Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 14 апреля 2015 г. N Ф06-22241/13 по делу N А49-6221/2014

г. Казань

14 апреля 2015 г.

Дело N А49-6221/2014

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Гатауллиной Л.Р.,

судей Егоровой М.В., Логинова О.В.,

при участии представителей:

заявителя - Савина С.А., доверенность от 09.01.2014 N 01-77-77/10,

в отсутствие:

третьего лица - извещено надлежащим образом,

заинтересованных лиц - извещены надлежащим образом,

рассмотрев вопрос о принятии к производству кассационной жалобы Администрации закрытого административно - территориального образования г. Заречный Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 09.10.2014 (судья Дудорова Н.В.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2014 (председательствующий судья Попова Е.Г., судьи Филиппова Е.Г., Драгоценнова И.С.)

по делу N А49-6221/2014

по заявлению Администрации г.Заречного Пензенской области (ОГРН 1025801500350, ИНН 5838000015), Пензенская область, г. Заречный, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (ОГРН 1025801359539, ИНН 5836011815), Пензенская область, г. Пенза, третьи лица: муниципальное предприятие "Автотранс" (ОГРН 1025801498458, ИНН 5838000030), Пензенская область, г. Заречный, Управление промышленности и энергетики Пензенской области (ОГРН 1085836000040, ИНН 5836013555), Пензенская область, г. Пенза, индивидуальный предприниматель Тихонова Марина Борисовна (ОГРН 308583833100010, ИНН 583800173570), Пензенская область, г. Заречный, индивидуальный предприниматель Ахраменков Алексей Михайлович (ОГРН 311583833200023, ИНН 583800856922), Пензенская область, г. Заречный, о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области по делу N 3-09/08-2014 от 13.05.2014 N 1713-3,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Заречного Пензенской области (далее - Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее - антимонопольный орган, ответчик) от 13.05.2014 N 1713-3 по делу N 3-09/08-2014.

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены: муниципальное предприятие "Автотранс", Управление промышленности и энергетики Пензенской области, индивидуальный предприниматель Тихонова Марина Борисовна, индивидуальный предприниматель Ахраменков Алексей Михайлович.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 09.10.2014, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2014, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация, не согласившись с принятыми судебными актами, обратилась а Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований Администрации г. Заречного к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области о признании недействительными решения и предписания от 13.05.2014 N 1713-3 по делу N 3-09/08-2014.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, заслушав объяснения представителя Администрации, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, по результатам анализа поступившей из Прокуратуры Пензенской области информации, приказом антимонопольного органа от 11.03.2014 N 40 в отношении Администрации города Заречного возбуждено дело N 3-09/08-2014 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

По итогам рассмотрения указанного дела N 3-09/08-2014 13.05.2014 антимонопольным органом вынесено решение, которым Администрация города Заречного признана нарушившей пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в результате создания дискриминационных условий при утверждении правил предоставления субсидий на возмещение затрат, возникающих при перевозке пассажиров в городском автомобильном транспорте (автобусах), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Администрации выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий направленных на обеспечение конкуренции, в соответствии с которым предписано в срок до 11.06.2014 прекратить нарушение пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, для чего внести изменения в Правила предоставления в 2014 году субсидий из бюджета ЗАТО города Заречного Пензенской области на возмещение затрат, возникающих при перевозке пассажиров в городском автомобильном транспорте (автобусах), утвержденные постановлением Администрации ЗАТО г. Заречного Пензенской области от 27.12.2013 N 2591, в части исключения из вышеуказанных правил следующих критериев отбора юридических лиц для предоставления субсидий: - количество автобусов, находящихся во владении (пользовании) - не менее 80; -количество рейсов - не менее 300 в день.

Администрация с данными решением и предписанием не согласилась, в связи с чем, обратилась в арбитражный суд.

Кассационная инстанция находит выводы судебных инстанций правомерными по следующим основаниям.

Согласно статье 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе, предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целью указанного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.

Дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

На основании пункта 1 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения поселений относятся, в том числе, формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

По правилам, установленным частями 1, 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам -производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются, в том числе, из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

Согласно части 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг должны определять, в том числе категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий.

Собранием представителей города Заречного Пензенской области было принято решение от 24.12.2012 N 2633 "О бюджете закрытого административно - территориального образования г. Заречный Пензенской области на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов". Подпунктом 1 пункта 20 указанного решения предусмотрено, что субсидии предоставляются юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, в том числе, на возмещение затрат, возникающих при перевозке пассажиров в городском автомобильном транспорте (автобусах).

Согласно пункту 2 Приложения N 22 к названному решению Собрания представителей города Заречного категории и (или) критерии отбора, конкретные условия, порядок предоставления субсидий, порядок возврата в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, определяются постановлением Администрации города Заречного Пензенской области.

Постановлением Администрации города Заречного от 26.12.2012 N 2633 утверждены Правила предоставления в 2013 году субсидий из бюджета ЗАТО города Заречного Пензенской области на возмещение затрат, возникающих при перевозке пассажиров в городском автомобильном транспорте (автобуса).

В соответствии с решением Собрания представителей города Заречного Пензенской области от 24.12.2013 N 453 "О бюджете закрытого административно - территориального образования г. Заречный Пензенской области на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов" постановлением Администрации от 27.12.2013 N 2591 утверждены Правила предоставления в 2014 году субсидий из бюджета ЗАТО города Заречного Пензенской области на возмещение затрат, возникающих при перевозке пассажиров в городском автомобильном транспорте (автобусах).

Данными Правилами установлены условия и порядок предоставления в 2014 году субсидий из бюджета ЗАТО города Заречного Пензенской области на возмещение затрат, возникающих при перевозке пассажиров в городском автомобильном транспорте (автобусах), порядок возврата в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Субсидии предоставляются в целях возмещения затрат юридических лиц (за исключением государственных и муниципальных учреждений), осуществляющих в соответствии с действующим законодательством и учредительными документами перевозку пассажиров в городском автомобильном транспорте (автобусах).

Пунктом 3 указанных Правил установлены критерии отбора юридических лиц для предоставления субсидий. В их числе: количество автобусов, находящихся во владении (пользовании) - не менее 80; количество рейсов - не менее 300 в день.

Как поясняли представители Администрации при рассмотрении дела в антимонопольном органе и в ходе судебного разбирательства, такое количество единиц подвижного состава и способность выполнения такого количества рейсов необходимы для обеспечения нормальной жизнедеятельности города с учетом численности населения, пассажиропотока и иных соответствующих данных.

Согласно представленной Администрацией информации единственным получателем субсидии в 2012 г., 2013 г. и 2014 г. является МП "Автотранс" на основании заключенных с Администрацией договоров от 30.12.2011 N 01-02/12, от 29.12.2012N 249, от 06.02.2014 N 19.

В соответствии с нормами Закона Пензенской области N 1670-ЗПО от 18.12.2008 "Об организации транспортного обслуживания населении на территории Пензенской области", условиями Порядка организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) на территории Пензенской области, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 16.11.2009 N 873-пП, перевозки пассажиров обеспечиваются путем формирования маршрутов регулярных перевозок и проведения торгов в форме открытого конкурса по отбору перевозчиков при возникновении потребности в перевозке пассажиров по соответствующему маршруту.

Установлено, что пассажирские перевозки в городе Заречном организованы по следующим маршрутам:

N 101 - Пенза-1 - КПП N 11 - г. Заречный 132 квартал;

N 102 - Пенза-1 - КПП N 5 - г. Заречный 132 квартал;

N 102 - Пенза-1 - ГПЗ 24 - г. Заречный, Дворец спорта;

N 111 - Пенза-1 - КПП N 11 - г. Заречный 132 квартал;

N 112 - Пенза-1 - КПП N 5 - г. Заречный 132 квартал;

N 113 - Пенза-1 - КПП N 5 - г. Заречный, лицей N 230.

Управлением промышленности, транспорта и энергетики Пензенской области по результатам проведенного конкурса заключены договоры на обеспечение регулярных перевозок пассажиров по маршрутам регулярных перевозок: договоры N N 139/к, 140/к, 141/к от 07.11.2011 с МП "Автотранс" на осуществление перевозок по маршрутам NN 101, 102, 103 (том 4 л.д. 129-150; том 5 л.д. 1-84); договоры NN 157/к и 158/к от 06.04.2012 с ИП Тихоновой М.Б. на осуществление перевозок по маршрутам NN 111, 112 (том 5 л.д. 111-155); договор N 168/к от 10.10.2012 с ИП Ахраменковым А.М. на осуществление перевозок по маршруту N 113 (том 5 л.д. 85-110).

По условиям заключенных договоров количество транспортных средств и количество рейсов, необходимых для выполнения условий договора, составляет: для маршрута N 101: автотранспортных средств - 13шт., количество рейсов - 53 290 в год (146 в день) (том 4 л.д. 131); для маршрута N 102: автотранспортных средств - 10шт., количество рейсов - 41610 в год (114 в день) (том 5 л.д. 28); для маршрута N103: автотранспортных средств - 6шт., количество рейсов - 17 000 в год (47 в день) (том 5 л.д. 62); для маршрута N 111: автотранспортных средств - 12шт., количество рейсов - 75 920 в год (208 в день) (том 5 л.д. 139); для маршрута N 112: автотранспортных средств - 11шт., количество рейсов - 72270 в год (198 в день) (том 5 л.д. 113); для маршрута N 113: автотранспортных средств - 8шт., количество рейсов - 52 560 в год (144 в день) (том 5 л.д. 87).

По сообщению МП "Автотранс", количество рейсов, фактически выполняемых предприятием в среднем в день в 2013-2014 гг. составляет 393, количество находящихся в пользовании автобусов составляет на 2013 год 84 единицы, на 2014 год - 83 единицы.

По сообщению ИП Тихоновой М.Б., регулярные перевозки пассажиров осуществляются ею автобусами в количестве 23 единиц, количество рейсов в день по маршруту N 111 составляет 74; по маршруту N 112 - 68 рейсов в день (том 3 л.д. 95).

По сообщению ИП Ахраменкова А.М., в его пользовании находится 8 автобусов, количество рейсов в день по перевозке пассажиров составляет 144 (том 3 л.д. 89).

При этом установлено, что в марте - сентябре 2013 года двадцать автобусов марки ЛиАЗ-677 из числа используемых МП "Автотранс" были списаны ввиду непригодности к дальнейшей эксплуатации. Вместе с тем, в мае 2013 года предприятию в пользование предоставлено 20 единиц автобусов на основании муниципальных контрактов на оказание услуг финансовой аренды (лизинга), заключенных между Комитетом по управлению имуществом города Заречного Пензенской области (Лизингополучатель), ООО "Тинктура-Консалтинг" (Лизингодатель) и МП "Автотранс" (Пользователь).

Следовательно, как правильно отмечено судами, установленные Администрацией критерии отбора получателей субсидий, касающиеся минимального количества используемого автоперевозчиком автотранспорта в размере 80 единиц и количества ежедневных рейсов не менее 300, основаны ни на требованиях закона, ни на условиях заключенных с перевозчиками договоров, а на фактических показателях наиболее крупного перевозчика - МП "Автотранс", обслуживающего три регулярных маршрута, которому, кроме того, обеспечено соответствие установленным критериям путем приобретения на условиях лизинга необходимого количества автобусов.

Таким образом, судами правомерно признан обоснованным вывод антимонопольного органа о том, что установление Администрацией таких критериев отбора ставит МП "Автотранс" в преимущественное положение по отношению к иным хозяйствующим субъектам, в том числе потенциальным перевозчикам, оказывающим аналогичный вид деятельности и имеющим менее 80 единиц автомобильного транспорта (автобусов), а также осуществляющим менее 300 рейсов, и препятствует иным хозяйствующим субъектам реализовать право на получение субсидий на возмещение затрат, возникающих при перевозке пассажиров в городском автомобильном транспорте (автобусах).

Указанные действия обоснованно в соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции квалифицированы антимонопольным органом как создание дискриминационных условий на товарном рынке оказания услуг.

Правомерно не приняты доводы заявителя и третьего лица МП "Автотранс" о том, что неверно определены продуктовые границы товарного рынка и состав хозяйствующих на нем субъектов.

Антимонопольным органом продуктовые границы товарного рынка, на котором выявлено нарушение, определены в соответствии с группировкой ОКВЭД 60.21.1 "Деятельность автомобильного (автобусного) пассажирского транспорта, подчиняющегося расписанию", которая включает в себя, в том числе, внутригородские, пригородные, междугородние автомобильные (автобусные) пассажирские перевозки, подчиняющиеся расписанию (коды ОКВЭД 60.21.11, 60.21.12, 60.21.13).

Нарушение выразилось в установлении в Правилах предоставления субсидий необоснованных критериев отбора лиц для получения субсидий. Субсидии предоставляются лицам, осуществляющим в соответствии с действующим законодательством и учредительными документами перевозку пассажиров в городском автомобильном транспорте (автобусах), т.е. осуществляющим деятельность по кодам ОКВЭД 60.21.11, 60.21.12.

Именно эти виды деятельности осуществляются МП "Автотранс" (том 2 л.д. 130), ИП Тихоновой М.Б. (том 6 л.д. 93 об.), ИП Ахраменковым А.М. (том 6 л.д. 91 об.).

Как разъяснено в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", для квалификации действий (бездействия) как предусмотренного статьей 15 Закона о защите конкуренции нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом.

В данном случае утвержденные Администрацией города Заречного Правила предоставления субсидий являются нормативным правовым актом, который содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Между тем положения этого акта создают возможность для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции, что является достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Судами сделан правильный вывод о том, что орган местного самоуправления, реализуя свои полномочия по нормативному регулированию в сфере вопросов местного значения, обязан исходить из необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов. Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения должны осуществляться способами, не препятствующими развитию конкуренции и не противоречащими антимонопольному законодательству.

Установленные в подпунктах 2, 3 пункта 3 Правил предоставления субсидий критерии отбора перевозчиков нарушают права и законные интересы перевозчиков в обеспечении им равной доступности на получение субсидий в целях возмещения затрат на оказание транспортных услуг, являются дискриминационными и приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, путем установления дискриминационных условий критериев отбора, предъявляемых при предоставлении указанных субсидий, что запрещено пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Следовательно, судебные инстанции пришли к правильному выводу о том, что решение антимонопольного органа от 13.05.2014 по делу N 3-09/08-2014 и выданное на его основе в целях устранения выявленного нарушения предписание от 13.05.2014 являются законными и обоснованными, оснований для признания их недействительными не имеется.

Таким образом, доводы кассационной жалобы не опровергают правильность сделанных судами первой и апелляционной инстанций и подтвержденных материалами дела выводов.

При таких обстоятельствах у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения кассационной жалобы.

Доводы заявителя жалобы направлены на переоценку исследованных судами доказательств и сделанных на их основе выводов, что в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда округа.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 09.10.2014 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2014 по делу N А49-6221/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Л.Р. Гатауллина

Судьи

М.В. Егорова О.В. Логинов