Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 12 марта 2021 г. N Ф09-50/21 по делу N А60-58/2020

Екатеринбург

12 марта 2021 г.

Дело N А60-58/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 09 марта 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 марта 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О. Л.,

судей Кравцовой Е. А., Кангина А. В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Уральского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - заинтересованное лицо, управление, Уральское МУГАДН) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 20.08.2020 по делу N А60-58/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2020 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель управления - Дробкина Ю.О. (доверенность от 17.02.2021).

Общество с ограниченной ответственностью "Уралэкспресс" (далее - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания от 11.10.2019 N 1523/с (далее - предписание), вынесенного заинтересованным лицом.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 20.08.2020 (судья Ремезова Н.И.) заявленные требования удовлетворены. Предписание признано недействительным. На управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества в течение 10 дней со дня вступления настоящего решения в законную силу. В порядке распределения судебных расходов с управления в пользу общества взыскано 3000 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2020 (судьи Трефилова Е.М., Голубцов В.Г., Гулякова Г.Н.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе заинтересованное лицо просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на нарушение норм материального права. Полагает, что в соответствии с положениями статьи 8.3 Федерального закона от 26.12.2008N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) к мероприятиям по контролю, при проведении которого не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора) с юридическими лицами относятся, в том числе плановые (рейдовые) осмотры (обследования)территорий, транспортных средств. Указывает, что вопрос наличия утвержденного порядка проведения плановых рейдовых заданий в соответствии со статьей 13.2 Закона N 294-ФЗ судами не исследован. Вместе с тем, наличие такого порядка свидетельствует о наделении соответствующими полномочиями должностных лиц органов власти для вынесения предписаний.

В отзыве на кассационную жалобу заявитель просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Как следует из материалов дела, на основании рейдового задания на проверку транспортных средств в процессе их эксплуатации, утвержденного распоряжением заместителя начальника Уральского МУГАДН от 07.10.2019 N 1523/с, проведена проверка АТС марки ФОРД ТРАНЗИТ, государственный регистрационный знак А586ХТ/196 (далее - АТС марки ФОРД ТРАНЗИТ), используемого обществом для осуществления перевозок пассажиров.

В ходе проверки установлены нарушения требований правил безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом.

Согласно информации, содержащейся в акте N 1523/с, 09.10.2019 года в 11 часов 55 минут по адресу: г. Екатеринбург в районе дома 31 по улице Челюскинцев, водителем АТС марки ФОРД ТРАНЗИТ, используемого обществом для осуществления перевозки пассажиров по регулярному межрегиональному маршруту N 1119 "Промысла Екатеринбург", была допущена посадка 3 пассажиров в неустановленном месте.

По результатам проведенной рейдовой проверки управлением вынесено постановление от 24.10.2019 N 002021/66 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 12.31.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде административного штрафа в размере 25 000 руб.

Обществу выдано предписание об обеспечении осуществления посадки, высадки пассажиров только в установленных расписанием остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок.

Не согласившись с выданным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Установив, что постановление о привлечении общества к административной ответственности по части 6 статьи 12.31.1 КоАП отменено в порядке ведомственного контроля в связи отсутствием состава правонарушения, суд первой инстанции пришел к выводу, что выданное по результатам данной проверки предписание является недействительным.

Апелляционный суд пришел к выводу, что выдачей предписания по результатам рейдового осмотра, а не проверки, проведенной в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ, права заявителя существенно нарушены, что влечет недействительность такого предписания на основании части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса (далее - АПК РФ).

Проверив законность принятых по делу судебных актов, суд округа не усматривает оснований для их отмены.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации определены Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ), согласно статье 4 которого законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из названного Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов.

Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 19 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского надземного электрического транспорта" регулярные перевозки пассажиров и багажа подразделяются на: перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только на установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок и перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок.

В соответствии с пунктом 66 Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Приказом Минтранса России от 15.01.2014 N 7, запрещается отклонение от установленного схемой маршрута пути следования, осуществление остановок в местах, не предусмотренных схемой маршрута (кроме случаев, когда это вызвано необходимостью обеспечения безопасности перевозок и дорожного движения).

Суды установили, что факт нарушения заявителем норм законодательства о безопасности дорожного движения при осуществлении перевозок пассажиров, выразившийся в осуществлении посадки пассажиров в неустановленном месте, подтвержден материалами дела, зафиксирован в акте проверки от 09.10.2019 N 1523/с, составленном уполномоченным должностным лицом государственным инспектором Уральского МУГАДН Щербаковым А.М. в присутствии водителя проверенного транспортного средства Джебраилова Ю.Э., который с нарушением согласился.

Факт допущенного нарушения также подтверждается решением от 08.11.2019 N 41/НУ-19, которым отменено постановление Уральского МУГАДН от 24.10.2019 N 002021/66 и производство по делу прекращено в связи с отсутствием вины общества в совершении административного правонарушения, а не события административного правонарушения.

С учетом положений части 1 статьи 1, части 2 статьи 15, статьи 18, частей 1 и 2 статьи 45 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, при рассмотрении в порядке, определенном главой 24 АПК РФ, дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд согласно части 4 статьи 200 АПК РФ осуществляет проверку оспариваемого акта по ряду оснований, не только устанавливая соответствие его содержания применимым нормам материального права, но и проверяя, действовал ли принявший оспариваемый акт орган в пределах своих полномочий (в надлежащей административной процедуре), было ли при этом обеспечено право заявителя на защиту.

Как следует из положений частей 1, 2 статьи 30 Закона N 196-ФЗ федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами - участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения (далее - обязательные требования). Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 30 Закона N 196-ФЗ, пункту 5 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19.08.2013 N 716 (далее - Положение), к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 8 настоящей статьи.

Пунктом 6 Положения предусмотрено, что федеральный надзор осуществляется посредством организации и проведения плановых и внеплановых документарных и выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии со статьями 9 - 13 и 14 Закона N 294-ФЗ, а также посредством осуществления иных полномочий, возложенных на органы внутренних дел для осуществления специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Предметом проверок в соответствии с пунктом 7 Положения является, в том числе, соблюдение субъектами надзора обязательных требований к перевозкам пассажиров и грузов, в том числе тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении федерального государственного транспортного надзора).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Ввиду изложенного, с учетом правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в определении от 18.07.2019 N 303-ЭС19-10683, апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о том, что в рассматриваемом случае предписание об устранении нарушений требований транспортного законодательства могло быть выдано только по результатам проведения такого мероприятия, как проверка. Вместе с тем, сведений о проведении в отношении заявителя проверки, по результатам которой было выдано предписание, в материалах дела не имеется. Равно как не проводилось административное расследование.

Апелляционный суд критически отнесся к ссылке управления на положения статей 8.3, 13.2 Закона N 294-ФЗ, и его позиции, согласно которой плановые (рейдовые) осмотры транспортного средства являются одной из мер по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализом и прогнозированием состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности субъектами надзора и относится к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора) с юридическими лицами, предусмотренных Законом N 294-ФЗ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относятся плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона.

Согласно части 2 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона (пункт 2).

Таким образом, обнаруженные управлением в ходе планового (рейдового) осмотра транспортного средства, используемого заявителем для осуществления перевозок пассажиров, нарушения в силу части 2 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ могли являться поводом для назначения внеплановой проверки.

Аналогичную норму содержит часть 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ, в которой указано, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Основанием для проведения внеплановой проверки является, среди прочих оснований, мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора) по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (пункт 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

Закон N 294-ФЗ в части 3 статьи 1 не предусматривает исключение, которое бы позволяло не применять установленный законом порядок выдачи предписания при проверке соблюдения требований Закона N 196-ФЗ.

Как верно указано апелляционным судом, несоблюдение установленной процедуры принятия ненормативного правового акта, в том числе обусловленное тем, что на стадии его вынесения обратившееся в суд лицо было лишено возможности реализовать свои права, связанные с участием в этой процедуре, может являться основанием для признания рассматриваемого акта недействительным, если допущенные нарушения являлись существенными - привели или могли привести к неправильному решению спорного вопроса. Отдельные нарушения порядка принятия ненормативного правового акта могут быть прямо обозначены законодателем как существенные (грубые), то есть безусловно влекущие его недействительность. Указанный правовой подход изложен в пункте 46 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 27.11.2019.

Применяя данный правовой подход в настоящем деле, апелляционный суд пришел к верному выводу, что выдачей предписания по результатам рейдового осмотра, а не проверки, проведенной в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ, права заявителя существенно нарушены, что влечет недействительность такого предписания на основании части 2 статьи 201 АПК РФ.

Ссылка управления на Определение Верховного суда Российской Федерации от 07.12.2020 N 302-ЭС20-10769, не принимается, поскольку в приведенном деле установлены иные обстоятельства, в частности, свидетельствующие о проведения осмотра на основании распоряжения (приказа), о чем юридическое лицо было заблаговременно извещено.

Суд округа полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены. Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

Иное толкование кассатором норм материального права не свидетельствуют о допущенной судебной ошибке.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены обжалуемых судебных актов (статья 288 АПК РФ), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 20.08.2020 по делу N А60-58/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2020 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Уральского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта- без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Л. Гавриленко

Судьи

Е.А. Кравцова А.В. Кангин