Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 10 августа 2021 г. N Ф09-5187/21 по делу N А07-1393/2020

Екатеринбург

10 августа 2021 г.

Дело N А07-1393/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 10 августа 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 августа 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д. В.,

судей Гавриленко О.Л., Сухановой Н.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Михайлова Евгения Александровича (далее - ИП Михайлов Е.А., предприниматель, заявитель) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 25.02.2021 по делу N А07-1393/2020 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2021 по тому же делу по заявлению ИП Михайлова Е.А. к прокуратуре города Салавата (далее - прокуратура г. Салавата, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене представления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители: индивидуальный предприниматель Михайлов Евгений Александрович (паспорт), представитель Астахова Т.Ю. (доверенность от 09.06.2021, диплом); прокуратуры - Филипенко Т.С. (доверенность от 11.06.2021).

ИП Михайлов Е.А. обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к прокуратуре г. о признании незаконным и отмене представления прокуратуры г. Салавата от 24.10.2019 N 13-02-2019/3847 в части, касающейся ИП Михайлова Е.А., об обязании Комитета по управлению собственностью Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан по городу Салавату (далее - Комитет) прекратить исполнение представления прокуратуры г. Салавата от 24.10.2019 N 13-02-2019/3847 в части, касающейся ИП Михайлова Е.А., об обязании Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан (далее - Администрация) прекратить исполнение представления прокуратуры г. Салавата от 24.10.2019 N 13-02-2019/3847 в части, касающейся ИП Михайлова Е.А.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Комитет, Администрация, прокуратура Республики Башкортостан.

Решением суда первой инстанции от 25.02.2021 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2021 решение суда отменено. В удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе заявитель указывает на то, что исходя из позиции апелляционной инстанции, дело подлежало прекращению по основанию, предусмотренному п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, тогда как оспариваемым апелляционным постановлением отказано в удовлетворении заявления ИП Михайлова Е.А. Этот факт, по мнению подателя кассационной жалобы, является безусловным нарушением процессуальных норм. Апелляционный суд проигнорировал текст оспариваемого представления, которым Прокуратура г.Салавата требует расторгнуть 2-х сторонний договор, одной из сторон которого является Михайлов Е.А. То есть оспариваемый ненормативный правовой акт возлагает и на ИП Михайлова Е.А. обязанность по расторжению договора аренды земельного участка под принадлежащим ему с 2012 года объектом незавершенного строительства. Обжалуемое представление Прокуратуры г.Салавата внесено в адрес ненадлежащего органа, так как Комитет по управлению собственностью Минземимущества РБ по г.Салавату не является лицом, уполномоченным самостоятельно расторгать договоры от имени городского округа город Салават Республики Башкортостан. Оспариваемое представление прокуратуры г.Салавата прямо касается интересов ИП Михайлова Е.А. и требует расторжения договора аренды земельного участка под принадлежащим ему объектом незавершенного строительства (который не был завершен в срок по причине размывания участка ливневыми стоками города, нарушения сроков предоставления разрешительной документации со стороны местной администрации и иных причин не зависящих от воли предпринимателя)

Прокуратура с кассационной жалобой не согласна по основаниям, изложенным в отзыве. Обжалуемый судебный акт считает законным и обоснованным, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

В силу ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Изучив доводы заявителя жалобы, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены постановления суда.

Как следует из материалов дела, согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 29.12.2019 N 99/2019/305630045 (т. 1 л.д. 29) за ИП Михайловым Е.А. 23.03.2012 зарегистрировано право собственности на объект незавершенного строительства с кадастровым номером 02:59:070314:153, расположенный по адресу: Республика Башкортостан, г. Салават, район гаражного комплекса "Пингвин" по ул. Революционной.

На основании постановления Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан от 02.07.2012 N 1562-п (т. 1 л.д. 27) между ИП Михайловым Е.А. (арендатор) и Комитетом (арендодатель) заключен договор аренды земельного участка от 06.08.2012 N 69-12-57зем (далее также - договор от 06.08.2012 N 69-12-57зем, договор; т. 1 л.д. 19-22), согласно п. 1.1 которого арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок (далее - участок) из земель населенных пунктов, с кадастровым номером 02:59:070314:23, площадью 8 189 кв. м, находящийся по адресу (имеющий адресные ориентиры): Республика Башкортостан, г. Салават, район гаражного комплекса "Пингвин" по ул. Революционной, для использования в целях строительства оздоровительного комплекса в границах, указанных в кадастровом паспорте участка, прилагаемом к настоящему договору в приложении N 1, и являющийся его неотъемлемой частью.

На основании п. 1.2 договора на участке имеется объект незавершенного строительства, находящийся в собственности арендатора.

Согласно п. 2.1 договора срок аренды участка устанавливается с 23.03.2012 по 22.03.2015.

По акту приема-передачи земельного участка от 06.08.2012 (т. 1 л.д. 25) земельный участок с кадастровым номером 02:59:070314:23, площадью 8 189 кв. м, находящийся по адресу (имеющий адресные ориентиры): Республика Башкортостан, г. Салават, район гаражного комплекса "Пингвин" по ул. Революционной, передан в аренду ИП Михайлову Е.А.

ИП Михайлову Е.А. Администрацией было выдано разрешение на строительство N RU03305000-45 от 08.08.2014 (т. 1 л.д. 56) для строительства объекта капитального строительства: спортивно-оздоровительный комплекс, общей площадью 5 414,38 кв. м, этажность 2, расположенного по адресу: Республика Башкортостан, г. Салават, район гаражного комплекса "Пингвин" по ул. Революционной, на земельном участке с кадастровым номером 02:59:070314:23. Срок действия разрешения установлен до 22.03.2015.

На основании постановления Администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан от 09.04.2015 N 795-п (т. 1 л.д. 28) между ИП Михайловым Е.А. и Комитетом подписано соглашение от 13.04.2015 о продлении срока действия договора от 06.08.2012 N 69-12-57зем (далее также - соглашение, т. 1 л.д. 26), в котором стороны продлили срок действия договора с 23.03.2015 по 22.03.2018.

ИП Михайлову Е.А. Администрацией было выдано разрешение на строительство N RU03305000-45 от 25.03.2016 (т. 1 л.д. 56 оборот) объекта капитального строительства: спортивно-оздоровительный комплекс, общей площадью 5 414,38 кв. м, этажность 2, расположенного по адресу: Республика Башкортостан, г. Салават, район гаражного комплекса "Пингвин" по ул. Революционной, на земельном участке с кадастровым номером 02:59:070314:23. Срок действия разрешения установлен до 30.06.2017, который был продлен до 22.03.2018.

В связи с истечением срока действия договора от 06.08.2012 N 69-12-57зем Комитет направил ИП Михайлову Е.А. уведомление N 66-24-УЗ от 08.05.2018 (т. 1 л.д. 68) с просьбой в срок до 11.06.2018 расторгнуть договор аренды земельного участка от 06.08.2012 N 69-12-57зем, освободить земельный участок с кадастровым номером 02:59:070314:23, площадью 8 189 кв. м, находящийся по адресу (имеющий адресные ориентиры): Республика Башкортостан, г. Салават, район гаражного комплекса "Пингвин" по ул. Революционной, и передать вышеуказанный земельный участок в надлежащем состоянии арендодателю по акту приема-передачи.

Прокуратурой г. Салавата в связи с поступившим обращением ИП Казанцева О.В. о неправомерных действиях должностных лиц Комитета проведена проверка, в том числе исполнения законодательства при распоряжении муниципальным имуществом, по результатам которой в адрес председателя Комитета вынесено представление об устранении нарушений федерального законодательства от 24.09.2019 N 13-02-2019/3847 (далее также - представление прокурора, т. 1 л.д. 14-17), которым Комитету предписано рассмотреть представление с обязательным участием представителя прокуратуры города, принять исчерпывающие меры по устранению выявленных нарушений федерального законодательства и недопущению их впредь.

В вышеназванном представлении указано, что договор аренды от 06.08.2012 N 69-12-57зем, заключенный между Комитетом и ИП Михайловым Е.А., до сих пор не расторгнут; земельный участок по назначению не используется; дополнительное соглашение от 13.04.2015 о продлении срока действия договора от 06.08.2012 N 69-12-57зем является новым договором аренды, заключенным после внесения изменений в ЗК РФ, в силу чего последующее возобновление договора аренды от 06.08.2012 N 69-12-57зем на неопределенный срок нарушает права не только муниципального образования, но и неопределенного круга лиц; должностными лицами Комитета меры, направление на расторжение договора аренды от 06.08.2012 N 69-12-57зем, не принимаются.

Администрация направила ИП Михайлову Е.А. письмо от 11.12.2019 N 5384-3/03 (т. 1 л.д. 13), в котором указала, что на основании представления прокуратуры г. Салавата от 24.09.2019 N 13-02-2019/3847 Комитету поручено осуществить подготовку и направление на рассмотрение в суд искового заявления о расторжении договора аренды земельного участка от 06.08.2012 N 69-12-57зем. В настоящее время Комитетом подано исковое заявление о расторжении договора аренды.

ИП Михайлов Е.А., полагая незаконным и нарушающим его права представление прокурора г. Салавата от 24.09.2019 N 13-02-2019/3847 в части, касающейся ИП Михайлова Е.А., обратился в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Удовлетворяя требования ИП Михайлова Е.А., суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое представление от 24.09.2019 N 13-02-2019/3847 в части, касающейся ИП Михайлова Е.А., о необходимости принятия должностными лицами Комитета мер, направленных на расторжение договора аренды от 06.08.2012 N 69-12-57зем, не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создает препятствия для осуществления такой деятельности заявителем.

Отменяя решение суда и признав заявленные требования необоснованными, суд апелляционной инстанции отказал в их удовлетворении.

Выводы апелляционного суда являются законными в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (статья 65, часть 5 статья 200 АПК РФ).

Из буквального толкования положений части 4 статьи 200, статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконными действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, должностного лица является совокупность двух необходимых условий: несоответствие данного ненормативного правового акта закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных признаков является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе, надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе в том числе вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (статья 22 Закона о прокуратуре).

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

В пункте 1 статьи 21, пункте 3 статьи 22, статьях 24, 28 Закона о прокуратуре установлено, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьи 17.7 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" в пункте 3 разъяснял, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.

С учетом изложенного представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 22 КоАП РФ и главой 24 АПК РФ.

Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 КоАП РФ и главой 24 АПК РФ.

Аналогичный вывод содержится в определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2017 N 308-КГ16-16394, в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015.

По смыслу указанных правовых норм и разъяснений правом обжалования представления прокурора наделены орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление.

В рассматриваемом случае представление об устранении нарушений федерального законодательства от 24.09.2019 N 13-02-2019/3847 вынесено в отношении Комитета, Комитету предписано рассмотреть представление с обязательным участием представителя прокуратуры города, принять исчерпывающие меры по устранению выявленных нарушений федерального законодательства и недопущению их впредь.

Таким образом, указанное представление к ИП Михайлову Е.А. не адресовано, следовательно не затрагивает прав и законных интересов ИП Михайлова Е.А., так как не возлагает непосредственно на заявителя какие-либо обязанности, не создает объективные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности заявителем, не влечет риска привлечения ИП Михайлова Е.А. к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ за неисполнение требований предписания, в связи с чем не может быть признано затрагивающим права и законные интересы ИП Михайлова Е.А.

Само по себе рассмотрение в представлении от 24.09.2019 N 13-02-2019/3847 правоотношений, участником которых является ИП Михайлов Е.А., не может быть оценено как затрагивающее его интересы, так как для ИП Михайлова Е.А. указанное представление обязывающего характера не носит.

Поскольку в рассматриваемой ситуации отсутствует одно из предусмотренных частью 4 статьи 200, статьей 201 АПК РФ оснований для признания недействительным представления об устранении нарушений федерального законодательства от 24.09.2019 N 13-02-2019/3847, у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для удовлетворения требований заявителя.

В рассматриваемом случае в силу того, что представление об устранении нарушений федерального законодательства от 24.09.2019 N 13-02-2019/3847 было вынесено в адрес не ИП Михайлова Е.А., а Комитета, данное представление для ИП Михайлова Е.А. не носит обязывающего действия, самим фактом или результатом оспаривания данного представления прокурора предполагаемые заявителем нарушенными права и законные интересы не будут восстановлены, поскольку правовые основания для сохранения за ИП Михайловым Е.А. права аренды земельного участка, ранее предоставленного по договору аренды от 06.08.2012 N 69-12-57зем, подлежат установлению и подтверждению (или опровержению) не в рамках административного заявления к прокуратуре г. Салавата, которая не является стороной по договору, а в рамках соответствующего спора с Комитетом.

В производстве Арбитражного суда Республики Башкортостан находится дело N А07-37682/2019 (производство, по которому приостановлено до рассмотрения настоящего дела), в рамках которого как раз и рассматривается иск Комитета к ИП Михайлову Е.А. о расторжении договора аренды и обязании освободить земельный участок.

Обстоятельства правовых оснований для сохранения за ИП Михайловым Е.А. права аренды земельного участка, ранее предоставленного по договору аренды от 06.08.2012 N 69-12-57зем, подлежат установлению и подтверждению (или опровержению) именно в рамках дела N А07-37682/2019.

Таким образом, отсутствует совокупность условий для удовлетворения заявленных требований, предусмотренная частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Остальные приведенные в кассационной жалобе доводы свидетельствуют не о нарушении или неправильном применении апелляционным судом норм материального права, а о несогласии заявителя с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены апелляционной инстанцией в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений и неправильного применения норм материального и процессуального права, являющихся основаниями для отмены обжалуемых судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного и исходя из конкретных фактических обстоятельств дела, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены постановления суда и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2021 по делу N А07-1393/2020 Арбитражного суда Республики Башкортостан оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Михайлова Евгения Александровича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Д.В. Жаворонков

Судьи

О.Л. Гавриленко Н.Н. Суханова