Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 марта 2013 г. N Ф09-342/13 по делу N А07-10358/2012

Екатеринбург

14 марта 2013 г.

Дело N А07-10358/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 11 марта 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 марта 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Татариновой И.А., Черкезова Е.О.

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службе по Республике Башкортостан (ИНН 0274090077, ОГРН 1030203893202; далее - антимонопольный орган) и Мухаметшиной Дамиры Дарбиновны (далее - Мухаметшина Д.Д.) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 17.10.2012 по делу N А07-10358/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2012 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Республике Башкортостан (далее - управление Росздравнадзора, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействительным решения антимонопольного органа от 29.02.2012 (изготовлено в полном объеме 14.03.2012) по делу N А-353/15-11 о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: федеральное государственное бюджетное учреждение "Консультативно - методический центр" (далее - учреждение "Консультативно - методический центр"), Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Республике Башкортостан (далее - территориальное управление Росимущества), Мухаметшина Д.Д.

Решением суда от 17.10.2012 (судья Хафизова С.Я.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2012 (судьи Плаксина Н.Г., Арямов А.А., Малышев М.Б.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с данными судебными актами, антимонопольный орган и Мухаметшина Д.Д. обратились в Федеральный арбитражный суд Уральского округа с соответствующими кассационными жалобами.

Антимонопольный орган в кассационной жалобе просит отменить обжалуемые судебные акты, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных управлением Росздравнадзора требований, полагая, что судами допущено неполное выяснение фактических обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного рассмотрения настоящего дела. В обосновании жалобы антимонопольный орган отмечает, что факт нарушения заявителем ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) подтвержден имеющимися в материалах дела доказательствами, в частности объяснениями, полученными прокурорами Республики Башкортостан от руководителей и специалистов хозяйствующих субъектов. Согласно данным объяснениям, а также информации Мухаметшиной Д.Д., бывшего сотрудника управления Росздравнадзора, лицензии на медицинскую деятельность выдавались только после обращения и заключения договоров на оказание консультационных услуг по подготовке пакета документов, необходимых для прохождения процедуры лицензирования медицинской деятельности, с филиалом учреждения "Консультативно - методический центр" и автономной некоммерческой организацией "Консультативно - методический центр лицензирования и сертификации в области здравоохранения" (далее - организация "Консультативно - методический центр лицензирования и сертификации в области здравоохранения"). Указанные хозяйствующие субъекты располагались и осуществляли свою деятельность в одном здании с управлением Росздравнадзора. В адрес управления Росздравнадзора прокурором вынесено представление об устранении нарушений законодательства о лицензировании. Вышеназванные обстоятельства, по мнению антимонопольного органа, подтверждают создание управлением Росздравнадзора льгот и преимуществ для учреждения "Консультативно - методический центр" и организации "Консультативно-методический центр лицензирования и сертификации в области здравоохранения", в связи с этим у антимонопольного органа имелись правовые основания для признания управления Росздравнадзора нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Мухаметшина Д.Д. в своей кассационной жалобе также просит отменить судебные акты, ссылаясь на нарушение судами процессуальных норм - ст. 6, ч. 1, 2 ст. 7, ч. 2 ст. 9, ст. 67, 69, 71, ч. 2 ст. 169, ст. 170, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, неправильное толкование ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам. По мнению Мухаметшиной Д.Д., из анализа ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции не следует необходимость выявления антимонопольным органом причинной связи между совершенными управлением Росздравнадзора действиями и наступившими негативными последствиями для хозяйствующих субъектов. При этом наступление этих последствий не произошло по причине выполнения соискателями лицензий рекомендаций управления Росздравнадзора о заключении договоров на получение консультационных услуг с учреждением "Консультативно - методический центр" и организацией "Консультативно - методический центр лицензирования и сертификации в области здравоохранения". Кроме того, соискатели лицензий находились в зависимом положении от управления Росздравнадзора, поскольку данное управление обладает по отношении к ним надзорными функциями. Мухаметшина Д.Д. также считает, что вывод судов о недоказанности антимонопольным органом факта дачи управлением Росздравнадзора рекомендаций обращаться для получения консультационных услуг в учреждение "Консультативно - методический центр" и организацию "Консультативно - методический центр лицензирования и сертификации в области здравоохранения" противоречит представленным в материалы дела доказательствам. В частности, в объяснениях руководителей детских учреждений есть точные сведения о понуждении соискателей лицензии со стороны сотрудников Управления Росздравнадзора обращаться в вышеуказанные учреждение и организацию за консультационными услугами, судами не дана юридическая оценка показаниям Мухаметшиной Д.Д., согласно которым данному сотруднику управления Росздравнадзора поступали устные поручения отправлять соискателей лицензий в учреждение "Консультативно - методический центр" и организацию "Консультативно - методический центр лицензирования и сертификации в области здравоохранения".

По мнению управления Росздравнадзора, изложенному в отзывах на кассационные жалобы антимонопольного органа и Мухаметшиной Д.Д., суды полно и всесторонне исследовали обстоятельства дела, правильно применили нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, нарушений процессуальных норм, влекущих отмену обжалуемых судебных актов, судами не допущено.

Проверив законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции не нашел оснований для их отмены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в связи с поступившей от прокуратуры Республики Башкортостан информации о согласованности действий управления Росздравнадзора с учреждением "Консультативно - методический центр" и организацией "Консультативно - методический центр лицензирования и сертификации в области здравоохранения" при осуществлении деятельности по лицензированию антимонопольным органом проведена проверка управления Росздравнадзора на предмет соблюдения требований Закона о защите конкуренции.

По результатам проведенной проверки антимонопольным органом вынесено решение от 29.02.2011 (изготовлено в полном объеме 14.03.2012), которым управление Росздравнадзора признано нарушившим требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Управление Росздравнадзора, считая указанное решение антимонопольного органа незаконным, нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из недоказанности антимонопольным органом наличия в действиях заявителя нарушений антимонопольного законодательства.

Выводы судов соответствуют материалам дела и нормам действующего законодательства.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо установить наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения от 29.02.2012 по делу N А-353/15-11 о нарушении антимонопольного законодательства, возлагается на антимонопольный орган.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Как отмечено выше, управлению Росздравнадзора вменяется нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Нарушение антимонопольный орган усматривает в том, что управление Росздравнадзора создавало льготы и преимущества при осуществлении деятельности филиалу учреждения "Консультативно - методический центр" и организации "Консультативно - методический центр лицензирования и сертификации в области здравоохранения" в виде дачи рекомендаций хозяйствующим субъектам заключить с названными учреждением и организацией договоры на получение консультационных услуг и создания условий для размещения указанных субъектов в помещении по адресу осуществления деятельности самим управлением Росздравнадзора. В доказательство наличия в действиях управления Росздравнадзора нарушений антимонопольного законодательства антимонопольный орган ссылается на имеющиеся в материалах дела объяснения, полученные прокурорами Республики Башкортостан от руководителей и специалистов хозяйствующих субъектов, получивших лицензии на медицинскую деятельность только после обращения и заключения договоров на оказание консультационных услуг по подготовке пакета документов, необходимых для прохождения процедуры лицензирования, с филиалом учреждения "Консультативно - методический центр" и организацией "Консультативно - методический центр лицензирования и сертификации в области здравоохранения". Антимонопольный орган сделал выводы, что вышеназванные действия управления Росздравнадзора не соответствуют положениям ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в п. 1 - 7 данной нормы и не является закрытым.

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При этом, как правильно отметил апелляционный суд, в каждом конкретном случае для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к ст. 15 Закона о защите конкуренции обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. В связи с этим констатация тех или иных действий органов государственной власти, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Исследовав и оценив в соответствии с требованиями, определенными ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суды обеих инстанций пришли к обоснованным выводам о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа в части признания управления Росздравнадзора нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

Как установлено судами, выводы антимонопольного органа в указанной части не подтверждены бесспорными доказательствами, свидетельствующими о совершении управлением Росздравнадзора действий по созданию льгот и преимуществ при осуществлении деятельности филиалу учреждения "Консультативно - методический центр" и организации "Консультативно - методический центр лицензирования и сертификации в области здравоохранения". Антимонопольный орган не установил фактические обстоятельства, подтверждающие последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также не выявил причинную связь между совершенными управлением Росздравнадзора действиями и наступившими последствиями, что необходимо для признания действий (бездействия) нарушающими требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

При исследовании обстоятельств настоящего дела судами первой и апелляционной инстанций установлено, что управление Росздравнадзора осуществляет деятельность в помещении, расположенном по адресу: г. Уфа, ул. Аксакова, д. 62.

Управление Росздравнадзора является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития на территории Республики Башкортостан. В соответствии с полномочиями, предусмотренными Положением о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по субъекту Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 22.11.2004 N 205, управлением Росздравнадзора проводится, в том числе, работа по выдаче и переоформлению специальных разрешений (лицензий) юридическим лицам, осуществляющим медицинскую и фармацевтическую деятельность.

В этом же помещении, на момент проведения проверки, на основании договоров от 17.01.2006 N 101б и от 27.07.2011 N 18б/11 о передаче федерального имущества в безвозмездное пользование были расположены организация "Консультативно-методический центр лицензирования и сертификации" и филиал учреждения "Консультативно-методический центр". Указанные хозяйствующие субъекты за соответствующую плату осуществляют консультирование и предлицензионную подготовку пакета документов для обратившихся к ним соискателей лицензии.

Доказательств того, что условием получения лицензии на медицинскую деятельность является оформление документов на получение лицензии в учреждении "Консультативно-методический центр" и организации "Консультативно-методический центр лицензирования и сертификации в области здравоохранения", антимонопольным органом не представлено.

Каких-либо распоряжений (приказов и т.п.), изданных полномочным лицом управления Росздравнадзора о необходимости обращения соискателями лицензий для оформления документов для получения лицензии в названные организации, в материалах дела не имеется.

Ссылка антимонопольного органа на объяснения руководителей детских учреждений правомерно отклонена судами, так как данные объяснения содержат сведения о том, что в предоставлении лицензии им было отказано ввиду непредставления тех или иных документов, а не из-за неоформления документов через филиал учреждения "Консультативно-методический центр" или организацию "Консультативно-методический центр лицензирования и сертификации в области здравоохранения". Пояснения Мухаметшиной Д.Д., как бывшего сотрудника управления Росздравнадзора, правомерно отклонены судами, как не отвечающие признакам допустимости ввиду их необъективности.

Судами выявлено отсутствие в материалах дела доказательств, подтверждающих отказ со стороны управления Росздравнадзора в приеме к рассмотрению документов на получение лицензии, оформленных соискателями лицензии самостоятельно, без участия указанных выше консультационных организаций.

Какие-либо жалобы соискателей лицензий на действия управления Росздравнадзора, его должностных лиц, поданные на необоснованный отказ в предоставлении лицензии в порядке, предусмотренном п. 4 ст. 9 Федерального закона от 04.05.2010 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в материалах дела отсутствуют.

Суды пришли к правильному выводу о том, что сам по себе факт нахождения в одном помещении управления Росздравнадзора, учреждения "Консультативно - методический центр" и организации "Консультативно - методический центр лицензирования и сертификации в области здравоохранения" не свидетельствует о создании управлением Росздравнадзора каких-либо преимуществ в деятельности указанных лиц.

При этом судами учтено, что помещения предоставлялись данным хозяйствующим субъектам в пользование территориальным управлением Росимущества, а не заявителем.

Установив вышеуказанные обстоятельства, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о недоказанности антимонопольным органом факта нарушения управлением Росздравнадзора ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

При названных обстоятельствах оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству, в связи с этим заявленные требования управления Росздравнадзора правомерно удовлетворены судами.

Доводы заявителей жалоб по существу сводятся к переоценке представленных доказательств и обстоятельств, установленных судами первой и апелляционной инстанций в ходе рассмотрения дела по существу, оснований для которой у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, постановления арбитражного суда, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационные жалобы антимонопольного органа и Мухаметшиной Д.Д. - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 17.10.2012 по делу N А07-10358/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2012 по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан и Мухаметшиной Дамиры Дарбиновны - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

И.А. Татаринова Е.О. Черкезов