Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 5 октября 2022 г. N Ф09-6852/21 по делу N А07-2540/2021

Екатеринбург

05 октября 2022 г.

Дело N А07-2540/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 04 октября 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 октября 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сулейменовой Т.В.,

судей Лазарева С.В., Тороповой М.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Прокуратуры Республики Башкортостан, Прокуратуры города Уфы на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.03.2022 по делу N А07-2540/2021 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2022 по тому же делу.

В судебном заседании принял участие представитель Прокуратуры Республики Башкортостан - Валишин (доверенность от 08.07.2022 N 8-20-2020).

До рассмотрения кассационной жалобы по существу от общества с ограниченной ответственностью "Кашкадан" (далее - общество "Кашкадан") в Арбитражный суд Уральского округа поступило ходатайство об отложении судебного заседания по рассмотрению настоящей кассационной жалобы, в обоснование которого общество указало на невозможность участия его представителя в судебном заседании в связи с поломкой автомобиля по пути следования в г.Екатеринбург.

Прокурор возразил против удовлетворения указанного ходатайства.

Суд кассационной инстанции, совещаясь на месте, отклонил заявленное ходатайство, поскольку не усмотрел оснований, предусмотренных в статье 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Указанное заявителем обстоятельство не препятствует рассмотрению кассационных жалоб, и не создает препятствий по проверке законности обжалуемых судебных актов.

По смыслу статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отложение судебного разбирательства, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 данной статьи, является правом, а не обязанностью арбитражного суда. Неявка в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции лица, подавшего кассационную жалобу, и других лиц, участвующих в деле, в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие, если они были надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства.

В заявленном ходатайстве общество "Кашкадан" не указало на обстоятельства, свидетельствующие о невозможности рассмотрения кассационной жалобы в отсутствие его представителя.

Кроме того, в судебном заседании суда кассационной инстанции, состоявшемся 08.09.2022, представитель общества с ограниченной ответственностью "Кашкадан" принимал участие, изложил свою позицию по кассационным жалобам, ответил на вопросы суда. Откладывая в указанном судебном заседании рассмотрение кассационных жалоб на 04.10.2022, суд округа обеспечил участие в судебном заседании суда кассационной инстанции всем лицам, участвующим в деле, также и посредством системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Башкортостан. Указанной возможностью представитель общества "Кашкадан" не воспользовался, необходимость участия представителя непосредственно в суде кассационной инстанции не обосновал.

Общество с ограниченной ответственностью "ТелекомИнвест" (далее - общество "ТелекомИнвест" обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с требованиями о признании незаконными представления Прокурора г. Уфы Республики Башкортостан от 25.12.2020 N 7-3-2020 и предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан от 29.12.2020 N 002/01/15-3517/2020.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Уфы, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан, Совет городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Республике Башкортостан.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 05.04.2021 заявленные требования удовлетворены. Оспариваемые ненормативные правовые акты признаны недействительными.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2021 решение суда оставлено без изменения.

Определением Арбитражного суда Уральского округа от 12.10.2021 произведена замена истца по делу N А07-2540/2021 с общества с ограниченной ответственностью "ТелекомИнвест" на общество "Кашкадан".

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 15.10.2021 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменены. Дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.04.2021 по делу N А07-7295/2021 принято к производству исковое заявление Первого заместителя Прокурора Республики Башкортостан (далее - прокуратура, прокурор) к Управлению земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан, обществу с ограниченной ответственностью "Телекоминвест" о признании недействительным (ничтожным) договора аренды земельного участка от 17.12.2020 N 819-20, заключенного между Управлением земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан и обществом с ограниченной ответственностью "ТелекомИнвест", признании недействительным (ничтожным) дополнительного соглашения от 20.08.2021 N 1 о внесении изменений в договор от 17.12.2020 N 819-20 аренды земельного участка, заключенного между Министерством земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан и обществом "Кашкадан" и обязании общества "Кашкадан" возвратить Министерству земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан земельный участок с кадастровым номером 02:55:020513:398, расположенный по адресу: Республика Башкортостан, Октябрьский район городского округа г. Уфа, ул. Маршала Жукова, площадью 25079 кв. м.

Заявленные требования изложены в соответствии с принятым судом уточнением в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 25.08.2021 по делу А07-7295/2021 произведена замена ответчика - общества с ограниченной ответственностью "ТелекомИнвест" на его правопреемника общество "Кашкадан".

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 28.12.2021 по делу N А07-2540/2021 объединены дела N А07-2540/2021 и N А07-7295/2021 в одно производство для их совместного рассмотрения, объединенному делу присвоен номер N А07-2540/2021.

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 17.02.2022 в качестве соответчика по иску прокурора привлечено Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.03.2022 заявление общества "Кашкадан" удовлетворено. Суд признал представление Прокурора города Уфы Республики Башкортостан от 25.12.2020 N 7-3-2020 и предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республики Башкортостан от 29.12.2020 незаконными, как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". В удовлетворении искового заявления Прокуратуры Республики Башкортостан отказано. Суд взыскал с Прокуратуры Республики Башкортостан в пользу общества "Кашкадан" расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 рублей, с Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан в пользу общества "Кашкадан" расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2022 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационных жалобах Прокуратура Республики Башкортостан, Прокуратура города Уфы, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, просят решение суда первой инстанции, постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления общества "Кашкадан", исковые требования прокурора удовлетворить.

Заявители жалоб указывают на то, что направление обществом предложения о присоединении к договору о комплексном развитии территории всем правообладателям земельных участков и (или) объектов недвижимости, присоединении иных правообладателей в течение срока действия этого договора законодательством не предусмотрено и не освобождает правообладателя от обязанности развивать всю территорию. Преимущественное право землепользователей заключается в возможности без проведения аукциона заключить договор о комплексном развитии всей территории, а не в получении определенных льгот в отношении своих земельных участков. По мнению заявителей жалоб, у общества "ТелекомИнвест" согласно статьей 46.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации отсутствовала право на участие в комплексном развитии спорной территории, так как договор аренды от 04.02.2015 прекратил своей действие в связи с истечением срока - 20.10.2019. Заявители жалоб указывают на неправильное применение пункта 10.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как постановление главы администрации города Уфы от 04.02.2020 N 135 "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной улицами Маршала Жукова и Озерной, в Октябрьском районе городского округа г. Уфа Республики Башкортостан, площадью 4,7 га" принято до вступления в законную силу указанной нормы. Прокуратура Республики Башкортостан, Прокуратура города Уфы настаивают на том, что на момент утверждения проектов планировки и межевания территории, они не соответствовали требованиями генерального плана. Кроме того, заявители жалобы указывают на то, что согласно функциональному зонированию, утвержденному в составе генерального плана городского округа г. Уфа Республики Башкортостан, территория, в границах которой расположен спорный земельный участок, отнесена к рекреационной зоне, многоэтажное жилищное строительство в которой запрещено. По мнению заявителей, судами не принято во внимание вступившее в законную силу апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12.10.2021, которым удовлетворено административное исковое заявление первого заместителя Прокурора Республики Башкортостан и признаны недействующими со дня вступления решения в законную силу статьи 11.1, 41, 42, 43, 44, 45, 68, 69 Правил землепользования и застройки городского округа г.Уфа. Прокуратура Республики Башкортостан, Прокуратура города Уфы ссылаются на неприменение судами норм градостроительного законодательства, действующих на дату принятия оспариваемых судебных актов, неправильное толкование судами положений пункта 21 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ), предусматривающего возможность предоставления земельного участка для завершения строительства именного того объекта, для строительства которого он предоставлялся ранее. По мнению заявителей жалоб, фактически обществом "ТелекомИнвест" получен в аренду новый земельный участок с кадастровым номером 02:55:020513:398 с новым видом разрешенного использования "Многоэтажная жилая застройка". Заявители жалобы указывают, что включение в условия договора о комплексном и устойчивом развитии территории обязательств органа местного самоуправления по предоставлению земельного участка для завершения строительства объекта, целевое назначение которого изменено в соответствии с проектом планировки и проектом межевания, является необоснованным, поскольку направлено на предоставление земельного участка в обход конкурсных процедур, что противоречит земельному законодательству и ущемляет интересы муниципального образования. Более того, по мнению заявителей, правом на приобретение в аренду спорного земельного участка однократно без торгов на основании пункта 21 статьи 3 Закона N 137-ФЗ общество "ТелекомИнвест" не воспользовалось. Прокуратура Республики Башкортостан, Прокуратура города Уфы полагают, что судами не принято во внимание, что обжалуемые представление и предупреждение вынесены до принятия Федерального закона от 30.12.2020 N 494-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий". Заявители жалобы ссылаются на то, что представление прокурора города не содержит выводов о нарушении требований Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", не затрагивает прав и законных интересов общества и его правопреемников, так как не возлагает непосредственно на них какие-либо обязанности, не создает объективные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет риск их привлечения к административной ответственности.

В отзыве Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, кассационные жалобы удовлетворить.

В отзыве на кассационные жалобы общество "Кашкадан" просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

При рассмотрении спора судами установлено, что являясь собственником объекта незавершенного строительства (торгово-развлекательного комплекса, право собственности на который зарегистрировано 14.11.2013), общество с ограниченной ответственностью "ТелекомИнвест" 04.02.2015 заключило с Управлением земельных и имущественных отношений Администрации г. Уфы договор аренды земельного участка с кадастровым номером 02:55:020513:259 площадью 26 259 кв. м., расположенного по улице Маршала Жукова г. Уфы, для завершения строительства указанного объекта сроком до 20.10.2019.

Решением Совета городского округа город Уфа от 28.06.2017 N 12/7 внесены изменения в Правила землепользования и застройки городского округа город Уфа Республики Башкортостан" (далее - Правила землепользования и застройки), утвержденные решением Совета городского округа г. Уфа от 22.08.2008 N7/4.

Согласно данным изменениям территория, ограниченная улицами Сипайловской, Самаркандской, Косогорной, Проектной улицей, улицами Маршала Жукова и Озерной в Октябрьском районе г. Уфы, ориентировочной площадью 86,3 га, вошла в Перечень территорий, подлежащих комплексному и устойчивому развитию.

Обществом "ТелекомИнвест" с целью соблюдения прав и законных интересов всех правообладателей земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, расположенных в границах территории, предназначенной для комплексного и устойчивого развития территории, таким правообладателям были направлены предложения о заключении соглашения о разграничении обязанностей правообладателей по осуществлению мероприятий по комплексному и устойчивому развитию территории по инициативе правообладателей и проект указанного соглашения.

Также обществом "ТелекомИнвест" в газете "Курьер Башкортостана" N 38 (1044) от 24.09.2019 было опубликовано объявление о приеме заявок в целях заключения соглашения о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по комплексному развитию территории.

С целью заключения договора о комплексном развитии территории по инициативе правообладателя общество "ТелекомИнвест" 04.10.2019 обратилось в Администрацию г. Уфы с заявлением о заключении соответствующего договора с приложением проекта договора, проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной улицами Сипайловской, Самаркандской, Косогорной, проектной улицей, улицами Маршала Жукова и Озерной в Октябрьском районе г. Уфы площадью 4,7 га, т.е. на часть территории, включенной в перечень территорий, подлежащих развитию.

Постановлением Администрации г. Уфы от 04.02.2020 N 135 утвержден проект планировки и проект межевания территории, ограниченной улицами Сипайловской, Самаркандской, Косогорной, Проектной улицей, улицами Маршала Жукова и Озерной в Октябрьском районе г. Уфы площадью 4,7 га (далее - проект планировки и проект межевания территории). В соответствии с указанным проектом планировки и проектом межевания территории предусмотрено строительство 6-15 этажного многосекционного жилого дома со встроенными помещениями общим жилым фондом 60 000 кв. м. и подземного паркинга. В связи с эти образованы следующие земельные участки: площадью 25 167,45 кв. м. с видом разрешенного использования "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)"; площадью 584,98 кв. м. с видом разрешенного использования "дошкольное, начальное и среднее общее образование".

Решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 25.03.2020 N 54/9 (Приложение 21, Приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки) внесены изменения в карту градостроительного зонирования территорий г. Уфы, в соответствии с которыми территориальная зона земельных участков, подлежащих комплексному и устойчивому развитию, по инициативе правообладателя (общества "ТелекомИнвест") изменена с ОД-2 на Ж-3.

Впоследствии 11.06.2020 между Администрацией г. Уфы и обществом "ТелекомИнвест" заключен договор N 1-КРТ о комплексном развитии территории по инициативе правообладателя (общества "ТелекомИнвест").

На основании утвержденного проекта планировки и проекта межевания территории Управлением земельных и имущественных отношений Администрации г. Уфы 04.12.2020 поставлены на государственный кадастровый учет земельные участки: - 02:55:020513:398, площадью 25 079 кв. м., с видом разрешенного использования "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка), для многоэтажной жилой застройки", - 02:55:020513:399, площадью 573 кв. м., с видом разрешенного использования "дошкольное, начальное и среднее общее образование, для размещения объектов дошкольного, начального, общего и среднего (полное) общего образования".

Между Управлением земельных и имущественных отношений Администрации г. Уфы и обществом "ТелекомИнвест" 17.12.2020 были заключены договоры аренды земельных участков: N 819-20 аренды земельного участка с кадастровым номером 02:55:020513:398 от 17.12.2020, площадью 25 079 кв. м., с видом разрешенного использования "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)" для многоэтажной жилой застройки; N 820-20 аренды земельного участка с кадастровым номером 02:55:020513:399 от 17.12.2020, площадью 573 кв. м., с видом разрешенного использования "дошкольное, начальное и среднее общее образование, для размещения объектов дошкольного, начального, общего и среднего (полное) общего образования" - для детского сада.

Дополнительным соглашением от 20.08.2021 N 1 о внесении изменений в договор аренды N 819-20 изменено наименование арендатора на общество "Кашкадан".

По результатам проведенной проверки соблюдения земельного и градостроительного законодательства 25.12.2020 Прокурором г. Уфы в адрес Администрации г. Уфы вынесено представление об устранении нарушений земельного и градостроительного законодательства N 7-3-2020 с требованием принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих, и недопущению впредь; рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - УФАС) 29.12.2020 в адрес Администрации г. Уфы также вынесено предупреждение N 002/01/15-3517/2020 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства с требованием: отменить постановление главы Администрации г. Уфы об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории от 04.02.2020 N 135; уведомить общество "ТелекомИнвест" о том, что договор N1-КРТ от 11.06.2020, договоры аренды N819-20 от 17.12.2020, N820-20 от 17.12.2020 являются ничтожными; осуществить возврат из незаконного пользования общества "ТелекомИнвест" муниципальных земельных участков с кадастровыми номерами 02:55:020513:398, 02:55:020513:399, а также земельных участков, предоставленных обществу "ТелекомИнвест" площадью 2959, 12 кв. м. и 584, 98 кв. м. для строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур.

В основу указанных актов положены выводы о том, что предложение общества "ТелекомИнвест" о развитии территории только лишь в границах земельного участка, на котором расположен его объект недвижимости (объект незавершенного строительства - торгово -развлекательный комплекс), не соответствует нормам градостроительного законодательства о комплексном освоении; планировочная документация, разработанная обществом "ТелекомИнвест" и впоследствии утвержденная Администрацией г. Уфы, противоречит Генеральному плану г. Уфы; изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 02:55:020513:398 с "для завершения строительства торгово-развлекательного комплекса" на "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка), для многоэтажной застройки" носит незаконный характер; договор N 819-20 аренды земельного участка с кадастровым номером 02:55:020513:398 от 17.12.2020 заключен в нарушение требований земельного законодательства, и является ничтожным в связи с тем, что предоставление данного земельного участка обществу "ТелекомИнвест" совершено в обход конкурсных процедур.

Не согласившись с представлением и предупреждением заинтересованных лиц, полагая, что они нарушают права и законные интересы заявителя в экономической сфере, общество "ТелекомИнвест" обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Первый заместитель Прокурора Республики Башкортостан также обратился с исковым заявлением к Управлению земельных и имущественных отношений Администрации городского округа г. Уфа РБ, обществу "ТелекомИнвест" о признании недействительным (ничтожным) договора аренды земельного участка N 819-20, дополнительного соглашения от 20.08.2021 N 1 о внесении изменений в договор аренды земельного участка N 819-20, о возложении обязанности на общество "Кашкадан" возвратить Министерству земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан земельный участок с кадастровым номером 02:55:020513:398.

Удовлетворяя заявленные требования общества "Кашкадан" и отказывая в удовлетворении исковых требований прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок предоставлен обществу для комплексного развития территории, обществом "ТелекомИнвест" совершены действия, направленные на максимальное вовлечение всех заинтересованных лиц в комплексное развитие территории. Суд с учетом положений пункта 10.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации указал, что утверждение документации по планировке территории при комплексном развитии территории является основанием для внесения соответствующих изменений в документы территориального планирования, в том числе и в Генеральный план. Судом установлено, что органом местного самоуправления в настоящее время осуществляются действия по приведению в соответствие Генерального плана городского округа г. Уфа Республики Башкортостан ранее утвержденной документации по планировке территории, в том числе и утвержденному проекту планировки и межевания территории общества. Кроме того, суд исходил из того, что постановление Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 04.02.2020 N 135 об утверждении проекта планировки и межевания территории не отменено, недействительным или незаконным в установленном законом порядке не признано, общество "ТелекомИнвест" воспользовалось правом на однократное заключение договора аренды земельного участка для завершения строительства объекта незавершенного строительства. Суд установил, что общество "ТелекомИнвест" на момент заключения договора N 1-КРТ являлось собственником объекта недвижимости, следовательно, оно отвечало условию, предусмотренному пунктом 3 статьи 46.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, что наделяло его правом на участие в комплексном развитии территории. Суд, руководствуясь подпунктом 1 пункта 14 статьи 46.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, исходил из того, что изменение вида разрешенного использования земельного участка является предусмотренной законом обязанностью и существенным условием договора о комплексном развитии территории. По мнению суда, завершение строительства торгово-развлекательного комплекса будет противоречить требованиям градостроительного законодательства, следовательно, основания для применения положений пунктов 8, 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации отсутствуют. Кроме того, суд установил, что оспариваемые представление и предупреждение нарушают права общества "Кашкадан" в сфере предпринимательской деятельности, поскольку направлены на прекращение действия договоров аренды и отмену проекта планировки и проекта межевания территории.

Суд признал иск прокурора не подлежащим удовлетворению по ранее изложенным основаниям. Кроме того, указал, что положения пункта 21 статьи 3 Закона N 137-ФЗ исключают возможность предоставления спорного земельного участка иным лицам, кроме собственника, а относительно несоответствия вида разрешенного использования земельного участка и целевого назначения объекта необходимо учитывать, что объект является объектом незавершенного строительства, целевое назначение которого может быть изменено.

Суд апелляционной инстанции выводы суда первой инстанции поддержал.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что оспариваемый прокурором договор аренды земельного участка от 17.12.2020 N 819-20 (далее - договор N 819-20) заключен во исполнение пункта 3.3.3 договора о комплексном развитии территории по инициативе правообладателя от 11.06.2020 N 1-КРТ (далее - договор N 1-КРТ), согласно которому администрация в рамках реализации указанного договора обязуется предоставить правообладателю (обществу "ТелекомИнвест") в соответствии с земельным законодательством в аренду без проведения торгов земельный участок проектной площадью 25 167 кв.м. для целей завершения строительства объекта незавершенного строительства с кадастровым номером 02:55:000000:30025, целевое назначение которого изменено в соответствии с проектом планировки и проектом межевания.

В свою очередь, договор N 1-КРТ заключен с обществом "ТелекомИнвест" на основании норм действовавшей в спорный период главы 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которой установлены виды деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории и порядок их осуществления (статьи 46.1-46.11).

По мнению судов, оспариваемый договор N 819-20 заключен в целях осуществления комплексного развития территории в соответствии с утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией.

Между тем судами не принято внимание следующее.

Согласно части 1 статьи 46.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации развитие застроенных территорий осуществляется в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей.

В соответствии с частью 2 статьи 46.1 Градостроительного кодекса Российской решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц при наличии градостроительного регламента, а также региональных и местных нормативов градостроительного проектирования (при их отсутствии - утвержденных органом местного самоуправления расчетных показателей обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры).

Статья 46.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации посвящена комплексному освоению территории.

Из указанной нормы следует, что комплексное освоение территории включает в себя подготовку документации по планировке территории, образование земельных участков в границах данной территории, строительство на земельных участках в границах данной территории объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, а также иных объектов в соответствии с документацией по планировке территории. Договор о комплексном освоении территории заключается по результатам аукциона с его победителем.

Согласно части 1 статьи 46.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации одним из видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории является комплексное развитие территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества.

При этом частью 11 этой же нормы предусмотрено заключение договора с такими лицами без проведения аукциона на право заключения договора.

Комплексному развитию по инициативе правообладателей подлежит территория, в границах которой находятся земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, находящиеся как в государственной, муниципальной собственности (в том числе предоставленные в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации третьим лицам), так и в собственности физических или юридических лиц (часть 2 статьи 46.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 4 статьи 46.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется на основании договоров о комплексном развитии территории, заключаемых органами местного самоуправления с правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества. В случае, если комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется двумя и более правообладателями, правообладатели заключают соглашение о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по комплексному развитию территории по инициативе правообладателей.

По договору правообладатель или правообладатели обязуются в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц обеспечить осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, а уполномоченный орган местного самоуправления обязуется создать необходимые условия для выполнения этих обязательств. Соглашение (при наличии) является неотъемлемой частью договора (часть 12 статьи 46.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В договоре содержатся сведения о земельных участках, образующих территорию, в отношении которой заключается договор (кадастровые номера земельных участков (при наличии), их площадь, местоположение, перечень расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, права на такие земельные участки и расположенные на них объекты недвижимого имущества), и сведения об элементах планировочной структуры, в границах которых расположена территория, подлежащая комплексному развитию по инициативе правообладателей (часть 13 статьи 46.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 34 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 03.07.2016 N 373-ФЗ) деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории - осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных в настоящем пункте объектов.

Таким образом, из содержания указанных норм следует, что с учетом смысла, содержания и целей указанного вида деятельности комплексному развитию подлежат территории, состоящие из земельных участков, а не отдельные земельные участки.

С учетом изложенного суд кассационной инстанции соглашается с доводами жалобы прокурора о том, что преимущественное право землепользователей заключается в возможности без проведения аукциона заключить договор о комплексном развитии территории, а не в получении определенных льгот в отношении отдельных земельных участков.

Судами установлено и из материалов дела следует, что в Перечень территорий, подлежащих комплексному и устойчивому развитию, вошла территория, ограниченная улицами Сипайловской, Самаркандской, Косогорной, Проектной улицей, улицами Маршала Жукова и Озерной в Октябрьском районе г. Уфы, ориентировочной площадью 86,3 га.

Из договора N 1-КРТ, заключенного с обществом "ТелекомИнвест", следует, что его предметом является комплексное и устойчивое развитие территории, состоящей из трех земельных участков площадью 5394 кв.м. с кадастровым номером 02:55:020513:258, 26265 кв.м. с кадастровым номером 02:55:020513:259, 4641 кв.м. с кадастровым номером 02:55:000000:37722, на которых расположен принадлежащий обществу объект незавершенного строительства (пункты 1.1, 1.2.1, 1.2.2 договора), что не соотносится с площадью территории (86,3 га), которая подлежит комплексному развитию.

Делая вывод о том, что ответчик является субъектом комплексного развития территории, суды приняли во внимание действия общества по направлению предложений о присоединении всем правообладателям земельных участков и (или) объектов недвижимости на указанной территории и опубликование в средствах массовой информации. Указанные действия, по мнению судов, направлены на максимальное вовлечение всех заинтересованных лиц в комплексное развитие территории, которые, учитывая десятилетний срок действия договора N 1-КРТ, вправе присоединиться к нему в пределах своего земельного участка.

Между тем указанные действия сами по себе не свидетельствуют о том, что ответчиком осуществлялось комплексное освоение территории.

Согласно части 4 статьи 46.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется на основании договоров о комплексном развитии территории, заключаемых органами местного самоуправления с правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества (далее в настоящей статье - договор). В случае, если комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется двумя и более правообладателями, правообладатели заключают соглашение о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по комплексному развитию территории по инициативе правообладателей.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что в отношении предусмотренной соответствующим публичным органом к комплексному развитию территории имеется соглашение нескольких лиц.

Выводы о возможности присоединения иных правообладателей к договору N 1-КРТ в пределах принадлежащих им земельных участков не основано на нормах права. Кроме того, суд кассационной инстанции обращает внимание на то, что предметом указанного договора является освоение трех земельных участков, на которых расположен объект недвижимости, принадлежащий обществу, и которые предназначены для многоэтажной застройки. Указанный договор не предусматривает освоения иных земельных участков, строительства на них иных объектов для удовлетворения потребностей населения, относительно которых иные правообладатели могут присоединиться к их комплексному развитию.

Таким образом, осуществление строительства на территории, которая не занимает даже одного квартала, не отвечает нормам о комплексном развитии территории, соответственно оснований считать, что оспариваемый прокурором договор аренды N 819-20 заключен в целях комплексного развития территории, отсутствуют.

Относительно вывода судов о том, что заключение договора N 820-19 имело место в соответствии с утвержденными документами градостроительного планирования, суд кассационной инстанции отмечает следующее.

В оспариваемых обществом представлении прокурора и предупреждении УФАС данные лица указывают на нарушение требований части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выразившееся в несоответствии проектов планировки и проекта межевания документам территориального планирования, в частности генеральному плану городского округа город Уфа.

Признавая незаконными представление и предупреждение и отклоняя указанные доводы, суды руководствовались положениями части 10.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, введенной в действие Федеральным законом от 30.12.2020 N 494-ФЗ, то есть после принятия оспариваемых актов (25.12.2020, 29.12.2020).

Таким образом, применение указанной нормы при оценке законности оспариваемых актов, принятых ранее вступления в силу Федерального закона от 30.12.2020 N 494-ФЗ, не основано на законе. Также судами не принято во внимание, что и постановление администрации об утверждении проектов планировки и межевания также принято до введения данной нормы в Градостроительный кодекс Российской Федерации - 04.02.2020.

Кроме того, согласно указанной норме подготовка документации по планировке территории в целях реализации решения о комплексном развитии территории осуществляется в соответствии с таким решением без учета ранее утвержденной в отношении этой территории документации по планировке территории. В случае, если для реализации решения о комплексном развитии территории требуется внесение изменений в генеральный план поселения, генеральный план городского округа, правила землепользования и застройки, подготовка указанной документации по планировке территории осуществляется одновременно с подготовкой изменений в данные генеральный план поселения, генеральный план городского округа, правила землепользования и застройки. Утверждение указанной документации по планировке территории допускается до утверждения этих изменений в данные генеральный план поселения, генеральный план городского округа, правила землепользования и застройки.

Таким образом, указанная норма устанавливает правило об одновременной подготовке изменений в генеральный план городского округа, правила землепользования и застройки, а введенные в действие Федеральным законом от 30.12.2020 N 494-ФЗ нормы (часть 2.1 статьи 24, часть 3.4 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации) устанавливают сроки внесения в них изменений (не позднее 90 дней).

Из материалов дела не следует, что на момент принятия оспариваемых актов, заключения договора аренды, а также рассмотрения спора в суде, в генеральный план внесены соответствующие изменения. Ссылка судов на проект генерального плана городского округа город Уфа не может быть признана обоснованной.

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования и генеральные планы. Правила землепользования и застройки относятся к документам градостроительного зонирования, разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований и включают в себя градостроительные регламенты, предусматривающие ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент утверждения проекта планировки и проекта межевания территории) подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки.

Из приведенных правовых норм следует, что нормативная регламентация градостроительной деятельности носит комплексный характер, при этом проект планировки территории и проект межевания территории должны соответствовать действующим документам территориального планирования, а также нормативам градостроительного проектирования (Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 18.09.2019 N 11-ПВ19).

При рассмотрении спора судами установлено, что в соответствии с Генеральным планом городского округа город Уфа Республики Башкортостан (корректировкой) (утвержден 04.08.2006 решением Совета Республики Башкортостан N 14/4) - принадлежащий обществу земельный участок расположен в функциональной зоне 14 А07-2540/2021 "Зелень общего пользования". Постановлением администрации городского округа город Уфа N 135 от 04.02.2020 был утвержден разработанный обществом проект планировки и проект межевания территории, в соответствии с которым предусмотрено строительство многоэтажных жилых домов и паркинга. На момент утверждения проекта планировки и проекта межевания территории, земельный участок общества в соответствии с Генеральным планом городского округа город Уфа располагался в функциональной зоне "зелень общего пользования".

Ссылаясь на указанные обстоятельства, прокурор указал на невозможность осуществления в указанной зоне многоэтажного строительства.

Таким образом, утвержденные администрацией проекты планировки и межевания не соответствовали документам территориального планирования, на что обоснованно указали прокурор и УФАС в оспариваемых актах.

Кроме того, Правилами землепользования и застройки городского округа г.Уфа, на которые также ссылались суды, предусмотрено комплексное развитие территории площадью 86,3 га.

Указанные Правила в части его положений, в том числе, касающихся спорного земельного участка, признаны недействующими апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12.10.2021 по делу N 66ф-2870/2021.

Вывод судов о том, что указанное постановление администрации об утверждении указанных проектов не было в установленном порядке оспорено, не признано недействительным, является необоснованными, так как данное обстоятельство не препятствует их правовой оценке судом с учетом положений статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Кроме того, удовлетворяя требования общества и отказывая прокурору в удовлетворении его иска о признании недействительными договора N 819-20 и дополнительного соглашения к нему, суды исходили из того, данный договор заключен с обществом в соответствии с пунктом 21 статьи 3 Закона 137-ФЗ для завершения строительства объекта.

Согласно указанной норме в случае, если объект незавершенного строительства расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и право собственности на указанный объект зарегистрировано до 1 марта 2015 года или такой земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 года в аренду, собственник указанного объекта имеет право приобрести такой земельный участок в аренду сроком на три года однократно для завершения его строительства без проведения торгов в порядке, установленном статьями 39.14 - 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации. Положения настоящего пункта применяются в случае, если ранее такой земельный участок не предоставлялся любому из предыдущих собственников указанного объекта незавершенного строительства в соответствии с настоящим пунктом.

Из содержания указанной нормы следует, что земельный участок может быть однократно предоставлен без проведения торгов в аренду на три года собственнику объекта незавершенного строительства для завершения строительства того объекта, для возведения которого до 01.03.2015 передавался земельный участок.

Судами установлено и из материалов дела следует, что до 01.03.2015 обществу "ТелекомИнвест" был предоставлен на праве аренды земельный участок с кадастровым номером 02:55:020513:259 площадью 26 259 кв. м., для завершения строительства торгово-развлекательного комплекса.

Между тем из содержания договора N 819-20 следует, что земельный участок предоставлен ему для завершения строительства иного объекта - многоэтажного жилого дома, что не соответствует ранее названной норме.

Иного основания предоставления земельного участка для строительства многоэтажного дома без торгов договор не содержит.

На основании представленного обществом и утвержденного администрацией проекта планировки и проекта межевания были образованы земельные участки площадью 25 167,45 кв. м. с кадастровым номером 02:55:020513:398 и 584,98 кв. м. с кадастровым номером 02:55:020513:399, общей площадью 27 752, 43, превышающей площадь ранее предоставленного земельного участка.

Из материалов дела и пояснений прокурора следует, что обществу "Кашкадан" для целей строительства многосекционного многоэтажного дома, помимо земельного участка площадью 25 167,45 кв. м. с кадастровым номером 02:55:020513:398, предоставлены в рамках реализации договора N 1-КРТ дополнительно иные земельные участки без торгов.

С учетом изложенного суд соглашается с доводами прокурора о том, что договор N 819-20 заключен не для завершения начатого строительства, а с целью осуществления нового строительства иного объекта (многосекционный многоэтажный жилой дом) на земельных участках, в том числе дополнительно предоставленных, в обход установленной законом процедуры, без торгов, под видом комплексного развития территории.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 74 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Пленум N 25), следует, что ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц.

Применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы (пункт 75 Пленума N 25).

Учитывая, что договор N 819-20 был заключен не с целью комплексного развития территории, а с целью возведения нового объекта, не предусмотренного документами территориального планирования, с нарушением требований закона N 137-ФЗ, предусматривающим однократное предоставление без торгов земельного участка для завершения строительства начатого объекта, суд кассационной инстанции приходит к выводу о нарушении указанным договором прямого запрета на предоставление без торгов земельного участка, кроме случаев, предусмотренных законом, и, следовательно, нарушении публичных интересов, в защиту которых прокурором заявлен обоснованный иск на основании статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вывод суда апелляционной инстанции о том, что положения пункта 21 статьи 3 Закона N 137-ФЗ исключают возможность предоставления спорного земельного участка иным лицам, кроме собственника объекта незавершенного строительством, посредством конкурсных процедур, не может быть признан правильным с учетом того обстоятельства, что в рассматриваемом случае земельный участок предоставлен обществу не для завершения ранее начатого строительства.

Поскольку в оспариваемых представлении прокурора и предупреждении УФАС обоснованно указано на нарушение норм права земельного, градостроительного и антимонопольного законодательства, оснований для признания их недействительными у судов не имелось.

Выводы судов об обратном не соответствуют установленным им обстоятельствам, основаны на неправильном применении норм права.

С учетом изложенного, руководствуясь положениями пункта 2 части 1 статьи 287, части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции полагает возможным отменить принятые судебные акты, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований общества "Кашкадан" о признании недействительными представления прокурора и предупреждения УФАС, и удовлетворении иска прокурора в части признания недействительными договора N 819-20 и дополнительного соглашения к нему.

Вместе с тем суд кассационной инстанции считает, что иск прокурора в части требования о применении последствий недействительности ничтожной сделки, а именно требования об обязании общества "Кашкадан" возвратить Министерству земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан земельный участок с кадастровым номером 02:55:020513:398, расположенный по адресу: Республика Башкортостан, Октябрьский район городского округа г. Уфа, ул. Маршала Жукова, площадью 25079 кв. м, не подлежит удовлетворению.

При этом суд кассационной инстанции исходит из того, что обществу "Кашкадан" на праве собственности принадлежит объект незавершенного строительства, который в настоящее время расположен на земельном участке с кадастровым номером 02:55:020513:398, что прокурором не оспаривается.

Из материалов дела не следует, что общество "Кашкадан" (его правопредшественник) воспользовалось после 01.03.2015 в установленном законом порядке по истечении срока действия в 2019 году ранее заключенного договора аренды земельного участка правом на предоставление земельного участка без торгов для завершения строительства объекта.

Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в целях определения правовой судьбы объекта незавершенного строительства после истечения срока договора аренды земельного участка, предоставленного из публичной собственности для строительства, внесены изменения как в Земельный кодекс Российской Федерации, так и в Гражданский кодекс Российской Федерации, который дополнен статьей 239.1, по смыслу которой, в случае прекращения действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, объекты незавершенного строительства, расположенные на таком земельном участке, могут быть изъяты у собственника по решению суда путем продажи с публичных торгов.

Таким образом, отсутствуют основания для удовлетворения требований о возложении на общество "Кашкадан" обязанности возвратить земельный участок, на котором расположен принадлежащий ему объект недвижимого имущества, в порядке применения последствий недействительности ничтожной сделки.

На основании части 3 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина, от уплаты которой в установленном порядке истец был освобожден, взыскивается с ответчика в доход федерального бюджета пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований, если ответчик не освобожден от уплаты государственной пошлины.

В связи с удовлетворением иска прокурора о признании договора N 819-20 недействительной сделкой, с общества "Кашкадан" в доход федерального бюджета подлежит взысканию государственная пошлина по иску, по апелляционной и кассационной жалобам.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.03.2022 по делу N А07-2540/2021 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2022 по тому же делу отменить.

В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью "Кашкадан" о признании незаконными представления прокурора г. Уфы Республики Башкортостан от 25.12.2020 N 7-3-2020 и предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан от 29.12.2020 N 002/01/15-3517/2020 отказать.

Исковое заявление Первого заместителя прокурора Республики Башкортостан удовлетворить частично.

Признать недействительным договор аренды земельного участка от 17.12.2020 N 819-20, заключенный между Управлением земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан и обществом с ограниченной ответственностью "ТелекомИнвест".

Признать недействительным дополнительное соглашение от 20.08.2021 N 1 о внесении изменений в договор от 17.12.2020 N 819-20 аренды земельного участка, заключенное между Министерством земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан и обществом с ограниченной ответственностью "Кашкадан".

В удовлетворении иска Первого заместителя прокурора Республики Башкортостан в части применения последствий недействительности ничтожной сделки отказать.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "Кашкадан" в доход федерального бюджета 6000 рублей государственной пошлины по иску, 3000 рублей государственной пошлины по апелляционной жалобе, 3000 рублей государственной пошлины по кассационной жалобе.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.В. Сулейменова

Судьи

С.В. Лазарев М.В. Торопова