Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2020 г. N 17АП-12026/20 по делу N А60-58/2020

г. Пермь

14 декабря 2020 г.

Дело N А60-58/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 09 декабря 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 декабря 2020 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Трефиловой Е.М.,

судей Голубцова В.Г., Гуляковой Г.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Тиуновой Н.П.,

при неявке лиц, участвующих в деле,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заинтересованного лица Уральского управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 20 августа 2020 года по делу N А60-58/2020

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Уралэкспресс" (ИНН 6681000136, ОГРН 1126681000126)

к Уральскому управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ИНН 6662023096, ОГРН 1026605402053)

о признании незаконным предписания,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Уралэкспресс" (далее - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания N 1523/с от 11.10.2019, вынесенного Уральским управлением государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - заинтересованное лицо, управление).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 20.08.2020 заявленные требования удовлетворены. Предписание N 1523/С от 11.10.2019, выданное Уральским управлением государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, признано недействительным. На Уральское управление государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Уралэкспресс" в течение 10 дней со дня вступления настоящего решения в законную силу. В порядке распределения судебных расходов с Уральского управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в пользу общества "Уралэкспресс" взыскано 3000 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Не согласившись с судебным актом, управление обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда отменить, признать действительным предписание N 1523/С от 11.10.2019.

В апелляционной жалобе управление выражает несогласие с выводом суда о том, что отмена постановления о привлечении общества к административной ответственности по ч. 6 ст. 12.31.1 КоАП РФ свидетельствует об отсутствии оснований для вынесения предписания об устранении выявленных нарушений транспортного законодательства; также апеллянт отмечает, что оспариваемое предписание вынесено должностным лицом не в рамках Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а в рамках установленных Постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 N 409 "Об осуществлении должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта контрольных (надзорных) функций" полномочий.

Заявитель в представленном в суд апелляционной инстанции отзыве на апелляционную жалобу выразил несогласие с доводами апеллянта, указал на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просил оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены надлежащим образом, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что на основании части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании рейдового задания на проверку транспортных средств в процессе их эксплуатации, утвержденного распоряжением заместителя начальника Уральского МУГАДН от 07.10.2019 N 1523/с, проведена проверка АТС марки ФОРД ТРАНЗИТ, государственный регистрационный знак А586ХТ/196, используемого обществом "Уралэкспресс" для осуществления перевозок пассажиров.

В ходе проверки установлены нарушения требований правил безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом.

Согласно информации, содержащейся в акте N 1523/с, 09.10.2019 года в 11 часов 55 минут по адресу: г. Екатеринбург в районе дома 31 по улице Челюскинцев, водителем транспортного средства марки ФОРД ТРАНЗИТ государственный регистрационный знак А586ХТ/196, используемого ООО "Уралэкспресс" для осуществления перевозки пассажиров по регулярному межрегиональному маршруту N 1119 "Промысла Екатеринбург", была допущена посадка 3 пассажиров в неустановленном месте.

По результатам проведенной рейдовой проверки управлением вынесено постановление от 24.10.2019 N 002021/66 о привлечении ООО "Уралэкспресс" к административной ответственности, предусмотренной ч. 6 ст. 12.31.1 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 25 000 руб.

ООО "Уралэкспресс" выдано предписание N 1523/с от 11.10.2019, согласно которому обществу предписано обеспечить осуществление посадки, высадки пассажиров только в установленных расписанием остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок.

Не согласившись с выданным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Установив при рассмотрении дела, что постановление о привлечении общества к административной ответственности по ч. 6 ст. 12.31.1 КоАП отменено в порядке ведомственного контроля в связи отсутствием состава правонарушения, суд первой инстанции пришел к выводу, что выданное по результатам данной проверки предписание является недействительным.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства в соответствии со ст. 71 АПК РФ, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, приняв во внимание возражения, приведенные в отзыве на жалобу, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным необходимо установить совокупность следующих условий: оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствуют закону и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации определены Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

В соответствии со ст. 1 названного Закона основными задачами в сфере регулирования безопасности дорожного движения являются охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из названного Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов.

Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 19 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского надземного электрического транспорта" регулярные перевозки пассажиров и багажа подразделяются на: перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только на установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок и перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок.

В соответствии с пунктом 66 Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных приказом Минтранса России от 15.01.2014 N 7, запрещается отклонение от установленного схемой маршрута пути следования, осуществление остановок в местах, не предусмотренных схемой маршрута (кроме случаев, когда это вызвано необходимостью обеспечения безопасности перевозок и дорожного движения).

Факт нарушения заявителем при осуществлении перевозок пассажиров норм действующего законодательства о безопасности дорожного движения, выразившийся в осуществлении посадки пассажиров в неустановленном месте, подтверждается материалами дела, зафиксирован в акте проверки N 1523/с от 09.10.2019, составленном уполномоченным должностным лицом государственным инспектором Уральского МУГАДН Щербаковым А.М. в присутствии водителя проверенного транспортного средства Джебраилова Ю.Э., который с нарушением согласился, что отражено в указанном акте.

Факт допущенного нарушения подтверждается решением N 41/НУ-19 от 08.11.2019, которым отменено постановление Уральского МУГАДН N 002021/66 от 24.10.2019 и производство по делу прекращено в связи с отсутствием вины общества в совершении административного правонарушения, а не события административного правонарушения.

Вместе с тем, с учетом положений ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 15, ст. 18, ч. 1 и ч. 2 ст. 45 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, при рассмотрении в порядке, определенном гл. 24 АПК РФ, дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ осуществляет проверку оспариваемого акта по ряду оснований, не только устанавливая соответствие его содержания применимым нормам материального права, но и проверяя, действовал ли принявший оспариваемый акт орган в пределах своих полномочий (в надлежащей административной процедуре), было ли при этом обеспечено право заявителя на защиту.

Как следует из положений частей 1, 2 статьи 30 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами - участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения (далее - обязательные требования). Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В части 3 статьи 30 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", а также в пункте 5 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19.08.2013 N 716 (далее - Положение), установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 8 настоящей статьи.

В соответствии с п. 6 Положения федеральный надзор осуществляется посредством организации и проведения плановых и внеплановых документарных и выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии со статьями 9 - 13 и 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также посредством осуществления иных полномочий, возложенных на органы внутренних дел для осуществления специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Предметом проверок в соответствии с п. 7 Положения является, в том числе, соблюдение субъектами надзора обязательных требований к перевозкам пассажиров и грузов, в том числе тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении федерального государственного транспортного надзора).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

В силу вышеизложенных норм суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что в рассматриваемом случае предписание об устранении нарушений требований транспортного законодательства могло быть выдано только по результатам проведения такого мероприятия, как проверка.

Аналогичная правовая позиция отражена в определении Верховного суда Российской Федерации от 18.07.2019 N 303-ЭС19-10683.

Вместе с тем, сведений о проведении в отношении заявителя проверки, по результатам которой было выдано предписание, в материалах дела не имеется.

Ссылаясь на положения статей 8.3, 13.2 Федерального закона N 294-ФЗ, управление указывает, что плановые (рейдовые) осмотры транспортного средства являются одной из мер по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализом и прогнозированием состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности субъектами надзора и относится к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора) с юридическими лицами, предусмотренных Федеральным законом N 294-ФЗ.

Данный вывод управления апелляционный суд признает ошибочным по следующим основаниям.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относятся плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со ст. 13.2 настоящего Федерального закона.

Согласно ч. 2 ст. 13.2 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона (пункт 2).

Таким образом, обнаруженные управлением в ходе планового (рейдового) осмотра транспортного средства, используемого заявителем для осуществления перевозок пассажиров, нарушения в силу ч. 2 ст. 13.2 Федерального закона N294-ФЗ могли являться поводом для назначения внеплановой проверки.

Аналогичную норму содержит и ч. 5 ст. 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ, в которой указано, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

В пункте 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что основанием для проведения внеплановой проверки является, среди прочих оснований, мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора) по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Закон N 294-ФЗ в части 3 статьи 1 не предусматривает исключение, которое бы позволяло не применять установленный законом порядок выдачи предписания при проверке соблюдения требований Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

Из совокупности приведенных норм следует вывод о том, что предписание, выданное без проведения проверки, не соответствует Закону N 294-ФЗ.

Несоблюдение установленной процедуры принятия ненормативного правового акта, в том числе обусловленное тем, что на стадии его вынесения обратившееся в суд лицо было лишено возможности реализовать свои права, связанные с участием в этой процедуре, может являться основанием для признания рассматриваемого акта недействительным, если допущенные нарушения являлись существенными - привели или могли привести к неправильному решению спорного вопроса. Отдельные нарушения порядка принятия ненормативного правового акта могут быть прямо обозначены законодателем как существенные (грубые), то есть безусловно влекущие его недействительность. Указанный правовой подход изложен в пункте 46 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 27.11.2019.

Применяя данный правовой подход в настоящем деле, апелляционный суд приходит к выводу, что выдачей предписания по результатам рейдового осмотра, а не проверки, проведенной в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ, права заявителя существенно нарушены, что влечет недействительность такого предписания на основании ч. 2 ст. 201 АПК РФ.

С учетом изложенного, апелляционная жалоба заинтересованного лица удовлетворению не подлежит, обжалуемый судебный акт следует оставить без изменения.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 августа 2020 года по делу N А60-58/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Е.М. Трефилова

Судьи

В.Г. Голубцов Г.Н. Гулякова