Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 8 сентября 2023 г. N Ф09-5622/23 по делу N А60-67156/2022

Екатеринбург

08 сентября 2023 г.

Дело N А60-67156/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 07 сентября 2023 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 сентября 2023 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О. Л.,

судей Сухановой Н. Н., Черкезова Е. О.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Уральского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление, Ростехнадзор) и публичного акционерного общества "Магнитогорский Металлургический Комбинат" (далее - общество "ММК", общество, заявитель) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2023 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества "ММК" - Завалищина Е.А. (паспорт, доверенность от 11.01.2021, диплом), Мокрушин Ж.А., технический специалист (паспорт);

Управления - Гордеев А.П. (паспорт, доверенность от 09.01.2023), Гребенкина П.В. (паспорт, доверенность от 09.01.2023, диплом).

Общество "ММК" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Ростехнадзору о признании недействительными пунктов 1, 2, 3, 5; предписания от 19.09.2022 N П-330-138 (далее - предписание N 138) и пункта 1 предписания от 19.09.2022 N П-330-139 (далее - предписание N 139) (с учетом уточнений, принятых судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 01.03.2023 (судья Гонгало А.В.) требования общества удовлетворены в полном объеме.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2023 (судьи Трефилова Е.М., Голубцов В.Г., Муравьева Е.Ю.) решение суда изменено, в удовлетворении требований о признании недействительным пункта 5 предписания N 138 отказано.

В кассационной жалобе Управление, выражая несогласие решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции в части удовлетворения ими заявленных требований, просит указанные судебные акты в названной части отменить и отказать в удовлетворении заявления полностью.

Полагает, что выводы, сделанные судами по существу пунктов 1, 2, 3 предписания N 138 и пункта 1 предписания N 139, не соответствуют предмету спора, поскольку указанными пунктами заявителю в качестве нарушения вменялось не само по себе противоречие в содержании заключений экспертиз промышленной безопасности (далее - ЭПБ), а отсутствие с его стороны надлежащего производственного контроля за деятельностью экспертных организаций, проводивших указанные исследования, и правильностью оформления ими результатов.

Выводы судов о неисполнимости в указанной части оспариваемых предписаний считает ошибочными, указывая на наличие у общества права и возможности обратиться к уполномоченному органу с заявлением об исключении из реестра результатов названных ненадлежащих ЭБП.

Общество, также обращаясь с кассационной жалобой, просит об отмене постановления апелляционного суда в части признания им законным пункта 5 предписания N 138, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права и несоответствие сделанных им выводов фактическим обстоятельствам дела.

По мнению заявителя, наружные маршевые лестницы не подлежат ЭБП, поскольку не предназначены для осуществления технологических процессов, перемещения людей и грузов. Данные технические сооружения, как утверждает общество, предназначены для доступа на кровлю здания и могут быть использованы для эвакуации людей при пожаре, поэтому должны отвечать требованиям исключительно пожарной безопасности, которые, между тем, не предусматривают проведение в отношении лестниц подобного рода проверок.

Суд кассационной инстанции, проверив законность обжалуемых судебных актов, исходя из доводов, изложенных в кассационных жалобах, не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, на основании решений от 10.08.2022, N Р-330-138-рш и N Р-330-139-рш Управлением проведена плановая выездная проверка в отношении общества "ММК" на предмет соблюдения им требований промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта "Цех по производству проката N 5" рег. N А56-00786-0034, "Участка станции воздухоразделительной N 5" рег. N А56-00786-0052, расположенных по адресу: Челябинская область, г. Магнитогорск, ул. Кирова, 93.

По результатам проверки Ростехнадзором составлены акты от 19.09.2022 N А-330-138, N А-330-139 и выданы оспариваемые предписания с требованием устранить выявленные нарушения, выразившиеся, в частности, в ненадлежащей организации обществом производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности объектов при проведении ЭПБ, а также непроведении ЭПБ маршевых стационарных эвакуационных лестниц и площадок.

Общество "ММК", не согласившись с указанными требованиями Управления, обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции полностью удовлетворил заявление общества, придя к выводу о незаконности и необоснованности требований, изложенных в оспариваемых пунктах предписаний N 138 и N 139.

Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции, касающиеся пунктов 1,2,3 предписания N 138 и пункта 1 предписания N 139, но отменил решение суда в части признания незаконным пункта 5 предписания N 138, поскольку счел, что наружные маршевые лестницы подлежат ЭБП, так как являются конструктивной частью опасного производственного объекта, в отношении которого проведение такой экспертизы обязательно.

Суд округа признает выводы, содержащиеся в обжалуемом постановлении апелляционного суда, правильными, соответствующими материалам дела и действующему законодательству.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее также - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты) к локализации и ликвидации последствий указанных аварий, определены Федеральным законом от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона N 116-ФЗ опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к данному Закону.

Из пункта 1 статьи 6 Закона N 116-ФЗ следует, что к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта; изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности.

Статьями 9 и 11 Закона N 116-ФЗ установлены основные требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, которые должна соблюдать организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, в том числе соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте.

Правилами организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности" утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.12.2020 N 2168 "Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности" (далее - Правила N 2168).

В соответствии с подпунктом "в" пункта 8 Правил N 2168 одной из основных задач производственного контроля является контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, а также локальных нормативных актов эксплуатирующей организации по вопросам промышленной безопасности.

Согласно подпункту "б, 3" пункта 15 Правил N 2168 работник, на которого возложены функции лица, ответственного за осуществление производственного контроля, обеспечивает контроль за соблюдением требований промышленной безопасности при осуществлении деятельности в области промышленной безопасности; проведением экспертизы промышленной безопасности.

Согласно пункту 5 Правил проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденных Приказом Ростехнадзора от 20.10.2020 N 420 (далее - Правила N 420) ЭБП подлежат здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий в случае: истечения срока эксплуатации здания или сооружения, установленного проектной документацией, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения; после аварии на опасном производственном объекте, в результате которой были повреждены несущие конструкции данных зданий и сооружений; по истечении сроков безопасной эксплуатации, установленных заключениями экспертиз.

Пунктом 13 Правил N 420 предусмотрено, что экспертиза проводится с целью определения соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности и основывается на принципах независимости, объективности, всесторонности и полноты исследований, проводимых с использованием современных достижений науки и техники.

Обществом "ММК" разработано и утверждено Положение о производственном контроле за соблюдением требований промышленной и радиационной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов и объектов, эксплуатирующих источники ионизирующего излучения ПАО "ММК" в соответствии с пунктами 6.7.1 и 6.7.13 которого обязанности организации и проведения производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, охраны труда и радиационной безопасности в структурном подразделении, обеспечению проведение ЭПБ технических устройств, зданий и сооружений возложена на главных специалистов и руководителей производственных структурных подразделений общества.

Как установлено судами и следует из материалов дела, вменяя обществу ненадлежащую организацию им производственного контроля в отношении экспертных организаций, проводивших ЭБП проверяемых производственных объектов, Управление фактически не согласилось с выводами, содержащимися в заключениях названных экспертиз.

Ростехнадзор посчитал недопустимым одновременное наличие в заключениях выводов о соответствии объекта экспертизы требованиям промышленной безопасности и рекомендаций по дальнейшим техническим решениям в отношении него (проведению дополнительных мероприятий и мониторинга).

Оценивая обоснованность претензий Управления и законность требований, предъявляемых им в тексте пунктов 1,2,3 предписания N 138 и пункте 1 предписания N 139, суды пришли к выводу о некомпетентности общества давать оценку правильности выводов и формулировок, содержащихся в заключениях ЭПБ, поскольку их подготовкой занимаются специализированные организации, деятельность которых лицензируется в установленном порядке и подлежит проверке на предмет объективности и качества проведения экспертиз исключительно органами Госгортехнадзора России, в соответствии с пунктом 5.9 Положения о надзорной и контрольной деятельности в системе Госгортехнадзора России (утв. Приказом Госгортехнадзора России от 26.04.2000 N 50).

Суд округа поддерживает данный вывод, поскольку он исходит из основных принципов проведения экспертиз - объективности, независимости и полноты исследования, которые не допускают вмешательства в работу экспертов иных лиц, прямо или косвенно заинтересованных в её результатах.

Буквально вышеприведенные положения нормативных документов, не содержат требований к обществу, эксплуатирующему опасный производственный объект, организовывать производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности при проведении ЭБП непосредственно экспертами.

Предлагая обществу проверять деятельность экспертных организаций и правильность оформления ими заключений, Управление противоречит данным принципам и возлагает на общество не предусмотренные законом обязанности - совершить действия в отношении третьих лиц неподведомственных и неподконтрольных ему, что является неправомерным и не может быть исполнено объективно.

Предписание является решением государственного органа, имеющим свойства ненормативного акта, так как выносится в порядке реализации контрольно-надзорных полномочий и за его неисполнение частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность, в том числе для юридических лиц. Соответственно, все его формулировки и термина должны быть ясными и определенными, предписание должно быть исполнимо. Из предписания должно четко усматриваться, какие нарушения допущены, какие нормы права при этом нарушены и что следует предпринять в целях устранения нарушения.

Требования об исполнимости предписания заложены в части 2 статьи 90 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", по смыслу которой предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования: изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всем лицам. Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным, как несоответствующего Федеральному закону N 248-ФЗ.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 09.07.2013 N 2423/13 по делу N А53-19629/2012 отметил, что исполнимость предписания наряду с его законностью является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания, следует понимать как "наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение".

В связи с отсутствием у общества надлежащей компетенции и правовых механизмов исполнения требований, указанных в пунктах 1 - 3 предписания N 138, пункте 1 предписания N 139, такие требования правомерно признаны судами незаконными.

В соответствии с частью 1 статьи 13 N 116-ФЗ экспертизе промышленной безопасности подлежат здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий.

Согласно пункту 5 Правил N 420 здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, подлежат экспертизе:

- в случае истечения срока эксплуатации здания или сооружения, установленного проектной документацией;

- в случае отсутствия проектной документации, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения;

- после аварии на опасном производственном объекте, в результате которой были повреждены несущие конструкции данных зданий и сооружений;

- по истечении сроков безопасной эксплуатации, установленных заключениями экспертизы.

Исходя из буквального толкования данных норм суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, о том, что ЭПБ подлежат все здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, в том числе и не обладающие признаком опасности указанным в приложении 1 к Закону N 116-ФЗ.

Из материалов дела следует, что наружные маршевые лестницы, установленные на проверяемом опасном производственном объекте - здании стана 2500 холодной прокатки ЛПЦ-5, предназначены для доступа на кровлю в целях эвакуации.

На основании изложенного, установив, что проектная документация на опасный производственный объект не содержит данных о сроке эксплуатации указанных сооружений, которые между тем являются его конструктивной частью, суд апелляционной инстанции признал обязательным проведение в отношении них ЭПБ.

Поскольку указанная экспертиза в отношении наружных маршевых лестниц обществом не проведена, суд пришел к выводу о правомерности пункта 5 предписания N 138.

Ссылки общества на фактическое назначение спорных сооружений и неподведомственности их проверкам, проводимым органами Ростехнадзора, являются ошибочными и не принимаются во внимание кассационным судом, поскольку основаны на неверном понимании норм Закона N 116-ФЗ, которые распространяются на опасные производственные объекты в целом, а не на отдельные их части.

Доводы, приводимые в кассационных жалобах Управления и общества "ММК", направлены на переоценку фактических обстоятельств спора, установленных судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела, оснований для которой у суда кассационной инстанции не имеется.

Нормы материального права применены судом апелляционной инстанции по отношению к установленным им обстоятельствам правильно, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене принятого им судебного акта, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного постановление апелляционного суда подлежит оставлению без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2023 по делу N А60-67156/2022 Арбитражного суда Свердловской области оставить без изменения, кассационные жалобы Уральского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и публичного акционерного общества "Магнитогорский Металлургический Комбинат" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Л. Гавриленко

Судьи

Н.Н. Суханова Е.О. Черкезов