Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 8 апреля 2014 г. N Ф06-3304/13 по делу N А55-10597/2013

г. Казань

08 апреля 2014 г.

Дело N А55-10597/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 01 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 апреля 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Петрова А.Л., Закировой И.Ш.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального района Нефтегорский Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 23.08.2013 (судья Матюхина Т.М.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2013 (председательствующий судья Кувшинов В.Е., судьи Филиппова Е.Г., Попова Е.Г.)

по делу N А55-10597/2013

по заявлению федерального государственного казенного учреждения "Управление вневедомственной охраны Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Самарской области" в лице Богатовского филиала, Самарская область, с. Богатое, к администрации муниципального района Нефтегорский Самарской области, Самарская область, г. Нефтегорск, о признании незаконным отказа от 24.04.2013 N 1724 в передаче в федеральную собственность нежилого помещения, в заключении договора безвозмездного пользования нежилым помещением, с участием третьего лица - Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Самарской области, г. Самара,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное казенное учреждение "Управление вневедомственной охраны Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Самарской области" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании не соответствующим закону изложенного в письме от 24.04.2013 N 1724 отказа администрации муниципального района Нефтегорский Самарской области от передачи в федеральную собственность нежилого помещения (гаража) площадью 23 кв. м, расположенного в г. Нефтегорске по ул. Спортивная, массив N 3, гараж N 174, и об обязании администрации рассмотреть вопрос о передаче данного объекта недвижимости в федеральную собственность в установленном законом порядке. Также просит признать не соответствующим закону изложенный в письме от 24.04.2013 N 1724 отказ администрации муниципального района Нефтегорский Самарской области от заключения договора безвозмездного пользования тем же нежилым помещением, и об обязании администрации заключить договор безвозмездного пользования.

К участию в деле в качестве третьего лица суд первой инстанции привлек Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Самарской области.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 23.08.2013 по делу N А55-10597/2013 заявление удовлетворено. Суд признал незаконным изложенный в письме от 24.04.2013 N 1724 отказ администрации муниципального района Нефтегорский Самарской области от передачи в федеральную собственность нежилого помещения (гаража) площадью 23 кв. м, расположенного в г. Нефтегорске по ул. Спортивная, массив N 3, гараж N 174, и обязал администрацию устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем рассмотрения вопроса о передаче в федеральную собственность в установленном в законе порядке данного объекта недвижимости. Суд также признал не соответствующим закону изложенный в письме от 24.04.2013 N 1724 отказ администрации муниципального района Нефтегорский Самарской области от заключения договора безвозмездного пользования тем же нежилым помещением, и обязал администрацию устранить допущенные нарушения прав и интересов заявителя путем заключения договора безвозмездного пользования.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2013 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба администрации муниципального района Нефтегорский Самарской области - без удовлетворения.

В кассационной жалобе администрация муниципального района Нефтегорский Самарской области просит отменить состоявшиеся судебные акты, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных Управлением вневедомственной охраны требований. Считает, что суд неправильно применил выводы, изложенные в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 07.12.2006 N 542-О с учетом правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2006 N 8-П, а также части 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ). У суда не имелось оснований для признания не соответствующим закону решения об отказе в передаче имущества в федеральную собственность, поскольку данное решение являлось волеизъявлением органа местного самоуправления, ранее заявителю вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Самарской области от 19.07.2012 по делу N А55-9635/2012 было отказано в удовлетворении требований об обязании передать то же имущество в федеральную собственность. Считает, что заявитель не имеет права обращения в суд с заявленными требованиями, такие требования могут быть в силу пункта 1 и 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации заявлены только уполномоченным действовать от имени Российской Федерации органом. При этом передаче имущества в федеральную собственность препятствует отсутствие государственной регистрации права муниципальной собственности на недвижимое имущество.

Определением суда кассационной инстанции от 04.03.2014 производство по рассмотрению кассационной жалобы было приостановлено до официальной публикации постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.12.2013 по делу N А50-7933/2012 (ВАС-10278/13).

После официальной публикации данного постановления Президиума, имевшей место через четыре часа после принятия определения о приостановлении производства по жалобе, 05.03.2014 производство по жалобе было возобновлено, судебное заседание назначено на 01.04.2014.

В судебное заседание 01.04.2014 лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте судебного разбирательства в соответствии со статьями 121-123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не явились.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к выводу о наличии оснований для частичного удовлетворения кассационной жалобы.

Суд первой инстанции установил, что на основании решения Исполнительного комитета Нефтегорского районного Совета депутатов трудящихся Куйбышевской области от 30.06.1975 N 168 здание гаража N 174 массива N 3 по ул. Спортивной в г. Нефтегорске бело передано Отделу вневедомственной охраны при Нефтегорском Районном отделе внутренних дел. В силу постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 здание гаража отнесено к муниципальной собственности, что подтверждено письмом Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации Нефтегорского района и г. Нефтегорска от 10.02.2005 N 42. С 1975 года здание гаража находилось во владении отдела вневедомственной охраны (в настоящее время - филиала федерального государственного казенного учреждения "Управление вневедомственной охраны Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Самарской области"), факт владения сторонами не отрицается. При этом здание на основании постановления главы муниципального района от 03.04.2009 N 475 и договора от 03.04.2009 находилось в безвозмездном пользовании учреждения, срок действия договора истек 12.04.2010.

15.03.2013 учреждение полиции обратилось к администрации муниципального района с заявлением о рассмотрении вопроса о передаче здания гаража в федеральную собственность на основании части 9 статьи 54 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон о полиции), 29.04.2013 администрация отказала в передаче помещения в федеральную собственность, мотивировав отказ планами по использованию помещения для муниципальных нужд, одновременно потребовав возвратить здание либо заключить договор аренды здания. Данный отказ повлек возникновение настоящего спора.

До этого межмуниципальный отдел вневедомственной охраны Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Богатовский" уже обращался в суд с иском к администрации муниципального района Нефтегорский Самарской области об обязании передать в федеральную собственность то же муниципального имущество как необходимое для обеспечения деятельности МОВО МО МВД России. Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Самарской области от 19.07.2012 по делу N А55-9635/2012 в удовлетворении данного требования было отказано в связи с отсутствием согласованных решений районной администрации и территориального органа Росимущества о передаче здания в федеральную собственность. Суд также пришел к выводу, что орган полиции не является лицом, имеющим право передачи имущества из муниципальной в федеральную собственность.

Судебная коллегия, дав оценку требованиям, заявленным в настоящем деле, и требованиям, которые были рассмотрены в деле N А55-9635/2012, не находит оснований для отмены состоявшихся судебных актов с прекращением производства по делу по основаниям пункта 3 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, так как предмет спора не совпадает, требования о признании недействительными отказа районной администрации о принятии решения о передаче объекта недвижимости в федеральную собственность направлены на устранение оснований, послуживших отказом для удовлетворения требований, заявленных в деле N А55-9635/2012.

Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (часть 1 статьи 4 Закона о полиции).

Используемые полицией земельные участки, а также здания, сооружения, оборудование и другое имущество полиции являются федеральной собственностью. Земельные участки находятся в постоянном (бессрочном) пользовании, а имущество - в оперативном управлении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (часть 2 статьи 48 Закона о полиции).

Заявленные требования основаны на положениях части 9 статьи 54 Закона о полиции, в соответствии с которыми используемые полицией земельные участки, а также здания, сооружения, оборудование и другое имущество полиции, необходимые для обеспечения деятельности полиции, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, передаются в федеральную собственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При этом истцом или заявителем по спорам, связанным с передачей имущества из муниципальной собственности в федеральную для нужд полиции может выступать как соответствующее подразделение Росимущества - управление (согласно пункту 6.10 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432), так и отдел полиции, за которым в силу пункта 2 статьи 48 Закона о полиции должно быть закреплено на праве оперативного управления используемое им имущество. В случае обращения отдела полиции с заявлением или иском Росимущество (или его соответствующее территориальное управление) привлекается к участию в деле в качестве третьего лица. Защита нарушенного права путем оспаривания решений или действий органа местного самоуправления в таких спорах также допустима (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.12.2013 N 10278/13)

Порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления регламентируется частью 11 статьи 154 Закона N 122-ФЗ.

Согласно данной норме находящееся в муниципальной собственности имущество, которое может находиться в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации в случае, если нахождение указанного имущества в муниципальной собственности не допускается, в том числе в результате названного разграничения полномочий.

Обязанность по передаче используемого полицией имущества, необходимого для обеспечения деятельности полиции, из собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности в федеральную собственность установлена Законом о полиции с соблюдением порядка, определенного Законом N 122-ФЗ.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30.06.2006 N 8-П сформировал позицию, согласно которой обязательными условиями при указанной передаче имущества являются наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов.

Исходя из изложенного, названный порядок передачи имущества из одного уровня собственности в другой предусматривает принятие соответствующего решения как передающей, так и принимающей имущество стороной.

Вместе с тем отсутствие волеизъявления администрации на передачу в федеральную собственность спорного здания само по себе не является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований о передаче имущества в федеральную собственность либо о признании незаконным решения об отказе в передаче имущества в федеральную собственность, как указал Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 17.12.2013 N 10278/13.

По вопросу о порядке передачи имущества Конституционным Судом Российской Федерации также было принято определение от 07.02.2012 N 234-О-Р, согласно которому арбитражные суды в каждом конкретном деле на основе исследования всего комплекса фактических обстоятельств самостоятельно решают вопросы о том, было ли учтено в процессе передачи имущества из федеральной собственности в муниципальную волеизъявление соответствующего органа местного самоуправления, а если орган местного самоуправления по каким-то причинам отказался от согласования передачи имущества, то не является ли это его решение произвольным.

При этом необходимо учитывать финансово-экономические интересы муниципального образования и его фактическую заинтересованность в передаваемом объекте для решения вопросов местного значения (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2007 N 828-О-П).

Необоснованное непринятие соответствующего решения публичными образованиями при наличии в законе требования о передаче имущества из одного уровня собственности в другой в результате разграничения полномочий между органами власти не должно препятствовать процедуре передачи имущества в случаях, установленных законом (в рассматриваемом случае - Законом о полиции, в отношении имущества, используемого органами полиции).

Суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь частью 9 статьи 54 Закона о полиции, пришли к обоснованному выводу о наличии предусмотренных данной нормой федерального закона оснований для безвозмездной передачи используемого учреждением полиции муниципального имущества в федеральную собственность как необходимого для обеспечения деятельности полиции. Суды дали оценку доводам районной администрации о необходимости находящегося во владении органа полиции имущества для муниципальных нужд, признав их необоснованными. Данный вывод не противоречит установленным судами фактическим обстоятельствам дела: длительному, с 1975 года, использованию имущества для обеспечения возложенных на него задач органом полиции (милиции), и отсутствием возражений администрации по дальнейшему использованию его органом полиции при условии заключения договора аренды имущества. Получение доходов от сдачи муниципального имущества в аренду статья 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не относит к вопросам местного значения, что позволяет признать отказ администрации от передачи здания гаража в федеральную собственность для использования его органом полиции в целях обеспечения его деятельности, необоснованным.

С учетом данных обстоятельств, судебная коллегия не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены состоявшихся судебных актов в части признания незаконным изложенного в письме от 24.04.2013 N 1724 отказа администрации муниципального района Нефтегорский Самарской области от передачи в федеральную собственность нежилого помещения (гаража) площадью 23 кв. м, расположенного в г. Нефтегорске по ул. Спортивная, массив N 3, гараж N 174.

Вместе с тем суд, правомерно признав незаконным отказ администрации от передачи здания в федеральную собственность, в целях восстановления законных прав заявителя (пункт 3 часть 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) обязал районную администрацию рассмотреть вопрос о передаче нежилого помещения в федеральную собственность в установленном законе порядке. Однако районная администрация уже рассмотрела данный вопрос, отказав в передаче имущества в федеральную собственность, и обязание повторно "рассмотреть" данный вопрос, с учетом позиции администрации, приведет к тому же результату. Следовательно, решение в этой части не защищает законные права заявителя, и способствует затягиванию вопроса об оформлении права федеральной собственности на здание гаража.

При этом фактической передачи гаража, как вещи, не требуется, поскольку оно так находится во владении органа полиции. В данном случае, учитывая необоснованность отказа администрации от передачи имущества в федеральную собственность, и фактическое нахождение имущества во владении органа полиции, в целях защиты законных прав заявителя на администрацию должна быть возложена обязанность по совершению действий, предусмотренных законом для принятия уполномоченным органом (территориальным органом Росимущества) решения о переходе здания в федеральную собственность - то есть по оформлению и передаче в орган Росимущества документов, указанных в пункте 2 постановления Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 N 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации". При оформлении документов орган местного самоуправления должен и обеспечить регистрацию права муниципальной собственности на данное здание, если она отсутствует.

При рассмотрении споров порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пункт 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации применяется арбитражным судом самостоятельно, суд не связан при определении действий, подлежащих исполнению органом публичной власти в целях восстановления нарушенного права, требованиями заявителя. Данная норма процессуального права применена судами первой и апелляционной инстанций неправильно, принятое решение не направлено на восстановление нарушенного права, что является основанием для изменения решения и постановления в этой части в силу статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд признал не соответствующим закону отказ районной администрации от заключения договора безвозмездного пользования зданием гаража, и обязал администрацию заключить соответствующий договор. При этом суд пришел к выводу о нарушении администрацией части 10 статьи 54 Закона о полиции, предусматривающей право подразделений полиции безвозмездно пользоваться муниципальным имуществом для осуществления полномочий по предметам ведения Российской Федерации, подлежащим передаче в муниципальную собственность, до возникновения права федеральной собственности на такое имущество.

На основании данной нормы Закона о полиции право безвозмездного пользования имуществом возникает у подразделения полиции в силу закона, что не требует заключения договора безвозмездного пользования таким имуществом. Суд, признав незаконным отказ администрации от передачи имущества в федеральную собственность, тем самым подтвердил право безвозмездного пользования органом полиции зданием гаража в силу закона. Отказ от заключения договора является гражданско-правовым действием - отказ от акцепта оферты (статья 438 Гражданского кодекса Российской Федерации), и не может быть признан незаконным в установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации порядке оспаривания решений или действий органов публичной власти, так как не связан с осуществлением публичных полномочий. Требование о понуждении заключения договора рассматривается арбитражным судом не в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а в исковом порядке в силу пункта 4 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации, и с обязательным соблюдением установленного данной нормой гражданского законодательства досудебного порядка.

В этой части судебные акты приняты с неправильным применением как материального, так и процессуального права, и подлежат отмене в силу статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с отказом в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 23.08.2013 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2013 по делу N А55-10597/2013 в части признания незаконным отказа администрации муниципального района Нефтегорский Самарской области от передачи в федеральную собственность нежилого помещения (гаража), расположенного по ул. Спортивная, массив N 3, гараж N 174 г. Нефтегорска Нефтегорского района Самарской области, площадью 23 кв. м, занимаемого Богатовским МОВО - ФФГКУ УВО ГУ МВД России по Самарской области, изложенный в письме от 24.04.2013 N 1724, оставить без изменения.

Те же судебные акты в части принятия решения об обязании администрации муниципального района Нефтегорский Самарской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем рассмотрения вопроса о передаче имущества в федеральную собственность изменить. Обязать администрацию муниципального района Нефтегорский Самарской области в двухмесячный срок с даты вступления в силу настоящего постановления суда кассационной инстанции подготовить документы, предусмотренные пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 N 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации", и передать подготовленные документы в территориальный орган Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Самарской области для принятия решения о передаче нежилого помещения (гаража), расположенного по ул. Спортивная, массив N 3, гараж N 174 г. Нефтегорска Нефтегорского района Самарской области, площадью 23 кв. м, занимаемого Богатовским МОВО - ФФГКУ УВО ГУ МВД России по Самарской области, в федеральную собственность.

Те же судебные акты в части признания не соответствующим закону отказа администрации муниципального района Нефтегорский Самарской области от заключения договора безвозмездного пользования нежилым помещением (гаражом), расположенным по ул. Спортивная, массив N 3, гараж N 174 г. Нефтегорска Нефтегорского района Самарской области, площадью 23 кв. м, занимаемым Богатовским МОВО - ФФГКУ УВО ГУ МВД России по Самарской области, и обязании заключить такой договор отменить. В удовлетворении заявленного требования о признании незаконным отказа в заключении договора и обязании заключить договор отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

А.Л. Петров И.Ш. Закирова