-778/22 от 22.03.2022 в отношении указанной суммы произведенных расходов.

Рассмотрев возражения, фонд принял решение, выраженное в сообщении о результатах рассмотрения возражений N 201-06-778/22 от 22.03.2022, в котором указал что средства ОМС (411 201 рубль 82 копейки), использованные ОГБУЗ "Черемховская городская больница N 1" не по целевому назначению и подлежат возврату в бюджет фонда на основании части 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.

По результатам рассмотрения материалов проверки фондом вынесено требование N 02-94/22-(17) от 28.03.2022 об устранении нарушений по результатам проверки за период с 01.04.2021 до 01.01.2022, которым предусмотрено: вернуть в бюджет фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления требования средства ОМС, использованные не по целевому назначению за период с 01.04.2021 до 01.01.2022, и уплатить штрафа в размере 10% от суммы нецелевого использования средств ОМС за указанный период.

Не согласившись с актом проверки в части пункта 9, сообщением о результатах рассмотрения возражений учреждения и требованием об устранении нарушений по результатам проверки, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Разрешая настоящий спор, суд первой инстанции прекратил производство по делу в части оспаривания акта проверки и сообщения о результатах рассмотрения возражений учреждения, поскольку данные акты не подлежат обжалованию в порядке статьи 24 АПК РФ; исходил из нецелевого характера использования учреждением средств ОМС в размере 411 201 рубля 82 копеек на выплату заработной платы главному врачу при осуществлении им также трудовой функции в должности врача-анестезиолога-реаниматолога без разрешения министерства как работодателя на выполнение данной работы по совместительству, в связи с чем отклонил заявленные учреждением требования в остальной части.

Повторно рассматривая дело, апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии факта нецелевого использования средств ОМС в размере 411 201 рубля 82 копеек на выплату заработной платы главному врачу при осуществлении им трудовой функции в должности врача-анестезиолога-реаниматолога, в связи с чем признал оспариваемые ОГБУЗ "Черемховская городская больница N 1" ненормативные правовые акты - акт, сообщение и требование в соответствующей части недействительными, отказав в удовлетворении остальной части заявленных требований.

В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании принятых органом власти решений может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данных решений закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ). Установив наличие совокупности указанных условий, арбитражный суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования (часть 2 статьи 201 АПК РФ). При отсутствии совокупности данных условий арбитражный суд отказывает в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту, законности его принятия, наличия у органа власти надлежащих полномочий на принятие оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган власти, который вынес соответствующие решения.

Средства ОМС согласно положениям статей 2, 6, 10, 11, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) приравнены по правовому режиму к бюджетным средствам, являются средствами бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств закреплен в статье 38 БК РФ, согласно которой бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Медицинские организации обязаны согласно части 6 статьи 15 и пункту 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ вести раздельный учет по операциям со средствами ОМС и использовать средства ОМС, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами ОМС.

Частью 1 статьи 36 данного закона предусмотрено, что территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.

Согласно части 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки; средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 24 октября 2013 года N 1648-О, в системе действующего правового регулирования средства обязательного медицинского страхования, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования, имеют особое публичное предназначение, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, вне зависимости от формы собственности (частная, государственная, муниципальная) и организационно-правовой формы должны обеспечить их целевое использование.

При этом расходование средств обязательного медицинского страхования на выплаты работникам, оказывающим медицинские услуги при наличии трудового договора, а также для целей оказания надлежащей медицинской помощи нельзя признать нецелевым использованием бюджетных средств (Определение Верховного Суда РФ от 20 апреля 2016 года N 306-ЭС16-2955).

Согласно статье 273 ТК РФ под руководителем организации понимается физическое лицо, которое в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами юридического лица (организации) и локальными нормативными актами осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа.

На основании статьи 275 ТК РФ трудовой договор с руководителем государственного (муниципального) учреждения заключается на основе типовой формы трудового договора, утверждаемой Правительством Российской Федерации с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Из статьи 276 ТК РФ следует, что руководитель организации может работать по совместительству у другого работодателя только с разрешения уполномоченного органа юридического лица либо собственника имущества организации, либо уполномоченного собственником лица (органа).

Исследовав и оценив все представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, руководствуясь изложенными выше нормами материального права и правовыми позициями высших судебных инстанций применительно к установленным по делу обстоятельствам, апелляционный суд обоснованно установил, что учредителем и собственником имущества учреждения является Иркутская область, при этом функции и полномочия учредителя учреждения осуществляет министерство; распоряжением министерства N 679 л/с от 10.12.2018 на должность главного врача учреждения с 08.12.2018 назначена Манзула Л.В., в связи с чем между последней и министерством заключен трудовой договор N 02-54-212стд-18 от 08.12.2018, в дальнейшем распоряжением министерства N 544/2 от 14.08.2019 признанный заключенным на неопределенный срок; 01.06.2021 между учреждением в лице главного врача Манзулы Л.В. и работником Манзулой Л.В. заключен трудовой договор по совместительству N 137/1, предусматривающий предоставление работнику работы по совместительству по специальности врач анестезиолог-реаниматолог на 0,5 ставки, в связи с чем издан приказ (распоряжение) о приеме на работу N 289 от 04.06.2021; в соответствии с указанными трудовыми договорами местом работы Манзулы Л.В. и в том и в другом случае является учреждение, министерство не является местом работы указанного лица, а лишь выполняет по отношению к нему функции и полномочия представителя учредителя и собственника имущества учреждения, то есть является иным субъектом, наделенным правом заключать трудовые договоры; при этом правопритязания фонда к учреждению основаны исключительно на отсутствии согласия министерства, заключившего трудовой договор с Манзулой Л.В. на осуществление трудовой деятельности главного врача учреждения, на осуществление последним внутреннего совместительства в том же учреждении, при отсутствии каких-либо иных нарушений, в том числе связанных с исполнением указанным лицом трудовых обязанностей в качестве врача анестезиолога-реаниматолога, основаниями и порядком начисления и выплаты заработной платы по совместительству; при совокупности установленных в ходе рассмотрения дела обстоятельств пришел к выводам о том, что расходование средств ОМС на выплату заработной платы по совместительству главному врачу, исполняющему трудовые обязанности (оказывающему медицинские услуги) в должности врача анестезиолога-реаниматолога в рамках программы ОМС при наличии соответствующего трудового договора нельзя признать нецелевым использованием бюджетных средств и на основании части 2 статьи 201 АПК РФ правомерно признал недействительными оспариваемые акт проверки в части пункта 9, сообщение о результатах рассмотрения возражений учреждения и требование об устранении нарушений в части пункта 2, как не соответствующими законодательству и нарушающими права и законные интересы учреждения.

Изложенные выводы апелляционного суда согласуются с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам от 14.12.2018 N 34-КГ18-17.

При этом, с учетом положений части 11 статьи 40 Закона N 326-ФЗ, приказа Минздрава России от 26.03.2021 N 255н "Об утверждении порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями" апелляционный суд обоснованно признал оспариваемые акт проверки и сообщение о результатах рассмотрения возражений учреждения обладающими всеми признаками ненормативных правовых актов, подлежащих оспариванию в порядке Главы 24 АПК РФ.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает, что вышеизложенные выводы суда апелляционной инстанции основаны на надлежащей оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, установлении всех обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего спора, и правильности применения положений норм материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения, а также соблюдении норм процессуального права.

Довод фонда о необоснованной ссылке апелляционного суда на статью 42 Закона N 326-ФЗ, регулирующую отличные от рассматриваемых в настоящем деле правоотношения, не является основанием для отмены обжалуемого постановления, поскольку не привела к принятию неправильного судебного акта по существу спора.

Довод заявителя жалобы о непривлечении к участию в деле министерства подлежит отклонению, поскольку фондом не представлены какие-либо доказательства, что принятые по настоящему делу судебные акты каким-либо образом могут повлиять на права или обязанности данного органа государственной власти.

Иные доводы заявителя жалобы сводятся к несогласию с выводами апелляционного суда по рассматриваемому спору и по существу основаны на неправильном толковании норм права, регулирующих спорные правоотношения, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и направлены на переоценку доказательств и установление фактических обстоятельств дела, отличных от установленных апелляционным судом, что в силу требований статьи 286 АПК РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции", не входит в полномочия суда округа.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к выводу о том, что обжалуемое постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда на основании пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2023 года по делу N А19-12953/2022 Арбитражного суда Иркутской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

Председательствующий

А.Н. Левошко

Судьи

Г.В. Ананьина А.И. Рудых