Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 4 августа 2015 г. N Ф06-26343/15 по делу N А65-21835/2014

г. Казань

04 августа 2015 г.

Дело N А65-21835/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 августа 2015 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Ольховикова А.Н.,

судей Егоровой М.В., Хабибуллина Л.Ф.,

при участии представителей:

заявителя - закрытого акционерного общества "Вираж" - Сафиуллина И.Ш., доверенность от 09.07.2015 N 9

ответчика - Миначова Р.А., доверенность от 17.06.2015 N АГ-02/9170,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Вираж"

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 02.02.2015 (судья Хамитов З.Н.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2015 (председательствующий судья Кувшинов В.Е., судьи Бажан П.В., Рогалева Е.М.)

по делу N А65-21835/2014

по заявлениям закрытого акционерного общества "Вираж" (ОГРН 1021606558071, ИНН 1614000011), г. Буинск, Республика Татарстан, Муниципального казенного учреждения "Палата имущественных и земельных отношений муниципального образования Буинский муниципальный район", г. Буинск, Республика Татарстан, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (ОГРН 1021602866405, ИНН 1653003714), г. Казань, при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований: общества с ограниченной ответственностью "Рикитикитави" (ОГРН 1117325003795, ИНН 7325104936), г. Ульяновск, о признании недействительными пунктов решения, предписания,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Вираж" (далее - ЗАО "Вираж", общество), Муниципальное казенное учреждения "Палата имущественных и земельных отношений муниципального образования Буинский муниципальный район" (далее - Палата имущественных и земельных отношений, палата) обратились в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением (с учетом уточнений) о признании недействительным пунктов 2 и 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - антимонопольный орган, УФАС по РТ) по делу от 23.06.2014 N 06-111/2014, о признании недействительным пунктов 1.1, 1.3 части 1 (в части необходимости принятия мер к расторжению договора аренды от 04.05.2008 N 011125 и дополнительного соглашения к нему от 02.12.2013), пункта 1.4 части 1 предписания от 04.07.2014 N 06-111/2014, выданного во исполнение пункта 5 решения УФАС по РТ по делу от 23.06.2014 N 06-111/2014.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Рикитикитави", г. Ульяновск.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 02.02.2015 по делу N А65-21835/2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2015 решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 02.02.2015 оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, ЗАО "Вираж" обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 02.02.2015 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2015 отменить, заявленные требования удовлетворить.

Представитель заявителя - Палаты имущественных и земельных отношений, третьего лица в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом извещены.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), жалоба рассматривается в отсутствие неявившихся лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как установлено судами, антимонопольным органом проведена проверка, по результатам которой сделаны выводы о нарушении Палатой имущественных и земельных отношений: части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части неправомерного отказа ООО "Рикитикитави" в предоставлении земельных участков с кадастровыми номерами 16:14:990132:73 и 16:14:990132:18 и неправомерного изменения разрешенного вида использования земельных участков с кадастровыми номерами 16:14:990132:73 и 16:14:990132:18; статьи 16 Закона о защите конкуренции в части осуществления согласованных действий Палаты имущественных и земельных отношений с ЗАО "Вираж" с целью не проведения аукционов по реализации земельных участков, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По результатам проверки УФАС по РТ вынесено решение от 04.07.2014 по делу N 06-111/2014, в соответствии с которым: действия Палаты признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части неправомерного отказа ООО "Рикитикитави" в предоставлении земельных участков с кадастровыми номерами 16:14:990132:73 и 16:14:990132:18, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; действия Палаты имущественных и земельных отношений признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части незаконного изменения разрешенного вида использования земельных участков с кадастровыми номерами 16:14:990132:73 и 16:14:990132:18, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; действия Палаты имущественных и земельных отношений и ЗАО "Вираж" нарушившими статью 16 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в осуществлении согласованных действий, с целью не проведения аукционов по реализации земельных участков или права на заключение договоров аренды земельных участков, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

На основании решения от 04.07.2014 по делу N 06-111/2014 Палате имущественных и земельных отношений выдано предписание от 04.07.2014 N 06-111/2014 о прекращении нарушения части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции, а именно: отменить распорядительные акты органов местного самоуправления Буинского муниципального района Республики Татарстан в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 16:14:990132:73 и 16:14:990132:18, направленные на передачу их в аренду (собственность) ЗАО "Вираж", на изменение их разрешенного вида использования; принять меры, направленные на расторжение договора аренды земельных участков от 04.05.2008 N 011125 с кадастровыми номерами 16:14:990132:73 и 16:14:990132:18, и дополнительных соглашений к этому договору; вернуть в муниципальную собственность земельные участки с кадастровыми номерами 16:14:990132:73 и 16:14:990132:18.

Заявители, частично не согласившись с выводами антимонопольного органа, обратились в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, руководствовались следующим.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с позицией, изложенной в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 указанного Закона).

Для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями. Установленный частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Кроме того, для такой квалификации необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативным положениям и совершенные действия, которые приводят или могут привести к обозначенным последствиям для определенного товарного рынка (пункты 1, 3, 4 и 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При этом запрет касается актов, влекущих неблагоприятные последствия не для конкретных хозяйствующих субъектов, а для конкуренции в целом.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приведенного правила доказывания действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

В связи с этим констатация тех или иных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Признавая данные выводы обоснованными, суды правомерно руководствовались следующим.

В силу статьи 6 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 11, 22 и 29 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и Постановления Правительства Российской Федерации от 07.08.2002 N 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю" решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель, управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю и их предоставление гражданам и юридическим лицам в аренду относятся к полномочиям органов местного самоуправления.

Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 191) Земельный кодекс Российской Федерации дополнен статьями 30.1 и 30.2, в которых установлены особенности предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства.

Данная норма введена в ЗК РФ Законом N 191 и действует с 01.10.2005.

Следовательно, с 01.10.2005 действует особый порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, - исключительно в форме аукционной продажи.

До 01.03.2007 земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицу в аренду для жилищного строительства на основании заявления без проведения торгов, если предоставление земельного участка такому лицу предусмотрено решением о предварительном согласовании места размещения объекта, которое принято до 01.10.2005, но не ранее чем за три года до предоставления земельного участка.

В случае, если в соответствии с ЗК РФ частично или полностью выполнены процедуры по выбору земельного участка для строительства, но до 01.10.2005 не принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, такой земельный участок не может быть предоставлен для жилищного строительства в аренду или собственность без проведения аукциона (абзацы 4 и 5).

Следовательно, предоставление земельного участка для жилищного строительства без проведения торгов после 01.10.2005 возможно до 01.03.2007, если решение о предварительном согласовании места размещения объекта принято до 01.10.2005 либо до 30.12.2007 при наличии соглашения, заключенного до 30.12.2004.

Таким образом, законодательством установлены предельные сроки предоставления земельных участков для жилищного строительства без проведения аукциона, по истечении которых земельные участки могут быть предоставлены для указанной цели только при условии соблюдения процедуры, предусмотренной статьями 30.1 и 30.2 ЗК РФ.

Исходя из положений пункта 2 статьи 30.1 ЗК РФ, продажа земельных участков, для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков, для жилищного строительства осуществляется на аукционах.

Исключение из этого правила допускается при предоставлении земельных участков в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 ЗК РФ, а именно:

- предоставление земельных участков в безвозмездное срочное пользование для целей жилищного строительства победителю торгов, проведенных в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов); предоставление земельных участков жилищно-строительным кооперативам в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства"; предоставление земельного участка в собственность или в аренду лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории; предоставление земельного участка единственному участнику указанного в пункте 2 статьи 30.1 ЗК РФ аукциона, если такой аукцион признан не состоявшимся.

Положения пункта 2 статьи 30.1 ЗК РФ сформулированы как императивные и содержащие исчерпывающий перечень случаев, когда для предоставления земельного участка аукцион не проводится (за исключением индивидуального жилищного строительства - пункт 3 статьи 30.1 ЗК РФ).

Целями проведения аукциона является привлечение всех заинтересованных лиц и обеспечение им равных возможностей на приобретение земельного участка, а также получение органом местного самоуправления максимальной цены за объект торгов.

Как установлено судом, в газете "Знамя" Буинского муниципального района от 15.11.2013 N 86(9233) опубликовано информационное сообщение о намерении Палаты предоставить в аренду два земельных участка с вышеуказанными кадастровыми номерами для жилищного строительства.

На основании опубликованного информационного сообщения ООО "Рикитикитави" 26.11.2013 обратилось с заявлением предоставить ему данные земельные участки для жилищного строительства.

Палата имущественных и земельных отношений на данное обращение ответило отказом, указав, что информационное сообщения в газете "Знамя" от 15.11.2013 N 86(9233) опубликовано ошибочно и данные земельные участки предоставлены ЗАО "Вираж" в 2008 году.

Вышеуказанные земельные участки переданы ЗАО "Вираж" на основании заявления от 03.03.2008 сроком до 01.06.2018 по договору аренды от 04.05.2008 N 011125 на основании распоряжения Палаты имущественных и земельных отношений от 04.05.2008 N 302 "О предоставлении земельных участков". Вышеуказанные земельные участки переданы для строительства супермаркета.

Дополнительным соглашением от 10.07.2008 "Об изменении договора аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности от 04.05.2008 N 011125", ранее представленного "под супермаркет", разрешенный вид использования вышеуказанных земельных участков на основании распоряжения Палаты имущественных и земельных отношений от 10.06.2008 N 366 изменен на использование для жилищного строительства.

В соответствии с кадастровыми выписками земельные участки поставлены на кадастровый учет: земельный участок с кадастровым номером 16:14:990132:73 - 14.07.2004; земельный участок с кадастровым номером 16:14:990132:18 - 22.06.2006. Разрешенное использование земельных участков -для жилищного строительства. Указанные сведения также содержатся в публичной кадастровой карте.

Также антимонопольным органом установлено, что на земельном участке до предоставления в аренду ЗАО "Вираж" располагались жилые дома, за изменением разрешенного использования в органы государственной регистрации истцы не обращались, т.е. земельные участки с кадастровыми номерами 16:14:990132:73 и 16:14:990132:18 изначально имели разрешенное использование для жилищного строительства; какие-либо зарегистрированные права на эти участки на тот момент отсутствовали.

Таким образом, суды верно признали обоснованным вывод УФАС по РТ о нарушении действиями Палаты имущественных и земельных отношений, выразившимися в неправомерном отказе ООО "Рикитикитави" в предоставлении земельных участков с кадастровыми номерами 16:14:990132:73 и 16:14:990132:18 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Также является верным вывод о нарушении Палатой порядка изменения разрешенного вида использования вышеуказанных земельных участков, установленного нормативными правовыми актами Буинского муниципального района Республики Татарстан.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, публичные слушания, проведение которых предусмотрено Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний в Буинском муниципальном районе Республики Татарстан, утвержденным решением Совета Буинского муниципального района Республики Татарстан от 14.05.2007 N 5-16, Правилами землепользования и застройки муниципального образования "город Буинск", утвержденными Решением Буинского городского Совета Буинского муниципального района Республики Татарстан от 09.08.2011 N 2-9, по вопросу изменения разрешенного вида использования вышеуказанных земельных участков, не проводились.

В этой связи является верным вывод о том, что изменение разрешенного вида использования земельных участков, в результате которого стало возможным строительство жилых домов с последующим выкупом земельных участков в собственность, без проведения обязательных процедур при предоставлении земельного участка в виде аукциона, образует нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вместе с тем признавая действия Палаты имущественных и земельных отношений и ЗАО "Вираж" согласованными, нарушающими статью 16 Закона о защите конкуренции, судами не учтено следующее.

В соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции соглашением является договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Согласно части 1 статьи 8 Закона согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке при отсутствии соглашения, которые заранее известны каждому из участников в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий, при этом результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов, а также действия каждого из названных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов, участвующих в согласованных действиях, и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

Статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещены соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно решению антимонопольного органа действия Палаты имущественных и земельных отношений и ЗАО "Вираж" признаны нарушающими статью 16 Закона о защите конкуренции, что выразилось в заключении ими договоров аренды без проведения необходимых процедур.

Основанием для принятия названного решения послужило выявление антимонопольным органом фактов несоблюдения предусмотренного статьями 30.1, 30.2 ЗК РФ порядка предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, без проведения аукциона.

Однако согласно материалам дела, ЗАО "Вираж" в соответствии с действующим законодательством обратилось с заявлением о предоставлении земельных участков в аренду.

Совершение дальнейших действий, связанных в том числе с процедурой рассмотрения поступившего заявления и принятия решения о предоставлении земельных участков, возложено действующим законодательством на орган местного самоуправления.

Опубликование информации о предоставлении земельных участков и принятие решения о предоставлении земельных участков осуществлялось палатой.

Договоры аренды заключены ЗАО "Вираж" на основании распоряжения палаты, в которых содержались положения о предоставлении ему земельных участков в аренду и заключении соответствующих договоров.

Вместе с тем факт заключения договоров сам по себе не может свидетельствовать о нарушении сторонами статьи 16 Закона о защите конкуренции при отсутствии каких-либо доказательств наличия соглашения либо согласованных действий, запрещенных этой нормой.

Помимо факта заключения данных договоров аренды, каких-либо иных выводов о наличии между палатой ЗАО "Вираж" и соглашений либо согласованных действий, запрещенных статьей 16 Закона о защите конкуренции, антимонопольным органом в решении не приведено и доказательства таких обстоятельств не представлены.

В силу изложенного, принятые по делу судебные акты не отвечают требованиям законности и обоснованности, в связи с чем подлежат отмене в части выводов о признании действий палаты и ЗАО "Вираж" согласованными и нарушающими статью 16 Закона о защите конкуренции.

В данной части требования ЗАО "Вираж" о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа подлежат удовлетворению.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 02.02.2015 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2015 по делу N А65-21835/2014 отменить в части отказа в удовлетворении требований ЗАО "Вираж" о признании недействительным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан от 07.07.2014 по делу N 06-111/14 в части признания действий Муниципального казенного учреждения "Палата имущественных и земельных отношений муниципального образования Буинский муниципальный район" и закрытого акционерного общества "Вираж" согласованными и нарушающими статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Признать решение и предписание в указанной части недействительными.

В остальной части судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Н. Ольховиков

Судьи

М.В. Егорова Л.Ф. Хабибуллин