Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 15 сентября 2021 г. N Ф09-5766/21 по делу N А50-24607/2020

Екатеринбург

15 сентября 2021 г.

Дело N А50-24607/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 09 сентября 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 сентября 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О. Л.,

судей Жаворонков Д. В., Кравцова Е. А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации Свердловского района г. Перми (далее - Администрация) на решение Арбитражного суда Пермского края от 22.03.2021 по делу N А50-24607/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2021 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебное заседание в Арбитражный суд Пермского края обеспечили явку представители:

общества с ограниченной ответственностью "Голд-Маркет" - Гофкулинц В.М. (доверенность от 26.10.2020);

индивидуального предпринимателя Клепциной Татьяны Сергеевны - Сунцева П.В. (доверенность от 18.06.2020).

Индивидуальный предприниматель Клепцина Татьяна Сергеевна обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Администрации о признании протокола выезда оперативной группы комиссии по предупреждению, ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Свердловского района г. Перми N 26 от 25.09.2020, незаконным.

На основании ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьего лица привлечено общество с ограниченной ответственностью "Голд-Маркет".

Решением Арбитражного суда Пермского края от 22.03.2021 (судья Амелина Е.В.) заявленные требования удовлетворены, признан недействительным протокол выезда оперативной группы комиссии по предупреждению, ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Свердловского района г. Перми от 25.09.2020 N 26 в части пунктов 1.1., 1.2. в отношении индивидуального предпринимателя Клепциной Татьяны Сергеевны.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2021 (судьи Борзенкова И.В., Муравьева Е.Ю., Савельева Н.М.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Администрация просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неверную оценку судами своих доводов, нарушение норм материального и процессуального права.

Считает, что судом при вынесении оспариваемого решения дана оценка законности оспариваемого протокола без учета полномочий оперативной группы, кворума для проведения совещания оперативной группы, в то время как полномочия и кворум предусмотрены Типовым положением об оперативной группе КЧС территориального органа администрации г. Перми, утвержденным 13.12.2019 (далее - Положение от 13.12.2019).

При вынесении судебных актов суды не учли рекомендательный характер данного решения и отсутствие правовых последствий для предпринимателя.

Администрация ставит под сомнение вывод судов о том, что "имеется наличие существенных процедурных нарушений, достаточных для признания оспариваемого решения незаконным".

Настаивает на том, что оспариваемый протокол не отвечает признакам ненормативного правового акта, оспаривание которого возможно в рамках главы 24 АПК РФ.

В отзыве на кассационную жалобу ИП Клепцина Т.С. просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, полагает, что оспариваемым протоколом нарушены ее права.

Как следует из материалов дела, согласно протоколу выезда оперативной группы комиссии по предупреждению, ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Свердловского района г. Перми от 25.09.2020 N 26 Администрацией получен технический отчет ООО "Бизнес Эксперт" от 01.09.2020, Шифр 130-Э/2020, в том числе заключение по обследованию административного здания по ул. Куйбышева, 147 (лит. Б) г. Пермь, согласно которому здание под литерой Б в соответствии с ГОСТ 31937-2011 оценивается как аварийное.

Оперативной группой КЧС и ПБ Свердловского района города Перми в ходе выезда проведен визуальный осмотр зданий по адресу: ул. Куйбышева, 147 (лит. Б), г. Пермь и ул. Куйбышева, 147, г. Пермь. По результатам выезда и изучения технического отчета ООО "Бизнес Эксперт" от 01.09.2020, Шифр 130-Э/2020, было выявлено следующее: существует угроза безопасности неограниченного круга лиц, находящихся внутри здания N 147 по ул. Куйбышева в г. Перми, а также на прилегающей к зданию территории.

По результатам осмотра оперативная группа комиссии по предупреждению, ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Свердловского района города Перми приняла решение, в том числе в отношении ИП Клепциной Т.С., исключить пребывание людей в помещениях здания по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, д. 147, кроме специалистов для проведения обследований. Срок: незамедлительно. Также оперативная группа рекомендовала для приведения строительных конструкций в работоспособное состояние и обеспечения дальнейшей безопасности эксплуатации объекта, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, д. 147 (лит. Б) выполнить рекомендации, указанные в техническом отчете ООО "Бизнес Эксперт" от 01.09.2020, Шифр 130-Э/2020.

Не согласившись с данным решением, заявитель обратился в суд с настоящими требованиями.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ, проанализировав нормы материального права, суд апелляционной инстанции заключил, что принятое с превышением полномочий решение Комиссии по предупреждению, ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности Свердловского района г. Перми, оформленное протоколом от 25.09.2020 N 26, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Статьей 2 Закона N 68-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В силу пункта 8 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 образование, реорганизация и упразднение комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, определение их компетенции, утверждение руководителей и персонального состава осуществляются соответственно Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями. Компетенция комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, а также порядок принятия решений определяются в положениях о них или в решениях об их образовании.

В соответствии с пунктом 7 указанного Положения на муниципальном уровне (в пределах территории муниципального образования) координационным органом единой системы является комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления.

В соответствии с пунктами 1.1-1.3 Типового положения о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности города (района) Перми, утвержденного Постановлением администрации города Перми от 20.03.2008 N 197, (далее - Типовое Положение), КЧС является координационным органом городского (районного) звена территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Пермского края (далее - городское (районное) звено) и создана для организации взаимодействия функциональных и территориальных органов, функциональных подразделений администрации г. Перми, а также организаций всех форм собственности. КЧС руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Пермского края, Администрации города Перми и настоящим Типовым положением о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности города (района) Перми. КЧС района осуществляет деятельность под руководством заместителя главы администрации района и подчиняется главе администрации района.

Основными задачами КЧС являются:

- разработка предложений по реализации единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности (п. 2.1 Типового положения);

- координация деятельности органов управления и сил городского (районного) звена, ведомств и организаций на территории города (района) Перми (п. 2.2 Типового положения);

- обеспечение согласованности действий органов управления и организаций при решении вопросов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности в городе (районе) Перми (п. 2.3 Типового положения);

- взаимодействие с представителями объектов экономики, воинских частей, общественных организаций, расположенных на территории города (района) Перми (п. 2.4 Типового положения).

Перечень функций, который осуществляет КЧС с целью выполнения возложенных на нее задач, указан в разделе III Типового положения. В данный перечень входят, в том числе, функции по рассмотрению в пределах компетенции вопросов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности на территории города (района) Перми (п. 3.1); рассмотрению прогнозов чрезвычайных ситуаций на территории города (района) Перми, организации разработки и реализации мер, направленных на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности на территории города (района) Перми (п. 3.3).

КЧС в пределах компетенции имеет право:

- запрашивать у исполнительных органов государственной власти Пермского края, территориальных органов исполнительных органов государственной власти Российской Федерации в Пермском крае, функциональных подразделений, функциональных и территориальных органов администрации города Перми, организаций и общественных объединений необходимые материалы, документы, информацию (п. 4.1 Типового положения);

- заслушивать на своих заседаниях должностных лиц функциональных подразделений, функциональных и территориальных органов администрации города Перми, организаций и общественных объединений по вопросам обеспечения безопасности населения и территории города (района) Перми (п. 4.2 Типового положения);

- привлекать для участия в работе представителей надзорных органов, организаций и общественных объединений по согласованию с их руководителями (п. 4.3 Типового положения);

- создавать рабочие группы из числа ученых и представителей заинтересованных организаций по направлениям деятельности КЧС, определять полномочия и порядок работы этих групп (п. 4.4 Типового положения);

- вносить в установленном порядке предложения главе администрации города (района) Перми для подготовки правового акта по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности (п. 4.5 Типового положения).

Состав КЧС и вносимые в него изменения утверждаются правовым актом администрации города (района) Перми. КЧС состоит из председателя, заместителей председателя, секретаря, руководителей органов управления, функциональных подразделений, функциональных и территориальных органов администрации города Перми и хозяйствующих субъектов на территории города (района) Перми (раздел V Типового положения).

Решения КЧС принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов КЧС. В случае равенства голосов решающим является голос председательствующего на заседании. Решения КЧС оформляются в виде протоколов, которые подписываются председательствующим на заседании, при необходимости издается правовой акт администрации города (района) Перми. Решения КЧС, принимаемые в соответствии с компетенцией, являются обязательными для всех функциональных подразделений, функциональных и территориальных органов администрации города Перми, организаций и общественных объединений, расположенных на территории города (района) Перми (п.п. 6.2, 6.3 Типового положения).

Заседание КЧС считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины ее членов.

Состав комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Свердловского района г. Перми утвержден распоряжением Главы администрации Свердловского района г. Перми от 03.10.2019 N 059-39-01-01-496570. Данная комиссия в своей работе руководствуется Типовым положением. Изменения в состав комиссии вносились распоряжениями Главы администрации Свердловского района г. Перми от 22.11.2019 N 059-39-01-01-623, от 30.01.2020 N 059-39-01-01-37.

При рассмотрении дела суды установили, что 25.09.2020 состоялся выезд оперативной группы комиссии по предупреждению, ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Свердловского района города Перми. Согласно протоколу от 25.09.2020 N 26 выезд осуществлен в составе 7 членов комиссии.

В ходе выезда проведен визуальный осмотр зданий по адресу: ул. Куйбышева, 147 (лит. Б), г. Пермь и ул. Куйбышева, 147, г. Пермь. По результатам выезда и изучения технического отчета ООО "Бизнес Эксперт" от 01.09.2020, Шифр 130-Э/2020, была выявлена угроза безопасности неограниченного круга лиц, находящихся внутри здания N 147 по ул. Куйбышева в г. Перми, а также на прилегающей к зданию территории, в связи с чем, протоколом выезда оперативной группы от 25.09.2020 N 26 решили: "Индивидуальному предпринимателю Клепциной Татьяне Сергеевне - собственнику нежилого помещения площадью 62,1 кв. м, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, д. 147 с кадастровым номером 59:01:4413644:40; ООО "ГолдМаркет" - собственнику здания по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, д. 147 с кадастровым номером 59:01:4413644:33: исключить пребывание людей в помещениях здания по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, д. 147, кроме специалистов для проведения обследований. Срок: незамедлительно. Рекомендовано для приведения строительных конструкций в работоспособное состояние и обеспечения дальнейшей безопасности эксплуатации объекта, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, д. 147 (лит. Б), выполнить рекомендации, указанные в техническом отчете ООО "Бизнес Эксперт" от 01.09.2020, Шифр 130-Э/2020".

Согласно распоряжению главы администрации Свердловского района от 03.10.2019 N 059-39-01-1-496 "О комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Свердловского района города Перми" в состав КЧС входят 30 членов.

Как установили суды, решение КЧС в форме протокола по обстоятельствам возникновения угрозы безопасности неограниченного круга лиц, находящихся внутри здания N 147 по ул. Куйбышева в г. Перми, а также на прилегающей к зданию территории отсутствует. Согласно действующей редакции Типового положения о КЧС оперативная группа комиссии не уполномочена на принятие подобного рода решений. При этом состав оперативной группы в нарушении норм Положения о КЧС также не соответствовал численности для принятия решения. Таким образом, кворум для принятия решения отсутствовал.

Установив наличие существенных процедурных нарушений, суды обоснованно признали оспариваемое решение незаконным.

Апелляционный суд, отклоняя доводы Администрации о законности протокола выезда оперативной группы на основании того, что комиссия действовала на основании Типового положения, исходил из следующего.

Согласно Положению от 13.12.2019 оперативная группа предназначена для оперативного реагирования на сообщения о чрезвычайных ситуациях, авариях, аварийных ситуациях и происшествиях на территории внутригородского района города Перми; контроля выполнения аварийно-восстановительных работ, аварийно-спасательных и других неотложных работ; выполнения алгоритмов действий при возникновении различных видов ЧС.

Согласно разделу 2 Положения от 13.12.2019 основными задачами Оперативной группы являются, в том числе:

- непрерывный сбор, анализ данных обстановки в зоне происшествия и их представление в КЧС района, оперативному дежурному МКУ ПГУГЗ и ЕДДС города Перми;

- оперативное определение степени угрозы жизни и здоровью населения, первичная классификация оперативного события (ЧС, авария, аварийная ситуация, отсутствие угрозы);

- выяснение причин возникновения происшествия, оценка обстановки на месте и подготовка предложений по организации аварийно-восстановительных работ, аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о функциональном значении оперативной группы, как органе, действующем вследствие возникших ЧС и контроля выполнения аварийно-восстановительных работ в результате случившихся аварийных ситуаций и происшествий на территории внутригородского района Перми.

Согласно материалам дела по итогам выезда оперативной группой 25.09.2020 принято решение исключить пребывание людей в помещениях здания по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, д. 147.

Вопреки мнению кассатора о рекомендательном характере протокола от 25.09.2020, апелляционный суд обоснованно отметил, что КЧС фактически предписала предпринимателю в срок незамедлительно принять меры по исключению пребывания людей в помещениях здания по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, д. 147.

Таким образом, суды сошлись во мнении, что характер принятого КЧС решения не соотносится с основными задачами, установленными Типовым положением, и функциями КЧС, а состав оперативной группы в нарушение норм о Положении о КЧС не соответствовал численности для принятия решения.

С учетом изложенного суды обоснованно заключили, что решение, принятое КЧС протоколом выезда оперативной группы от 25.09.2020 N 26 принято с превышением предоставленных полномочий.

Также апелляционная коллегия отметила, что согласно статье 59 Устава города Перми официальными источниками опубликования (обнародования) правовых актов города Перми являются: учрежденное органами местного самоуправления печатное средство массовой информации "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", официальный сайт муниципального образования город Пермь в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов считается первая публикация в официальном источнике опубликования (обнародования). Правовые акты города Перми, не подлежащие обязательному официальному опубликованию (обнародованию), по решению издавших их органов и должностных лиц местного самоуправления в целях информирования населения города Перми могут быть опубликованы в официальных источниках опубликования (обнародования) правовых актов города, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) через различные средства массовой информации (в том числе по телевидению и радио), разосланы органам государственной власти, органам местного самоуправления, государственным органам, должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи, а также иными способами (формами) ознакомления заинтересованных лиц. Не подлежат опубликованию (обнародованию) муниципальные правовые акты или их отдельные положения, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законодательством.

Как отмечено в абзаце пятом пункта 6.2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной) и (или) не опубликованные в предусмотренном порядке, не влекут правовых последствий как не имеющие юридической силы и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.

Судом апелляционной инстанции установлено, что Типовое положение об оперативной группе КЧС территориального органа администрации г. Перми, утвержденное 13.12.2019, надлежащим образом опубликовано не было.

Таким образом, апелляционная коллегия справедливо заключила, что Типовое положение об оперативной группе КЧС территориального органа администрации г. Перми, утвержденное 13.12.2019, не носит общеобязательного характера, является индивидуальным актом, следовательно, не влечет правовых последствий как не имеющее юридической силы и не может регулировать соответствующие правоотношения, затрагиваемые настоящим делом. Оснований для иных суждений суд округа не усматривает, в связи с чем доводы об обратном подлежат отклонению.

Арбитражный суд Уральского округа полагает верным выводы судов о том, что оспариваемый по настоящему делу протокол от 25.09.2020 по результатам выезда оперативной группы обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку исходит от органа государственной власти, уполномоченного на предупреждение, ликвидацию ЧС и обеспечение пожарной безопасности Свердловского района города Перми, содержит указание ИП Клепциной Т.С. о принятии мер по исключению пребывания людей в помещениях здания по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, д. 147.

Суды верно отметили, что комиссия не имеет права выходить за пределы предоставленных ей полномочий и подменять собой иные уполномоченные органы, в том числе МЧС, уполномоченное на предостережение о недопустимости нарушения противопожарных норм и правил, вынесение предписаний об устранении выявленных нарушений.

Принятое с превышением полномочий решение Комиссии по предупреждению, ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности Свердловского района г. Перми, оформленное протоколом от 25.09.2020 N 26, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом изложенного, суды пришли к верному выводу о необходимости удовлетворения заявленных требований.

Доводы Администрации повторяют доводы, которые являлись предметом проверки судов первой и апелляционной инстанций, и сводятся к несогласию с выводами судов, основанными на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, в связи с чем подлежат отклонению.

Нормы материального права применены судами правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемых судебных актов в соответствии с ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 22.03.2021 по делу N А50-24607/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2021 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации Свердловского района г. Перми - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Л. Гавриленко

Судьи

Д.В. Жаворонков Е.А. Кравцова