Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 31 июля 2013 г. N Ф06-6336/13 по делу N А72-10584/2012

г. Казань

31 июля 2013 г.

Дело N А72-10584/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 июля 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хакимова И.А.,

судей Мухаметшина Р.Р., Хабибуллина Л.Ф.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области, г. Ульяновск

на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 22.01.2013 (судья Тимофеев В.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2013 (председательствующий судья Драгоценнова И.С., судьи Захарова Е.И., Семушкин В.С.)

по делу N А72-10584/2012

по заявлению Администрации муниципального образования "Барышский район", Ульяновская область, г. Барыш (ИНН 7304002563, ОГРН 1027300517089) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области о признании незаконным и отмене решения от 13.08.2012 по делу N 8762/04-2012,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования "Барышский район" (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области (далее - антимонопольный орган) от 13.08.2012 по делу N 8762/04-2012.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 22.01.2013, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2013 заявленные требования удовлетворены.

Антимонопольный орган, не согласившись с принятыми судебными актами, обратился в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт.

Антимонопольный орган полагает, что судами неправильно применены нормы материального права и сделаны выводы, несоответствующие обстоятельствам дела.

Обосновывая свои доводы, антимонопольный орган указывает, что действия Администрации по принятию административного регламента Автономного учреждения "Управление архитектуры и строительства" муниципального образования "Барышский район" Ульяновской области по предоставлению муниципальной услуги "Согласование переустройства и (или) перепланировки жилых помещений" подпадают под регулирование Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), поскольку пунктом 3.4. указанного регламента установлена процедура приостановления муниципальной услуги, не предусмотренной действующим законодательством. По мнению антимонопольного органа, приостановление муниципальной услуги могло повлечь ущемление интересов лиц, обращающихся за услугой, так как препятствовало бы получению услуги, следовательно, Администрацией нарушена часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Кроме того, антимонопольный орган считает, что для квалификации действий органа местного самоуправления по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не требуется доказывания факта наступления неблагоприятных последствий, достаточно наличия угрозы их наступления.

Кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей сторон, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания в порядке статьей 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы, проверив в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, правильность применения судом норм материального права и соблюдение норм процессуального права, а также соответствие выводов суда имеющимся в материалах дела доказательствам, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, Администрация постановлением от 11.06.2010 N 671-А утвердила административный регламент Автономного учреждения "Управление архитектуры и строительства" муниципального образования "Барышский район" Ульяновской области по предоставлению муниципальной услуги "Согласование переустройства и (или) перепланировки жилых помещений".

Антимонопольный орган, полагая, что установление заявителем процедуры приостановления муниципальной услуги, не предусмотренной законодательством, свидетельствует о допущенном заявителем нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, 05.07.2012 вынес приказ N 198 о возбуждении в отношении заявителя дела N 8762/04-2012 по признакам нарушения Закона о защите конкуренции.

Решением антимонопольный орган от 13.08.2012 N 5783-04 Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. В связи с добровольным устранением Администрацией нарушения антимонопольного законодательства рассмотрение дела было прекращено. Однако, этим же решением комиссия антимонопольного органа решила передать материалы дела должностному лицу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 14.9 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ).

Указанные обстоятельства послужили Администрации основанием для обращения в суд с заявлением о признании незаконным решения антимонопольного органа.

Администрация в обоснование своих требований сослалась на то, что в определении антимонопольного органа отсутствует описание правонарушения, квалификация содеянного, поскольку часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции содержит 10 пунктов, каждый из которых имеет свою диспозицию. Кроме того, на момент проведения проверки и вынесения ответчиком определения, правовой акт, который является предметом рассмотрения по настоящему делу признан утратившим силу и не действовал.

Для сведения, администрация муниципального образования "Барышский район" сообщила антимонопольному органу, что в целях приведения в соответствие с действующим законодательством, а именно в связи с введением в действие с 01.07.2012 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" МБУ "Управление архитектуры и строительства" муниципального образования "Барышский район" был разработан проект административного регламента "Согласование переустройства и (или) перепланировки в жилых помещениях", который размещен на официальном сайте муниципального образования "Барышский район". Процедура приостановления муниципальной услуги не предусмотрена.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из следующего

В силу положений пункта 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно пункту 1 статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектам и, физическими лицами.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган, в том числе, возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Согласно статьи 44 Закона о защите конкуренции при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольным органом принимается решение о возбуждении дела и издается приказ о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению этого дела, председатель которой выносит определение о назначении дела к рассмотрению.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как установлено судебными инстанциями, согласно пункту 1.1 административного регламента Автономного учреждения "Управление архитектуры и строительства" муниципального образования "Барышский район" Ульяновской области "доставлению муниципальной услуги "Согласование переустройства и (или) перепланировки жилых помещений" - Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги "Согласование переустройства и (или) перепланировки жилых помещений" (далее - Регламент) разработан в целях повышения качества исполнения и доступности результатов предоставления муниципальной услуги по организации согласования переустройства и (или) перепланировки жилых помещений, создания комфортных условий для участников отношений, возникающих при организации согласования переустройства и (или) перепланировки жилых помещений, и определяет последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по организации согласования устройства и (или) перепланировки жилых помещений.

Под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые решения и действия публичных органов власти (осуществляющих их функции организаций и органов), препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Как верно отметили судебные инстанции, для квалификации действий субъекта права по указанной норме необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

По смыслу статьи 15 Закона о конкуренции нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В соответствии со статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Коллегия находит обоснованным вывод судов о том, что антимонопольный орган, квалифицировав действия администрации, как нарушение конкретного антимонопольного запрета (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции), в нарушение процессуальной обязанности доказывания, установленной статьей 65 и частью 5 статьи 200 АПК РФ, не представил доказательств, свидетельствующих о фактах препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов.

Доказательств того, что Администрацией совершались какие-либо действия, направленные на ущемление интересов лиц, обращающихся за данной услугой, что препятствовало получению услуги, в материалах дела не имеется.

Кроме того, в материалах отсутствуют доказательства того, что администрацией, в связи с принятием Административного регламента Автономного учреждения "Управление архитектуры и строительства" муниципального образования "Барышский район" Ульяновской области по предоставлению муниципальной услуги "Согласование переустройства и (или) перепланировки жилых помещений" совершались какие либо действия, направленные на необоснованное препятствование предпринимательской деятельности и что рассматриваемые действия привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Частью 1 статьи 65 АПК РФ установлено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. При рассмотрении споров о признании недействительными ненормативных актов, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия указанных актов, возлагается на орган, принявший акт.

Коллегия находит обоснованным вывод судов о том, что антимонопольным органом не собраны и не представлены суду достаточные и неоспоримые доказательства того, что описанные в решении действия заявителя могли повлечь ущемление интересов лиц, обращающихся за данной услугой, так как препятствовало бы получению услуги.

В решении антимонопольного органа не указаны фактические обстоятельства, по которым он посчитал ненормативный правовой акт Администрации влияющим на конкуренцию на товарном рынке, повлекшим последствия в виде препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

При таких обстоятельствах суды пришли к правомерному выводу о том, что антимонопольным органом в оспариваемом решении неверно квалифицированы действия администрации как нарушающие антимонопольное законодательство, антимонопольным органом не доказан факт нарушения законодательства о защите конкуренции заявителя по делу, следовательно, решение от 13.08.2012 обоснованно было признано недействительным, не соответствующим требованиям Закона о защите конкуренции.

Возражения антимонопольного органа о том, что судами неверно применены нормы материального права, а выводы не соответствуют фактическим обстоятельствам не нашли своего подтверждения.

Судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства по правилам, предусмотренным статьями 67, 68 АПК РФ, им дана надлежащая правовая оценка согласно статье 71 АПК РФ, в силу требований частей 1, 2 статьи 65 АПК РФ имеющие значение для дела обстоятельства определены судами с учетом существа спора, на основании доводов и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права. Выводы судов в соответствии со статьями 169, 170, 271 АПК РФ мотивированы и основаны на установленных ими обстоятельствах дела и нормах материального права, подлежащих применению. Судебные акты по своему содержанию соответствуют требованиям статей 15, 169, 170, 271 АПК РФ.

Коллегия считает, что доводы кассационной жалобы свидетельствуют о несогласии налогового органа с оценкой доказательств и установленными по делу фактическими обстоятельствами.

По существу доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке выводов судов, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 АПК РФ не допускается в суде кассационной инстанции.

При изложенных выше обстоятельствах судебной коллегией кассационной инстанции нарушения норма материального или процессуального права судебными инстанциями при вынесении оспариваемых судебных актов не установлены, в связи с чем основания к отмене обжалованных судебных актов отсутствуют.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ульяновской области от 22.01.2013 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2013 по делу N А72-10584/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Хакимов

Судьи

Р.Р. Мухаметшин Л.Ф. Хабибуллин