Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26 декабря 2011 г. N Ф09-8489/11 по делу N А60-10528/2011

Екатеринбург

26 декабря 2011 г.

Дело N А60-10528/2011

ГАРАНТ:

См. также Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 сентября 2011 г. N 17АП-6946/11

Резолютивная часть постановления объявлена 20 декабря 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 декабря 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Татариновой Е.А., Ященок Т.П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в Чкаловском районе г. Екатеринбурга (далее - отдел, заявитель) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 24.05.2011 по делу N А60-10528/2011 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2011 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

отдела - Сабитова Н.А. (доверенность от 29.07.2011 N 0528/147);

общества с ограниченной ответственностью "КанТро" (ИНН: 6674170916, ОГРН: 1056605373054); (далее - общество) - Баландина О.А. (доверенность от 05.05.2011), Лукина С.Л. (доверенность от 05.05.2011).

Общество обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного государственного санитарного врача по Чкаловскому району г. Екатеринбурга Потапкиной Е.П. (далее - заинтересованное лицо) от 04.02.2011 N 01-30-14/44.

Решением суда первой инстанции от 24.05.2011 (судья Хомяков С.А.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2011 (судьи Щеклеина Л.Ю., Осипова С.П., Грибиниченко О.Г.) решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе отделение просит названные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права. При этом заявитель указывает на то, что в своем письме Роспотребнадзор от 02.10.2006 N 0100/10460-06-32 "Об организации лабораторного контроля при проведении социально - гигиенического мониторинга" дает рекомендации при проведении мониторинга за физическими и химическими факторами среды обитания. Проведение лабораторного контроля за такими факторами среды обитания, как биологические, включающие в себя вирусные, бактериальные, паразитные в пищевых продуктах в названном письме Роспотребнадзора просто не освещаются, запрет на проведение мониторинга за биологическими факторами среды обитания человека не установлен.

Кроме того, отдел в обоснование кассационной жалобы ссылается на то, что санитарный режим, технология приготовления пищи и тому подобное относится к искусственной среде, включающей в себя факторы среды обитания, в том числе биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные и иные). В связи с чем, заявитель полагает, что вышеназванные исследования могут быть предметом социально - гигиенического мониторинга.

Так же отдел считает, что приказ Роспотребнадзора по Свердловской области от 23.09.2009 N 01-01-01/386 был издан во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 02.02.2006 N 60 "Об утверждении положения о проведении социально - гигиенического мониторинга" (далее - постановление N 60), постановления Правительства Российской Федерации от 22.11.2000 N 883 "Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения" (далее - постановление N 883) как рекомендательный акт, не противоречащий нормативным правовым актам и методическим документам, издаваемым Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Как следует из материалов дела, в соответствии с постановлением N 60, постановлением N 883, ст. 45, 51 Федерального закона N 52-ФЗ "О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) Главным государственным санитарным врачом по Чкаловскому району г. Екатеринбурга обществу выдано предписание от 04.02.2011 N 01-30-14/44 о проведении экспертизы. Названное предписание получено обществом 11.03.2011.

На основании предписания от 04.02.2011 N 01-30-14/44 в отношении общества (кафе "Своя компания") назначено проведение экспертизы путем лабораторных исследований проб продовольственного сырья и пищевых продуктов (готовой продукции, прошедшей кулинарную обработку: салатов, суши) на микробиологические показатели в рамках социально-гигиенического мониторинга в соответствии с Программой лабораторных исследований, производство которой на предмет соблюдения требований СанПиН 2.3.2.1078-01 Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов, Закона N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" поручено филиалу ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области в Чкаловском районе г. Екатеринбурга", результаты которой в виде протокола испытаний необходимо представить в Территориальный отдел Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в Чкаловском районе г. Екатеринбурга в определенные предписанием сроки: до 25.03.2011, до 25.06.2011, до 25.09.2011, до 25.12.2011 (1 раз в два месяца с мая по октябрь; с ноября по апрель - ежеквартально).

Общество, полагая, что названное предписание является незаконным и нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования общества, суды пришли к выводу о том, что оспариваемое предписание отдела является недействительным.

Выводы судов являются правильными, соответствуют действующему законодательству, материалам дела.

Согласно ч. 4, 5 ст. 200, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, действия государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, может быть признан судом недействительным, в случае, если он не соответствует закону или иным правовым актам и нарушает права и охраняемые законом интересы юридического лица, т.е. при наличии двух условий в совокупности. При этом подлежит проверке, уполномочен ли орган на принятие оспариваемого ненормативного правового акта. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту возложена на орган или лицо, которые приняли оспариваемый акт.

В соответствии со ст. 51 Закона N 52-ФЗ главные государственные санитарные врачи и их заместители наряду с правами, предусмотренными статьей 50 данного федерального закона, наделены полномочиями по вынесению в адрес граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц предписания о проведении в соответствии с осуществляемой ими деятельностью санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, предусмотренных ст. 42 Закона N 52-ФЗ.

Исходя из положений, установленных ч. 1, 2 ст. 14 Федерального закона от 02.02.2000 N 29 "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (в редакции от 28.12.2010) установлен, что в целях определения приоритетных направлений государственной политики в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, охраны здоровья населения, а также в целях разработки мер по предотвращению поступления на потребительский рынок некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий органами государственного надзора и контроля совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации организуется и проводится мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов, здоровья населения. Мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов, здоровья населения проводится в соответствии с положением, утвержденным уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Федерального закона N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" следует читать как "2 января 2000 г."

Порядок проведения мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения установлен постановлением N 883.

На основании п. 2, 3 постановления N 883 под мониторингом понимается система наблюдения, анализа, оценки качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, питания и здоровья населения. Мониторинг проводится в целях определения приоритетных направлений государственной политики в области обеспечения качества и безопасности пищевой продукции и здорового питания населения, охраны его здоровья, а также для разработки мер по предотвращению поступления на потребительский рынок и оборота на нем некачественной и опасной пищевой продукции.

Согласно ст. 45 Закона N 52-ФЗ для оценки, выявления изменений и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания, установления и устранения вредного воздействия на человека факторов среды обитания осуществляется социально-гигиенический мониторинг, который проводится органами, уполномоченными осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В ст. 1 Закона N 52-ФЗ даны определения основных понятий, используемых в названном Законе, и в частности: социально-гигиенический мониторинг - это государственная система наблюдений за состоянием здоровья населения и среды обитания, их анализа, оценки и прогноза, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания; среда обитания человека - это совокупность объектов, явлений, факторов окружающей (природной или искусственной) среды, определяющая условия жизнедеятельности человека; факторы среды обитания человека - биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные и иные); химические; физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения) излучения); социальные (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха) и иные факторы среды обитания, которые оказывают или могут оказывать воздействие на человека и(или) на состояние здоровья будущих поколений.

Таким образом, судами верно указано, что такой социальный фактор среды обитания человека как питание, образующий в совокупности с иными факторами, оказывающими или могущими оказывать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений, среду обитания человека, может быть подвергнут социально-гигиеническому мониторингу.

В соответствии с п. 3 постановления N 60 при ведении мониторинга решаются следующие задачи: гигиеническая оценка (диагностика) факторов среды обитания человека и состояния здоровья населения; выявление причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека на основе системного анализа и оценки риска для здоровья населения; установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); подготовка предложений для принятия федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления необходимых мер по устранению выявленных вредных воздействий факторов среды обитания человека.

В целях ведения мониторинга используются данные осуществляемых федеральными органами исполнительной власти наблюдений; социальные (структура и качество питания, безопасность пищевых продуктов, водоснабжение, условия быта, труда и отдыха) - осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральной службой по труду и занятости и Федеральной службой государственной статистики (п. 6 постановления N 883).

На основании п. 7 постановления N 60 на основе данных мониторинга Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека формирует федеральный информационный фонд данных социально-гигиенического мониторинга, который представляет собой базу данных о состоянии здоровья населения и среды обитания человека, формируемую на основе постоянных системных наблюдений, а также совокупность нормативных правовых актов и методических документов по вопросам анализа, прогноза и определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека.

Мониторинг проводится в соответствии с нормативными правовыми актами и методическими документами, издаваемыми Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (п. 10 постановления N 60).

Согласно п. 4, 5 приказа Роспотребнадзора от 19.07.2007 N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок" основаниями для проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, проводимых, в том числе в целях социально-гигиенического мониторинга, могут быть и предписания главных государственных санитарных врачей или их заместителей, выдаваемые на основании подп. 4 п. 1 ст. 51 Закона N 52-ФЗ.

В силу п. 3.4 СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.11.2001 N 36, безопасность пищевых продуктов в микробиологическом и радиационном отношении, а также по содержанию химических загрязнителей определяется их соответствием гигиеническим нормативам, установленными настоящими Санитарными правилами.

Суды установили и из материалов дела следует, что руководствуясь вышеуказанными нормами права, отдел при вынесении оспариваемого предписания не учел следующее.

Приказом Федеральной Службы Роспотребнадзора от 30.12.2005 N 810 утвержден Перечень показателей и данных для формирования Федерального информационного фонда социально-гигиенического мониторинга, которым должны руководствоваться Территориальные управления Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации в работе по проведению социально-гигиенического мониторинга. В Перечне не предусмотрен социально-гигиенический мониторинг за пищевыми продуктами по микробиологическим факторам.

В совместном письме Минздравсоцразвития Российской Федерации и Роспотребнадзора от 02.10.2006 N 0100/10460-06-32 "Об организации лабораторного контроля при проведении социально-гигиенического мониторинга" содержится разъяснение об исследовании факторов среды обитания посредством лабораторных исследований, в котором указано, что при проведении лабораторного контроля за безопасностью пищевых продуктов в рамках проведения социально-гигиенического мониторинга, при контроле загрязнения пищевых продуктов в них определяется содержание тяжелых металлов, нитритов и нитратов, пестицидов, минеральных удобрений и других соединений.

При этом для исследования используются, в том числе, пищевые продукты, которые входят в рацион питания населения. Перечень основных продуктов, периодичность и объем контроля представлены в таблице N 1 названного письма и в указанном перечне отсутствует готовая продукция: салаты, суши.

Следовательно, как правомерно указали суды, исследование кулинарных изделий на наличие в них микроорганизмов не относится к наблюдению в рамках социально-гигиенического мониторинга, который не имеет своей целью непосредственное устранение допустимых нарушений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, чем и отличается от такой меры, как государственный санитарно-эпидемиологический контроль (надзор) за соблюдением требований санитарного законодательства.

На предприятиях общественного питания при отборе проб кулинарных изделий на предмет наличия микроорганизмов (исследование по микробиологическим показателям) исследуется санитарный режим предприятия, технология приготовления пищи или условия хранения продуктов, соблюдения персоналом правил личной гигиены, эпидемиологическая безопасность готовой продукции и т.д., что не относится к факторам среды обитания человека, которые подлежат наблюдению при проведении социально-гигиенического мониторинга.

Указанные исследования проводятся при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) за соблюдением требований санитарного законодательства.

Кроме того, суды правомерно указали на то, что социально-гигиенический мониторинг, являясь системой наблюдения, не имеет своей целью устранение допускаемых нарушений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, поскольку это иная мера государственного регулирования, чем государственный санитарно-эпидемиологический контроль (надзор).

При таких обстоятельствах, оценив по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для вынесения отделением оспариваемого предписания, а также о его незаконности как ненормативного правового акта, в связи с чем требования общества законно удовлетворены.

Доводы заявителя кассационной жалобы отклоняются судом кассационной инстанции, поскольку ранее уже были предметом рассмотрения судов и получили надлежащую правовую оценку. Основания для переоценки у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учётом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Свердловской области от 24.05.2011 по делу N А60-10528/2011 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2011 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в Чкаловском районе г. Екатеринбурга - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

И.А. Татаринова Т.П. Ященок