Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 7 февраля 2022 г. N Ф04-8000/21 по делу N А46-4911/2021

г. Тюмень

7 февраля 2022 г.

Дело N А46-4911/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 01 февраля 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 февраля 2022 года.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Сириной В.В.

судей Тихомирова В.В.

Щанкиной А.В.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Куликова Михаила Викторовича на решение от 24.06.2021 Арбитражного суда Омской области (судья Ширяй И.Ю.) и постановление от 23.09.2021 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Иванова Н.Е., Лотов А.Н., Шиндлер Н.А.) по делу N А46-4911/2021 по заявлению индивидуального предпринимателя Куликова Михаила Викторовича (ОГРНИП 319554300044452, ИНН 550401983650) к администрации города Омска (644099, г. Омск, ул. Гагарина, д. 34, ОГРН 1025500757259, ИНН 5503047244) о признании недействительным ненормативного правового акта.

Другие лица, участвующие в деле: департамент архитектуры и градостроительства администрации города Омска.

Суд установил:

индивидуальный предприниматель Куликов Михаил Викторович (далее - Куликов М.В., предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Омской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к администрации города Омска (далее - администрация, заинтересованное лицо) о признании недействительным постановления от 09.10.2020 N 615-п в части пунктов 4 - 15 части 1 об отказе в предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков с кадастровыми номерами 55:36:14 01 07:2086, 55:36:14 01 07:2089, 55:36:14 01 07:2090, 55:36:14 01 07:2091, 55:36:14 01 07:2092, 55:36:14 01 07:2093, 55:36:14 01 07:2094, 55:36:14 01 07:2100, 55:36:14 01 07:2110, 55:36:14 01 07:2111, 55:36:14 01 07:2112, 55:36:14 01 07:2113, об обязании принять постановление о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования в отношении поименованных земельных участков "для блокированной жилой застройки" (код 2.3) в течение одного месяца с даты вступления решения суда в законную силу.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент архитектуры и градостроительства администрации города Омска (далее - департамент).

Решением от 24.06.2021 Арбитражного суда Омской области, оставленным без изменения постановлением от 23.09.2021 Восьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

ИП Куликов М.В. обратился с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Омской области.

В обоснование жалобы приведены следующие доводы: суды необоснованно ограничились исследованием соблюдения процедуры публичных слушаний - заявителю отказали не в связи с результатами публичных слушаний, судам надлежало исследовать действительные основания для отказа; заявителю отказано по мотивам, не изложенным в результатах публичных слушаний; действительной причиной отказа являлось то, что согласно проекту изменений в Генеральный план города Омска, который рассматривался в тот момент, участки заявителя попадают в зону озелененных территорий общего пользования; возражения депутата Петренко Д.К. в ходе слушаний не были связаны с данным обстоятельством, они касались только самого факта нахождения участков в рекреационной зоне; данные возражения не могли быть приняты во внимание, поскольку депутат Петренко Д.К. на публичных слушаниях выступал как должностное лицо, не является правообладателем смежных земельных участков; мнение депутата Петренко Д.К. касается только факта нахождения участков в рекреационной зоне, однако участки заявителя находятся в зоне, допускающей жилищное строительство, более того, они уже имеют вид использования "для жилищного строительства"; администрацией более чем на неделю был нарушен срок принятия постановления; судами не дана оценка тому обстоятельству, что в отношении части земельных участков заявителя уже установлен условно разрешенный вид использования для блокированной жилой застройки; заявитель лишается права использования земельных участков по назначению.

В отзывах на кассационную жалобу администрация, департамент просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.

В судебном заседании представитель заявителя доводы кассационной жалобы поддержал.

Судебное заседании было отложено до 01.02.2022, время заседания 10 часов 45 минут. Администрации было предложено представить пояснения о том, в какой территориальной зоне в настоящее время расположены спорные земельные участки.

Администрация представила пояснения с приложением карты градостроительного зонирования, из которых следует, что земельные участки располагаются в территориальной зоне "Зона городской рекреации Р-1".

После отложения судебное заседание продолжено в том же составе суда. Лица, участвующие в деле, в заседание не явились.

Изучив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции полагает, что обжалованные решение и постановление подлежат оставлению без изменения в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Куликов М.В. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами:

- 55:36:14 01 07:2086, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир 4-этажное здание. Участок находится примерно в 110 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Омска обл., г. Омск, Кировский административный округ, ул. Суворова, д. 110;

- 55:36:14 01 07:2089, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир 4-этажное здание. Участок находится примерно в 157 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Омска обл., г. Омск, Кировский административный округ, ул. Суворова, д. 110;

- 55:36:14 01 07:2090, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир 4-этажное здание участок находится примерно в 176 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Омская обл., г. Омск, Кировский административный округ, ул. Суворова, д. 110;

- 55:36:14 01 07:2091, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир 4-этажное здание участок находится примерно в 201 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Омская обл., г. Омск, Кировский административный округ, ул. Суворова, д. 110;

- 55:36:14 01 07:2092, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир 4-этажное здание участок находится примерно в 227 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Омская обл., г. Омск, Кировский административный округ, ул. Суворова, д. 110;

- 55:36:14 01 07:2093, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир 4-этажное здание участок находится примерно в 249 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Омская обл., г. Омск, Кировский административный округ, ул. Суворова, д. 110;

- 55:36:14 01 07:2094, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир 4-этажное здание участок находится примерно в 277 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Омская обл., г. Омск, Кировский административный округ, ул. Суворова, д. 110;

- 55:36:14 01 07:2100, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир 4-этажное здание участок находится примерно в 176 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Омская обл., г. Омск, Кировский административный округ, ул. Суворова, д. 110;

- 55:36:14 01 07:2110, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир 4-этажное здание участок находится примерно в 320 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Омская обл., г. Омск, Кировский административный округ, ул. Суворова, д. 110;

- 55:36:14 01 07:2111, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир 4-этажное здание участок находится примерно в 337 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Омская обл., г. Омск, Кировский административный округ, ул. Суворова, д. 110;

- 55:36:14 01 07:2112, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир 4-этажное здание участок находится примерно в 354 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Омская обл., г. Омск, Кировский административный округ, ул. Суворова, д. 110;

- 55:36:14 01 07:2113, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир 4-этажное здание участок находится примерно в 372 м по направлению на юго-запад от ориентира. Почтовый адрес ориентира: Омская обл., г. Омск, Кировский административный округ, ул. Суворова, д. 110.

Предприниматель указывал, что намерен использовать данные земельные участки в соответствии с условно-разрешенным видом использования (индивидуальные жилые дома с прилегающими земельными участками (не более 3 этажей), блокированные жилые дома с прилегающими земельными участками (не более 3 - 4 этажей)).

Между тем постановлением администрации от 09.10.2020 N 615-п Куликову М.В. в выдаче разрешения отказано.

Отказ подготовлен заинтересованным лицом на основании заключения о результатах публичных слушаний от 25.08.2020 и рекомендаций комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Омска от 26.08.2020.

В соответствии с пунктом 4.3 заключения о результатах публичных слушаний в отношении спорных земельных участков в ходе проведения публичных слушаний докладчиком было отмечено, что в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 55:36:14 01 07:2087, 55:36:14 01 07:2088, 55:36:14 01 07:2097, расположенных в границах рассматриваемой территории ранее было выдано разрешение на условно-разрешенный вид использования. Членом комиссии Петренко Д.К. были высказаны возражения в предоставлении специального разрешения, так как рассматриваемые земельные участки находятся в зоне рекреационно-ландшафтной территории.

Комиссией рекомендовано отказать в предоставлении заявителю специального разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков с кадастровыми номерами 55:36:14 01 07:2090, 55:36:14 01 07:2112, 55:36:14 01 07:2089, 55:36:14 01 07:2086, 55:36:14 01 07:2091, 55:36:14 01 07:2094, 55:36:14 01 07:2093, 55:36:14 01 07:2110, 55:36:14 01 07:2100, 55:36:14 01 07:2092 в соответствии с подпунктами 11, 13 пункта 19 административного регламента, утвержденного постановлением администрации от 31.03.2020 N 168-п (в связи с отсутствием у заявителя обоснования необходимости получения специального разрешения, несоответствием испрашиваемого разрешения генеральному плану муниципального образования городской округ город Омск).

Полагая, что приведенные заинтересованным лицом основания не соответствуют фактическим обстоятельствам, а само постановление администрации от 09.10.2020 N 615-п является недействительным, поскольку нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя, так как исключает возможность реализации принадлежащего заявителю права на застройку находящихся в его собственности земельных участков, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований предпринимателя, исходили из того, что по результатам публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования спорных земельных участков поступили замечания, что является основанием для отказа в предоставлении такого разрешения; возражения заинтересованных лиц относительно предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования не могут подвергаться проверке в ходе судебного разбирательства на предмет их соответствия требованиям закона; сам факт обращения заявителя в орган местного самоуправления о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования не влечет обязанности принятия органом местного самоуправления решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка;

в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования может быть отказано исходя из любых признанных органом местного самоуправления существенных обстоятельств.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы кассационной жалобы, исходит из установленных по делу обстоятельств и следующих норм права.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Виды разрешенного использования земельных участков, в том числе условно разрешенные виды использования, устанавливаются градостроительным регламентом (пункт 9 статьи 1, статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)), которым определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), часть 1 статьи 36 ГрК РФ).

Статьей 39 ГрК РФ определен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.

Так, проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях (часть 2 статьи 39 ГрК РФ).

На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 статьи 39 ГрК РФ).

Исходя из указанных в части 8 данной статьи рекомендаций, глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 9 статьи 39 ГрК РФ).

Как видно из приведенных нормативных положений, одним из этапов получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является проведение общественных обсуждений или публичных слушаний.

Проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений направлено на обеспечение комплексного учета интересов населения, соблюдение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Анализ норм статьи 39 ГрК РФ позволяет сделать вывод, что решение о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка может быть принято органом местного самоуправления только при соблюдении указанных в названной статье административных процедур, в том числе организации и проведении общественных обсуждений или публичных слушаний. Иное означало бы предоставление неоправданно широкого усмотрения органу местного самоуправления в названной сфере.

Судами установлено, что публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования в отношении земельного участка проводились.

Заинтересованное лицо, учитывая результаты публичных слушаний, должно принимать решение, руководствуясь прежде всего принципами законодательства о градостроительной деятельности, закрепленными в статье 2 ГрК РФ, а также принципами земельного законодательства, изложенными в статье 1 ЗК РФ.

Как неоднократно высказывался Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности, как следует из статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Именно поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования. Иное означало бы предоставление неоправданно широкого усмотрения органу местного самоуправления в названной сфере, содержащего коррупционную составляющую.

ГрК РФ относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия, ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2).

Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 06.11.2003 N 387-О, от 15.07.2010 N 931-О-О, от 25.02.2016 N 242-О, от 04.04.2017 N 593-О и др., регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

В статье 1 ЗК РФ в качестве основных принципов земельного законодательства закреплен принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Кроме того, правила землепользования и застройки имеют своей целью создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ) и одновременно создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 4 части 1 той же статьи).

Таким образом, предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования может быть признано обоснованным только в случае, когда такое использование (в данном случае, обеспечивающее интересы частного лица) одновременно обеспечит комплексный учет потребностей населения, сочетание интересов общества и законных интересов граждан, благоприятные и комфортные условия проживания, создаст условия для устойчивого развития территории муниципального образования.

Также не допускается принятие органом местного самоуправления ненормативного правового акта, не отвечающего требованиям законодательства.

Согласно статье 1 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ установлено, что земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

Из положений указанных норм следует, что разрешенное использование определяется в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 1 статьи 85 ЗК РФ установлено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

При этом пунктом 2 данной статьи предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно пункту 5 статьи 85 ЗК РФ земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма (пункт 9 статьи 85 ЗК РФ).

В статье 1 ГрК РФ дано понятие территориальной зоны как зоны, для которой в ПЗЗ определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Из положений данных норм следует, что каждая территориальная зона отвечает определенному функциональному назначению, что определяется как наименованием зоны, так установлением для нее таких видов разрешенного использования, которые отвечают функциональному назначению. Возможность сочетания в одной территориальной зоне различных видов использования земельных участков также должна отвечать определенному функциональному назначению территориальной зоны, которое конкретизируется при отнесении территориальной зоны к какому-либо виду из перечня, предусмотренного пунктом 1 статьи 85 ЗК РФ. Отдельно законодатель предусмотрел возможность принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правила землепользования и застройки города Омска, утвержденные решением Омского городского Совета от 10.12.2008 N 201 (далее - ПЗЗ г. Омска), на момент подготовки заключения о результатах публичных слушаний, рекомендаций комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Омска (25-26.08.2020) предусматривали такое территориальное зонирование, которое включало в качестве самостоятельных территориальных зон такие зоны, которые по своему назначению относятся:

к жилым зонам, а именно зона индивидуальной жилой застройки (ж-1), зона жилой малоэтажной застройки (ж-2), зона жилой застройки средней этажности (ж-3), зона жилой застройки высокой этажности (ж-4), зона жилой застройки смешанного типа (ж-5);

к рекреационным зонам, а именно зона городской рекреации (р-1), зона парков отдыха (р-2,) зона спортивных парков (р-3), прибрежная зона отдыха (р-4), зона активного семейного отдыха (р-5), зона рекреационно-ландшафтных территорий (р-6).

Из материалов дела следует, что на момент подготовки заключения о результатах публичных слушаний, рекомендаций комиссии по подготовке проекта ПЗЗ г. Омска спорные земельные участки были расположены в зоне рекреационно-ландшафтных территорий (Р-6).

Согласно Правилам землепользования и застройки города Омска в редакции, действующей в указанный период, для зоны Р-6 были установлены следующие основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства:

Предоставление коммунальных услуг (код 3.1.1)

Парки культуры и отдыха (код 3.6.2)

Водный спорт (код 5.1.5)

Спортивные базы (код 5.1.7)

Природно-познавательный туризм (код 5.2)

Туристическое обслуживание (код 5.2.1)

Поля для гольфа или конных прогулок (код 5.5)

Деятельность по особой охране и изучению природы (код 9.0)

Охрана природных территорий (код 9.1)

Санаторная деятельность (код 9.2.1)

Общее пользование водными объектами (код 11.1)

Земельные участки (территории) общего пользования (код 12.0).

При этом блокированная жилая застройка была предусмотрена лишь в качестве условно разрешенного вида использования для зоны Р-6.

В данном случае заявителем не оспорено отнесение земельных участков к такой территориальной зоне как зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-6).

Следовательно, существующее территориальное зонирование отвечает основным принципам земельного и градостроительного законодательства, территориальная зона Р-6 обеспечивает ее функциональное назначение - для отдыха граждан и туризма (пункт 9 статьи 85 ЗК РФ).

Как указано выше, земельный участок должен отвечать требованиям принадлежности только к одной зоне.

Поскольку согласно статьям 1 и 7 ЗК РФ разрешенное использование определяется в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, возможность использования земельных участков и объектов капитального строительства в соответствии с условно разрешенным видом использования также должна соответствовать территориальному зонированию, принадлежности участка к одной территориальной зоне. В таком случае возможность предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования прямо зависит от достижения той цели, для которой была установлена сама территориальная зона, а также от соблюдения вышеуказанных принципов градостроительного и земельного законодательства.

Возможность осуществления жилищного строительства полностью соответствует установленным в ПЗЗ г. Омска жилым зонам.

Предоставление же требуемого условно разрешенного вида использования земельных участков не будет отвечать установленному территориальному зонированию в отношении зоны рекреационно-ландшафтных территорий Р-6.

Учитывая установленный факт расположения земельного участка в зоне Р-6, заявитель Куликов М.В. никак не обосновал, что при предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков сохранится основное функциональное назначение рекреационно-ландшафтной территории, и использование участка в обозначенной зоне для целей жилищного строительства будет отвечать таким принципам как комплексный учет потребностей населения, сочетание интересов общества и законных интересов граждан, благоприятные и комфортные условия проживания, создаст условия для устойчивого развития территории муниципального образования.

В данном случае, судами первой и апелляционной инстанций правильно учтен установленный на публичных слушаниях факт расположения земельных участков в зоне рекреационно-ландшафтных территорий (Р-6), и назначение зоны, определяемое согласно пункту 9 статьи 85 ЗК РФ, что подтверждает правомерность обжалуемого ненормативного правового акта.

Само по себе закрепление в ПЗЗ г. Омска такого условно разрешенного вида использования земельных участков и объектов капитального строительства как блокированная жилая застройка не означает обязательности предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования.

Земельное и градостроительное законодательство исходит из различия правового режима таких территориальных зон как жилые и рекреационные, данное различие вытекает из существа территориального зонирования, предполагающего соответствие разрешенного использования земельных участков назначению территориальной зоны, что не может не учитываться при определении общественных потребностей населения, баланса интересов общества и законных интересов граждан. Выражением таких потребностей в рассматриваемом случае является назначение зоны рекреационно-ландшафтных территорий Р-6, вытекающее из ЗК РФ, - для отдыха граждан и туризма, при этом баланс интересов не может быть смещен таким образом, чтобы игнорировать указанные потребности.

Поскольку виды разрешенного использования, предполагающие жилищное строительство, предусмотрены для иной самостоятельной территориальной зоны, следует исходить из того, что требуемый заявителем условно-разрешенный вид использования в большей мере отвечает тем общественным интересам, которые обеспечиваются в жилых зонах.

Кроме того, одним из критериев для предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования является создание условий для устойчивого развития территории муниципального образования.

Часть 1 статьи 18 ГрК РФ относит генеральные планы поселений и городских округов к документам территориального планирования. Частью генерального плана согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ является карта функциональных зон поселения или городского округа.

Под функциональными зонами понимаются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Из материалов дела следует, что в Генеральный план города Омска 30.09.2020 были внесены изменения, спорные земельные участки отнесены к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) (существующие).

Согласно представленным администрацией пояснениям спорные земельные участки в настоящее время отнесены к территориальной зоне городской рекреации. Данная зона согласно действующей редакции ПЗЗ г. Омска включает в себя участки территории города Омска, предназначенные для размещения скверов, бульваров, пешеходных аллей, иных озелененных территорий общего пользования с площадками для кратковременного отдыха, декоративными, техническими, конструктивными устройствами, малыми архитектурными формами, элементами озеленения. Для данной территориальной зоны не предусмотрены какие-либо виды разрешенного использования, предусматривающие жилищное строительство.

Указанные изменения в Генеральный план города Омска, ПЗЗ г. Омска отображают изменения, связанные с развитием территории муниципального образования, а также различное назначение жилых и рекреационных зон, обусловливающее несовместимость правового режима земельных участков, отнесенных к каждой территориальной зоне.

В связи с этим суды, установив расположение спорных земельных участков в зоне Р-6, правильно исходили из того, что в материалах дела отсутствует обоснование того, что требуемый условно разрешенный вид использования на момент проведения публичных слушаний и принятия рекомендаций комиссии по подготовке проекта ПЗЗ г. Омска, мог обеспечить устойчивое развитие территории в соответствии с ее функциональным назначением.

Внесенные же в последующем изменения в ПЗЗ г. Омска и Генеральный план города Омска, тем более, подтверждают невозможность требуемого заявителем разрешенного использования земельных участков.

В отношении довода заявителя о том, что для земельных участков уже предусмотрен вид разрешенного использования "для жилищного строительства", подлежит отклонению.

Из материалов дела следует, что спорные земельные участки были поставлены на кадастровый учет в период 06-08.05.2009. В указанный временной промежуток действовавшие в тот период ПЗЗ г. Омска в качестве основных видов разрешенного использования в рекреационной зоне Р-6 предусматривали: санатории, профилактории, детские оздоровительные лагеря, пляжи, лодочные станции, эллинги, яхт-клубы, гольф-клубы, лыжные базы, водноспортивные базы.

В Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018 отмечено, что только основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований.

Согласно представленным в материалы дела выпискам из Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) на земельные участки в разделе "особые отметки" указано, что сведения о видах разрешенного использования имеют статус "актуальные незасвидетельствованные".

Таким образом, на момент рассмотрения настоящего спора заявитель не подтвердил наличие оснований для внесения в ЕГРН именно данного вида разрешенного использования "для жилищных нужд под строительство жилой застройки". Данный вид не мог быть выбран правообладателем земельных участков самостоятельно, поскольку не относился к основным видам разрешенного использования в зоне Р-6. В любом случае, наличие указанных сведений в ЕГРН не подтверждает наличие оснований для предоставления по заявлению Куликова М.В. требуемого им условно разрешенного вида использования земельных участков в настоящее время.

Обстоятельства предоставления в отношении иных земельных участков спорного вида разрешенного использования не имеют правового значения для настоящего спора.

Доводы кассатора о невозможности использования земельных участков по назначению подлежат отклонению, поскольку любой правообладатель земельных участков не мог не знать о необходимости получить разрешение на условно разрешенный вид использования, об отсутствии у органа местного самоуправления безусловной обязанности по выдаче такого разрешения, следовательно, именно правообладатели земельных участков несут риски при приобретении земельных участков, связанные с возможным дальнейшим использованием.

Таким образом, доводы подателя жалобы не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Согласно подпунктам 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), пункту 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" при обжаловании судебных актов в кассационном порядке по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными государственная пошлина для физических лиц составляет 150 руб.

На основании статьи 104 АПК РФ, подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 и подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ излишне уплаченная государственная пошлина подлежит возврату заявителю кассационной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 24.06.2021 Арбитражного суда Омской области и постановление от 23.09.2021 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А46-4911/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Куликову Михаилу Викторовичу из федерального бюджета 2 850 рублей государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению от 17.11.2021 N 34107.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.В. Сирина

Судьи

В.В. Тихомиров А.В. Щанкина