Приложение. Запрос о соответствии Конституции РФ пункта 3 раздела I приложения 1 к постановлению ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и Указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения"

Приложение
к постановлению Правительства Москвы
от 3 марта 2009 г. N 161-ПП

Запрос
о соответствии Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и Указа Президента Российской Федерации от 20.02.1995 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения"

Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2006 г. N 36-О было прекращено производство по делу о проверке конституционности положений пункта 3 раздела I приложения 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 г. N 176 "Об утверждении перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" в связи с созданием и деятельностью рабочей группы из представителей города Москвы и федеральных органов исполнительной власти для определения перечня объектов исторического и культурного наследия (памятников истории и культуры), относящихся к собственности города Москвы.

Одновременно Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2006 г. N 36-0 устанавливается возможность повторного обращения заявителей с запросом о проверке конституционности тех же нормативных актов при отпадении указанных в данном определении оснований.

Вместе с тем, вопрос о разграничении права собственности на объекты культурного наследия в городе Москве до настоящего момента не решен. Переговорный процесс с федеральными органами исполнительной власти затягивается, договоренности о принадлежности конкретных объектов исторического и культурного наследия (памятники истории и культуры) не достигнуты.

Вышеуказанные обстоятельства являются основанием для повторного обращения в Конституционный Суд Российской Федерации.

Подтверждением актуальности повторного обращения в Конституционный Суд по данному вопросу является парламентский запрос Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову "О ходе реализации Правительством Российской Федерации статьи 63 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", принятый постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 сентября 2007 г. N 5041-4 ГД, и согласно которому затягивание процесса оформления прав собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на объекты культурного наследия вызывает серьезную озабоченность Государственной Думы.

Согласно пункту 3 раздела I приложения 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (далее - Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1) находящиеся в государственной собственности объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации, отнесены исключительно к объектам федеральной собственности независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий.

Пунктами 1, 2 Указа Президента Российской Федерации от 20.02.1995 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" (далее - Указ Президента РФ от 20.02.1995 N 176) утвержден Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения и установлено, что к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения относятся памятники истории и культуры, подлежащие охране как памятники государственного значения в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" (приложение N I) с дополнениями согласно постановлениям Совета Министров РСФСР от 04.12.1974 N 624 и от 07.09.1976 N 495, распоряжениям Совета Министров РСФСР от 17.12.1976 N 2026-р и от 15.08.1980 N 1297-р, постановлениям Совета Министров РСФСР от 21.05.1982 N 303, от 26.09.1983 N 443 и от 11.07.1984 N 306, распоряжениям Совета Министров РСФСР от 09.01.1990 N 27-р и от 25.01.1990 N 80-р, постановлению Правительства Российской Федерации от 20.02.1992 N 116, распоряжениям Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 05.07.1993 N 1190-р и от 23.07.1993 N 1301-р (СП РСФСР, 1976, N 17, ст. 134; 1982, N 13, ст. 84; 1984, N 13, ст. 108; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N 28, ст. 2662; N 30, ст. 2827).

Основанием для настоящего запроса является обнаружившаяся неопределенность в вопросе соответствия пункта 3 раздела I приложения 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 и Указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176:

- части 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации, согласно которой "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления";

- части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации, согласно которой "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации";

- части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой "в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности";

- части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, согласно которой "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий";

- части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой "законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации";

- части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой "органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации";

- части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора";

- части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, согласно которой "все равны перед законом и судом";

- частям 2, 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, согласно которым "каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами", "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения";

- части 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации, согласно которой "каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры";

- части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации, согласно которой "каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод";

- части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина";

- подпунктам "г" и "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым "разграничение государственной собственности" и "охрана памятников истории и культуры" находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации";

- части 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации, согласно которой "указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам";

- части 2 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации, согласно которой "законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации".

3. О дополнительной правовой неопределенности, возникшей в связи с внесением изменений в Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Основы законодательства Российской Федерации о культуре

3.1. Общие вопросы прав собственности, охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются также Федеральными законами от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 09.02.2009, далее - Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ), от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 25.12.2008, далее Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ) и Основами законодательства Российской Федерации о культуре (в редакции от 23.07.2008).

Изменения, внесенные в указанные Федеральные законы, увеличили правовую неопределенность, возникшую в связи с принятием Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 и Указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176, а именно:

- в чьей собственности находятся объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения;

- кто обязан осуществлять сохранение данных объектов и нести ответственность перед государством и обществом за обеспечение их сохранности;

- кто вправе использовать данные объекты в соответствии с требованиями законодательства.

Так, например, подпунктом 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ определено, что к полномочиям субъектов Федерации относятся вопросы "охраны и сохранения объектов культурного наследия регионального значения". Данная норма определяет, что к ведению субъектов Федерации в части сохранения объектов культурного наследия относятся исключительно вопросы сохранения объектов культурного наследия регионального значения.

Согласно статьям 40-45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ сохранение объекта культурного наследия представляет собой работы, направленные на обеспечение его физической сохранности, в том числе консервацию, ремонт, реставрацию и приспособление объекта к современному использованию.

В соответствии с пунктом 3 статьи 48 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ собственник объекта культурного наследия несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия с учетом требований данного Закона (то есть самостоятельно осуществляет все затраты по эксплуатации и сохранению объекта культурного наследия, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом).

Статья 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ определяет перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта Федерации. В составе указанного имущества обособленно выделены объекты культурного наследия регионального значения (подпункт "т" пункта 2 данной статьи), но также находится значительное количество иного недвижимого имущества, которое согласно Федеральному закону от 25.06.2002 N 73-ФЗ отнесено в том числе к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения.

Таким образом, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ, с одной стороны, не запрещает нахождения объектов культурного наследия любой категории историко-культурного значения (федеральной, региональной или местной (муниципальной) в собственности субъектов Федерации, если данные объекты необходимы им для обеспечения своих полномочий, определенных законодательством, а с другой стороны, не относит к полномочиям субъектов Федерации вопросы сохранения объектов культурного наследия федерального и местного (муниципального) значения, которые находятся или могут находиться в их собственности в силу закона.

Согласно пункту 6 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации "органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами".

Таким образом, субъекты Федерации как собственники большого количества объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения по основаниям, указанным в пункте 1.8 настоящего запроса, с 1 января 2005 года фактически лишены права тратить средства своих бюджетов на консервацию, ремонт, реставрацию и приспособление данных объектов к современному использованию, что является нарушением статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 48 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ и норм пункта 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации.

Поскольку значительное количество объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения занято органами государственной власти субъектов Федерации, иными организациями, необходимыми для исполнения полномочий субъектов Федерации, которые финансируются исключительно из соответствующих региональных бюджетов, реализация указанной нормы Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ неизбежно ухудшит состояние объектов культурного наследия федерального значения, что в итоге приведет к утрате их предмета охраны и физическому разрушению данных объектов.

Аналогичные нормы в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации местного (муниципального) значения внесены в Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ, что также увеличивает правовую неопределенность, возникшую в связи с принятием Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1, Указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176 и их совместным действием.

3.2. В соответствии с изменениями, внесенными в 2004 году в Основы законодательства Российской Федерации о культуре, к полномочиям в области культуры в том числе отнесены:

- Российской Федерации - сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения (статья 37 Основ);

- субъектов Федерации - охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения (статья 39 Основ);

- органов местного самоуправления - охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах соответствующего муниципального образования (статья 40 Основ).

Таким образом, в дополнение к изложенному в пункте 3.1 настоящего запроса, из полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления изъяты и не отнесены ни к одному уровню власти вопросы популяризации находящихся в их ведении объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения, а также вопросы использования имущества, отнесенного к указанным объектам.

3.3. Изменения, внесенные в Федеральные законы от 06.10.1999 N 184-ФЗ, от 06.10.2003 N 131-ФЗ и Основы законодательства Российской Федерации о культуре, не устранили вышеупомянутую правовую неопределенность в вопросе прав собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, возникшую в связи с принятием Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1, Указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176 и их совместным действием.

Указанные изменения осложнили законодательное разрешение проблемы отнесения находящихся в государственной собственности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации к федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности, создав проблему обеспечения сохранности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения, находящихся в собственности субъектов Федерации по основаниям, изложенным в пункте 1.8 настоящего запроса.

Вступление в силу вышеупомянутых норм указанных Федеральных законов с 1 января 2005 года существенно ухудшили права и возможности субъектов Федерации и органов местного самоуправления заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, что противоречит пункту 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации.

5. Предмет обращения в Конституционный Суд

На основании пункта 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Правительство Москвы просит Конституционный Суд рассмотреть вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации:

1) пункта 3 раздела I приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" как нормативного правового акта, не соответствующего статьям 1 (часть 1), 4 (часть 2), 8 (часть 2), 11 (часть 3), 72 (пункт "г" части 1), 76 (часть 2), Заключительным и переходным положениям (часть 2) Конституции Российской Федерации по содержанию норм и с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) Указа Президента Российской Федерации от 20.02.1995 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" как нормативного правового акта, не соответствующего статьям 1 (часть 1), 4 (часть 2), 8 (часть 2), 15 (части 1, 2 и 4), 19 (часть 1), 35 (части 2 и 3), 44 (часть 3), 46 (часть 1), 55 (часть 2), 72 (пункты "г" и "д" части 1), 76 (часть 2), 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации по содержанию норм, по порядку принятия и с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.