Приложение. Запрос о соответствии Конституции РФ Указа Президента РФ от 20 февраля 1995 г. N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения"

Приложение
к постановлению Московской
городской Думы
от 6 октября 2004 г. N 256

Конституционный Суд Российской Федерации
Заявитель: Московская городская Дума
Адрес: 127994, Москва, ГСП-4, ул. Петровка, 22
Наименование и адрес государственного органа,
издавшего нормативный акт:
Президент Российской Федерации
Адрес: Москва, Кремль

Запрос
о соответствии Конституции Российской Федерации Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения"

Пунктами 1 и 2 Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" (далее - Указ Президента Российской Федерации N 176) утвержден представленный Правительством Российской Федерации Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения и установлено, что к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения относятся памятники истории и культуры, подлежащие охране как памятники государственного значения в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников в РСФСР" (приложение N 1) с дополнениями согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 года N 624 и от 7 сентября 1976 года N 495, распоряжениям Совета Министров РСФСР от 17 декабря 1976 года N 2026-р и от 15 августа 1980 года N 1297-р, постановлениям Совета Министров РСФСР от 21 мая 1982 года N 303, от 26 сентября 1983 года N 443 и от 11 июля 1984 года N 306, распоряжениям Совета Министров РСФСР от 9 января 1990 года N 27-р и от 25 января 1990 года N 80-р, постановлению Правительства Российской Федерации от 20 февраля 1992 года N 116, распоряжениям Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 5 июля 1993 года N 1190-р и от 23 июля 1993 года N 1301-р (СП РСФСР, 1976, N 17, ст. 134; 1982, N 13, ст. 84; 1984, N 13, ст. 108; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N 28, ст. 2662; N 30, ст. 2827).

Основанием для запроса в Конституционный Суд Российской Федерации является обнаружившаяся неопределенность в вопросе соответствия Указа Президента Российской Федерации N 176 части 3 статьи 11, пунктам "г" и "д" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76, статьям 83-89, части 3 статьи 90, пунктам "в" и "г" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации N 176 применяется судами и органами исполнительной власти как одновременно регулирующий отношения собственности, приватизации и вопросы охраны памятников истории и культуры.

Указом Президента Российской Федерации N 176 все памятники истории и культуры, подлежащие охране как памятники государственного (республиканского) значения и принятые в установленном порядке на государственный учет и охрану в период с 1960 по 1994 год, были отнесены к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения и были включены в утвержденный Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения.

В указанный Перечень без учета мнения субъектов Российской Федерации были включены:

1) объекты, ранее отнесенные в установленном порядке к недвижимым памятникам истории и культуры местного значения или вновь выявленным объектам, представляющим историческую, научную, художественную или иную культурную ценность (далее - вновь выявленные объекты);

2) объекты, не отнесенные к памятникам истории и культуры или вновь выявленным объектам нормативными правовыми актами и не состоявшие на момент вступления в силу Указа Президента Российской Федерации N 176 на государственном учете и охране в органах охраны памятников истории и культуры.

Необходимо отметить, что понятия "объект исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" и "памятник истории и культуры республиканского (федерального) значения" не являются идентичными.

Понятие "объект историко-культурного наследия общероссийского значения" использовано в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (далее - постановление Верховного Совета Российской Федерации N 3020-1) для обозначения объектов историко-культурного наследия, относящихся к федеральной собственности, и имеет "имущественный" характер.

Содержание данного понятия, а также состав (перечень) объектов историко-культурного наследия общероссийского значения в данном постановлении определены не были.

Понятие "недвижимый памятник истории и культуры" использовано законодательством СССР и РСФСР для обозначения объектов недвижимости, отнесенных в установленном порядке к памятникам истории и культуры определенной категории историко-культурного значения (с указанием конкретного вида недвижимого имущества, объектного и имущественного состава, наименования, местонахождения, категории и иных обязательных характеристик), и имеет "историко-культурный" характер.

В Российской Федерации на момент вступления в силу Указа Президента Российской Федерации N 176 действовал порядок охраны и использования памятников истории и культуры, установленный Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее - Закон РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры") и постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 "Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры".

В данных нормативных правовых актах отсутствует какое-либо упоминание об объектах исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, а все недвижимые памятники истории и культуры подразделяются на категории общесоюзного, республиканского или местного значения исключительно в целях их учета и охраны.

Указанными актами был установлен порядок владения, пользования и распоряжения недвижимыми памятниками истории и культуры, находящимися в государственной собственности, вне зависимости от их категории историко-культурного значения.

На основании статьи 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре и в соответствии с пунктом 2 статьи 21 действовавшего на тот момент Закона РСФСР от 24 декабря 1990 года N 443-1 "О собственности в РСФСР" все памятники и историко-культурные территории были отнесены к культурному наследию народов Российской Федерации, которое в составе культурных, исторических ценностей народов республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев, областей может находиться в собственности субъектов Российской Федерации и является культурным достоянием народов Российской Федерации.

Указанным Законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами никакого соответствия между объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения и недвижимыми памятниками истории и культуры какой-либо категории историко-культурного значения (например, республиканской) установлено не было.

Только Указом Президента Российской Федерации N 176 было установлено правовое содержание понятия "объект исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения".

Следовательно, представляется неправомерным утверждение, что до вступления в силу Указа Президента Российской Федерации N 176 было осуществлено разграничение объектов государственной собственности на основании их принадлежности к недвижимым памятникам истории и культуры какой-либо категории историко-культурного значения.

Таким образом, Указом Президента Российской Федерации N 176 на основании постановления Верховного Совета Российской Федерации N 3020-1 к федеральной собственности отнесены все недвижимые памятники истории и культуры государственного (республиканского) значения, а также значительное количество недвижимых памятников истории и культуры местного значения, вновь выявленных объектов и иных объектов недвижимости, не отнесенных к памятникам истории и культуры нормативными правовыми актами, и сформирован перечень объектов федеральной собственности в сфере культурного наследия народов Российской Федерации. Указанное отнесение осуществлено без учета мнения субъектов Российской Федерации и только к одной из форм собственности (федеральной), что противоречит статье 214 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации N 176 неправомерно рассматривать в качестве нормативного правового акта об отнесении объектов к категории памятников республиканского (федерального) значения, так как Законом РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" и Основами законодательства Российской Федерации о культуре был предусмотрен иной порядок отнесения объектов к памятникам истории и культуры республиканского значения и определения состава (перечня) объектов культурного наследия народов Российской Федерации соответственно.

Необходимо отметить, что в соответствии с порядком, определенным Законом РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры", после вступления в силу постановления Верховного Совета Российской Федерации N 3020-1 Правительством Российской Федерации неоднократно принимались распоряжения о включении объектов в список памятников истории и культуры государственного (республиканского) значения (например, распоряжения Правительства Российской Федерации от 5 июля 1993 года N 1190-р и от 23 июля 1993 года N 1301-р). Данные распоряжения были в установленном порядке согласованы с субъектами Российской Федерации и не содержали норм об отнесении объектов недвижимости к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения.

В дальнейшем Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1997 года N 452 (далее - Указ Президента Российской Федерации N 452) "Об уточнении состава объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" из Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения были исключены некоторые памятники истории и культуры. Тем самым было подтверждено, что понятия "объект исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" и "памятник истории и культуры" нельзя считать идентичными и применять как синонимы.

В соответствии со статьей 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к объектам культурного наследия были отнесены:

1) памятники истории и культуры республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации;

2) объекты исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения.

Это еще одно доказательство того, что понятия "объект исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" и "памятник истории и культуры" в законодательстве не являются идентичными. При принятии Указа Президента Российской Федерации N 176 не была принята во внимание статья 214 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом, а также не были учтены исторически сложившиеся имущественные права субъектов Российской Федерации на памятники истории и культуры, связанные с многолетней реализацией ими бремени собственника на содержание указанных объектов, что предусмотрено статьей 234 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве одного из оснований приобретения права собственности.

В соответствии со статьей 25 Основ законодательства Российской Федерации о культуре состав (перечень) объектов культурного наследия народов Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации по представлению субъектов Российской Федерации.

Статья 18 Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" устанавливала, что отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников республиканского значения производится Советом Министров РСФСР.

Таким образом, на момент вступления в силу Указа Президента Российской Федерации N 176 право принятия решения об отнесении памятников к категории республиканского (федерального) значения принадлежало исключительно Правительству Российской Федерации.

Данная неопределенность в вопросе соответствия Указа Президента Российской Федерации N 176 Конституции Российской Федерации нашла свое отражение в Указе Президента Российской Федерации N 452, в котором вопросы уточнения состава объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения были отнесены к ведению Правительства Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, неопределенность в вопросе соответствия Указа Президента Российской Федерации N 176 Конституции Российской Федерации заключается в следующем:

1) предметом регулирования указов Президента Российской Федерации не могут быть вопросы разграничения государственной собственности и/или отнесения имущества, находящегося в государственной собственности, исключительно к одной из форм собственности (федеральной), так как эти вопросы отнесены пунктом "г" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и должны решаться исключительно путем принятия соответствующего закона;

2) предметом регулирования указов Президента Российской Федерации не могут быть вопросы формирования перечней объектов федеральной собственности в сфере культурного наследия народов Российской Федерации, так как это не определено статьями 83-89 Конституции Российской Федерации в качестве полномочий Президента Российской Федерации, а отнесено пунктами "в" и "г" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации к компетенции Правительства Российской Федерации;

3) предметом регулирования указов Президента Российской Федерации не могут быть вопросы отнесения памятников истории и культуры, вновь выявленных объектов и иных объектов недвижимости к категории памятников республиканского (федерального) значения и формирования перечня культурного наследия народов Российской Федерации, так как это не определено статьями 83-89 Конституции Российской Федерации в качестве полномочий Президента Российской Федерации, а является одним из вопросов обеспечения проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, находящейся в соответствии с пунктом "в" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации в ведении Правительства Российской Федерации;

4) Указ Президента Российской Федерации N 176 был принят в противоречие положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры", что не допускается частью 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации;

5) Указ Президента Российской Федерации N 176 был принят без учета мнения субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, можно констатировать существование неопределенности в вопросе соответствия Указа Президента Российской Федерации N 176 части 3 статьи 11, пунктам "г" и "д" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76, статьям 83-89, части 3 статьи 90 и пунктам "в" и "г" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации.

На основании части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Московская городская Дума просит Конституционный Суд Российской Федерации рассмотреть вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" как акта:

1) принятого с превышением полномочий;

2) имеющего недопустимый для данного вида нормативных правовых актов предмет регулирования;

3) нарушившего с момента вступления в силу Гражданский кодекс Российской Федерации, Основы законодательства Российской Федерации о культуре и Закон РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры";

4) неправомерно относящего к федеральной собственности все памятники истории и культуры республиканского значения, значительную часть памятников истории и культуры местного значения, вновь выявленных объектов и иных объектов недвижимости, не отнесенных к памятникам истории и культуры другими нормативными правовыми актами;

5) принятого по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов без учета мнения и интересов субъектов Российской Федерации.

Приложение:

1. Указ Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения".

2. Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 1997 года N 452 "Об уточнении состава объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения".

3. Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

4. Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

5. Квитанция об уплате государственной пошлины.