Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 15 мая 2018 г. N Ф06-31916/18 по делу N А57-22848/2016

г. Казань

15 мая 2018 г.

Дело N А57-20845/2016

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хайруллиной Ф.В.,

судей Ананьева Р.В., Карповой В.А.,

при участии представителей:

Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей Титова Бориса Юрьевича - Абдуллиной А.Р., доверенность от 23.03.2018,

индивидуального предпринимателя Григорьевской Елены Викторовны - Григорьевская Е.В., лично, паспорт, Идиатуллиной Э.И., доверенность от 15.05.2018

администрации муниципального образования "Город Саратов" - Полянского Г.Ю., доверенность от 16.11.2017 N 02-04/102,

прокуратуры Саратовской области - Салехова Д.Н., удостоверение,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов"

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 15.11.2017 (судья Калинина А.В.)

по делу N А57-20845/2016

по заявлениям Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей Титова Бориса Юрьевича, г. Москва, индивидуального предпринимателя Григорьевской Елены Викторовны, Саратовская область, с. Свинцовка, заинтересованные лица: администрация муниципального образования "Город Саратов", Комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству Администрации муниципального образования "Город Саратов", Комитет по управлению имуществом г. Саратова, администрация Кировского района г. Саратова, администрация Ленинского района г. Саратова, прокуратура Саратовской области, г. Саратов, о признании недействительным ненормативных правовых актов, третьи лица: Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей в Саратовской области и его аппарата Петриченко Михаил Петрович; Ильясов Руслан Рамазанович; Мыльникова Светлана Леонидовна; Кузьмина Галина Петровна; Дудина Светлана Михайловна; публичное акционерное общество "Газпром"; Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Саратовской области; публичное акционерное общество "Т Плюс",

УСТАНОВИЛ:

уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей Титов Борис Юрьевич обратился в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о признании недействительным распоряжения Комитета по управлению имуществом г. Саратова о сносе торгового павильона, размещенного на пересечении ул. Алексеевская и ул. Аптечная, г. Саратов, выраженного в распоряжении от 28.07.2016 N 1699-рз.

Заявление принято к производству Арбитражного суда Саратовской области с присвоением номера А57-20845/2016.

Индивидуальный предприниматель Григорьевская Елена Викторовна (далее - ИП Григорьевская Е.В.) также обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 АПК РФ, о признании незаконным отказа администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее - администрация) во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов на 2016-2020 годы, расположенных по адресам: г. Саратов, ул. Алексеевская угол Аптечной; г. Саратов, ул. Днепропетровская, между домами N 4 и 6; об обязании администрации включить в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2016-2020 годы, нестационарные торговые объекты (павильоны, киоски), принадлежащие ИП Григорьевской Е.В., по адресам: г. Саратов, ул. Алексеевская, угол ул. Аптечной; г. Саратов, ул. Днепропетровская, между домами N 4 и 6, указанным в заявлении от 12.04.2016, по реализации хлебо-булочной продукции, путем внесения изменений в постановление администрации от 15.04.2016 N 954 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории МО "Город Саратов" на 2016-2020 г.г.", указав субъектом малого предпринимательства, использующего указанные нестационарные торговые объекты, ИП Григорьевскую Е.В. об обязании администрации и уполномоченные структурные подразделения заключить с ИП Григорьевской Е.В. договора на размещение нестационарных торговых объектов, разрешения и иную документацию для основания размещения нестационарных торговых объектов, указанных в пункте 1 данного заявления, в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2016-2020 годы, в соответствии с приказом Министерства экономического развития Саратовской области от 18.10.2016 N 2424 "О порядке разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов", в двухнедельный срок со дня вынесения решения судом.

Заявление принято к производству Арбитражного суда Саратовской области с присвоением номера А57-22848/2016.

Определением суда первой инстанции от 20.10.2016 дела N А57-20845/2016 и N А57-22848/2016 объединены в одно производство с присвоением номера А57-20845/2016.

Учитывая изложенное, в рамках настоящего дела рассматривались требования Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей Титова Бориса Юрьевича и ИП Григорьевской Е.В. о признании недействительным распоряжения Комитета по управлению имуществом г. Саратова о сносе торгового павильона, размещенного на пересечении ул. Алексеевская и ул. Аптечная, г. Саратов, выраженного в распоряжении от 28.07.2016 N 1699-рз; о признании незаконным отказа администрации во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов на 2016-2020 годы, расположенных по адресам: г. Саратов, ул. Алексеевская угол Аптечной; г. Саратов, ул. Днепропетровская, между домами N 4 и 6, об обязании администрации включить объекты в схему; об обязании администрации включить в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2016-2020 годы, нестационарные торговые объекты (павильоны, киоски), принадлежащие ИП Григорьевской Е.В., по адресам: г. Саратов, ул. Алексеевская, угол ул. Аптечной; г. Саратов, ул. Днепропетровская, между домами N 4 и 6, указанным в заявлении от 12.04.2016, по реализации хлебо-булочной продукции, путем внесения изменений в постановление администрации от 15.04.2016 N 954 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории МО "Город Саратов" на 2016-2020 г.г.", указав субъектом малого предпринимательства, использующего указанные нестационарные торговые объекты, ИП Григорьевскую Е.В. об обязании администрации и уполномоченные структурные подразделения заключить с ИП Григорьевской Е.В. договора на размещение нестационарных торговых объектов, разрешения и иную документацию для основания размещения нестационарных торговых объектов, указанных в пункте 1 данного заявления, в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории МО "Город Саратов" на 2016-2020 годы, в соответствии с приказом Министерства экономического развития Саратовской области от 18.10.2016 N 2424 "О порядке разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов", в двухнедельный срок со дня вынесения решения судом.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству Администрации муниципального образования "Город Саратов" и Комитет по управлению имуществом г. Саратова, администрация Кировского района г. Саратова и администрация Ленинского района г. Саратова.

В порядке статьи 51 АПК РФ к участию в деле, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей в Саратовской области и его аппарата Петриченко Михаила Петровича, Ильясов Руслан Рамазанович, Мыльникова Светлана Леонидовна, Кузьмина Галина Петровна, Дудина Светлана Михайловна, публичное акционерное общество "Газпром", Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Саратовской области и публичное акционерное общество "Т Плюс".

В соответствии со статьей 52 АПК РФ суд привлек к участию в деле прокуратуру Саратовской области.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 15.11.2017 заявленные требования удовлетворены.

Определением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2018 отказано администрации в удовлетворении ходатайства о восстановлении процессуального срока подачи апелляционной жалобы на решение Арбитражного суда Саратовской области от 15.11.2017, апелляционная жалоба возвращена заявителю.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Поволжского округа, администрация, ссылаясь на то, что судебный акт принят с нарушением норм материального и процессуального права, просит обжалуемый судебный акт отменить, вынести по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель кассационной жалобы, обжалуя судебный акт, считает, что предпринимателем земельный участок под нестационарным объектом используется без оформленных в законном порядке правоустанавливающих документов в отсутствие каких-либо прав на размещение нестационарного объекта.

В отзывах на кассационную жалобу Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, ИП Григорьевская Е.В. возражают против изложенных в ней доводов и просят оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

В судебном заседании представитель Администрации муниципального образования "Город Саратов" поддержал доводы жалобы по изложенным в ней мотивам, а прокурор, представители Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, ИП Григорьевская Е.В. и ее представитель, указывая на законность и обоснованность судебного решения, просили оставить его в силе.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу статьи 284 АПК РФ не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы.

В процессе судебного разбирательства в суде кассационной инстанции лица, участвующие в деле, заявили о неполучении копии кассационной жалобы, а также дополнительные доводы и возражения относительно принятого судебного акта, в связи с чем в порядке, предусмотренном статьей 158 АПК РФ, судебное заседание отложено до 15.05.2018, о чем размещена информация на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Определением Арбитражного суда Поволжского округа от 14.05.2018, вынесенным исполняющим обязанности председателя 1-го судебного состава Муравьевым С.Ю., на основании пункта 2 части 3 статьи 18 АПК РФ, в связи с отпуском судьи Петрушкина В.А. осуществлена его замена на судью Ананьева Р.В.

Проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе, отзывах на нее и в выступлениях представителей лиц, участвующих в деле, Арбитражный суд Поволжского округа считает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, ИП Григорьевская Е.В. обратилась в администрацию с заявлением от 12.04.2016 о включении в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2016-2020 годы (далее - Схема), двух нестационарных торговых объектов, расположенных по адресам: г. Саратов, ул. Алексеевская/угол ул. Аптечной; г. Саратов, ул. Днепропетровская, между домами N 4 и 6.

Письмом от 15.06.2016 N 05-01-09/461 администрация отказала во включении в Схему, поскольку согласно заключению комитета по управлению имуществом г. Саратова, размещение нестационарных торговых объектов по адресному ориентиру: ул. Днепропетровская, в 15 метрах от дома N 4 планируется в границах отвода земельного участка с кадастровым номером 64:48:040410:101, занимаемого многоквартирным домом, что противоречит Санитарным нормам и правилам. По второму участку, на котором предполагается разместить нестационарные торговые объекты на пересечении ул. Алексеевская/угол ул. Аптечной на расстоянии около 5 метров от дороги на расстоянии 10 метров от объекта торговли - продуктового магазина с пристроенной аптекой, напротив Пиццерии, расположенной по проспекту 50 лет Октября, дом 17, не сформирован и находится на землях, государственная собственность на которые не разграничена.

В рамках проведения мероприятий, предписанных постановлением администрации от 21.12.2015 N 3729, Комитетом по управлению имуществом города Саратова установлен владелец торгового павильона по реализации кондитерских и хлебобулочных изделий - ИП Григорьевская Е.В., осуществляющая данную деятельность посредством эксплуатации указанного нестационарного торгового объекта.

Распоряжением от 28.07.2016 N 1699-рз Комитет по управлению имуществом города Саратова принял решение о сносе самовольной постройки - торгового павильона по реализации кондитерских и хлебобулочных изделий по адресу: г. Саратов, пересечение ул. Алексеевская и ул. Аптечная, в соответствии с постановлением администрации от 21.12.2015 N 3729.

ИП Григорьевская Е.В., полагая, что Распоряжение Комитета от 28.07.2016 N 1699-рз о сносе торгового павильона является незаконным, нарушает ее права и законные интересы, обратилась с жалобой к Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей Титову Б.Ю., которая зарегистрирована Аппаратом Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей 18.08.2016 за N 1063-Об/2016.

Рассмотрев вышеуказанную жалобу, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, в рамках своих полномочий, предусмотренных статьей 4 Федерального закона от 07.05.2013 N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации", обратился в арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным (незаконным) ненормативного правового акта органа местного самоуправления, выраженного в Распоряжении от 28.07.2016 N 1699-рз, одновременно, приостановив действие данного распоряжения от 28.07.2016 N 1699-рз до принятия решения судом.

По поручению прокуратуры Саратовской области, прокуратурой города Саратова на указанное распоряжение Комитета по управлению имуществом города Саратова от 28.07.2016 N 1699-рз, принесен протест.

Кроме этого, не согласившись с отказом администрации от 15.06.2017 N 05-01-09/461 во включении в Схему размещения нестационарных торговых объектов на 2016-2020 годы ее торговых объектов, ИП Григорьевской Е.В. обратилась также в арбитражный суд с настоящим заявлением.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ требование о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц может быть удовлетворено судом при наличии одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого решения и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения данным решением и действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Суд удовлетворил заявленные требования, усмотрев предусмотренные названными нормами права основания для признания оспариваемого распоряжения от 28.07.2016 N 1699-рз и отказа администрации от 15.06.2017 N 05-01-09/461 незаконными.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации свобода предпринимательской деятельности может быть ограничена федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

По смыслу положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, во взаимосвязи с ее статьями 8, 17, 34, и 35 возможные ограничения свободы предпринимательской деятельности, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц

Отношения между органами местного самоуправления и субъектами в области торговой деятельности регулируются статьями 8, 17, 34, 35 и частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 N 772 "Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектах, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов", а также иными нормативно-правовыми актами, не противоречащими положениям вышеперечисленных законов.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, регулировался статьей 34 ЗК РФ, которая предусматривала оформление прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности в порядке, предусмотренном нормативным актом, принятым уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления, в котором устанавливались процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений.

В соответствии с Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" статьи 28-34 ЗК РФ утратили силу с 01.03.2015.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случаях размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 39.36 ЗК РФ, действующей с 01.03.2015, виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее - Правила).

Данные Правила определяют порядок включения нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемую органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования.

Решением Саратовской городской Думы от 27.05.2010 N 51-606 "Об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов" утверждено Положение об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов" (далее - Положение).

В соответствии с пунктом 1.5 названного Положения, земельные участки, расположенные в границах территорий общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, тротуарами, скверами, аллеями, пешеходными зонами, парками и другими подобными территориями, приватизации не подлежат и не могут быть использованы для размещения объектов торговли, в том числе нестационарных, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 1.7 настоящего Положения.

Использование земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, допускается для размещения нестационарных торговых объектов, размещение которых осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов (пункт 1.7 Положения).

В соответствии с частью 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Произвольный пересмотр схем размещения нестационарных торговых объектов, не включение в схемы размещения или исключение из них уже функционирующих объектов приводит к административному сокращению и даже прекращению бизнеса рядом хозяйствующих субъектов, что противоречит смыслу приведённых правовых актов в совокупности, из смысла которых следует, что схема размещения является инструментом систематизации размещения объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и создания комфортной среды для граждан, в том числе для удобства осуществления и развития торговой деятельности, а не средство для административного сокращения количества торговых объектов и ограничения предпринимательской активности (письма Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 27.01.2014 N ЕВ-820/08, от 23.03.2015 N ЕВ-5999/08).

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в, зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В силу части 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ о торговой деятельности, схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной и власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 3 статьи 17 Закона N 381-ФЗ органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В силу пункта 8 Правил основанием для отказа в согласовании включения объектов в схему размещения является отсутствие неиспользуемых земельных участков, находящихся в государственной собственности, а также установленные законодательством Российской Федерации ограничения в их обороте. Иные основания для отказа отсутствуют.

Приказом Министерства экономического развития и инвестиционной политики Саратовской области от 25.09.2013 N 2839 (ред. от 14.01.2014, с изменениями от 29.05.2015 N 1147) определен Порядок разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов.

Пунктом 8 Порядка установлено, что схема размещения нестационарных торговых объектов учитывает необходимость обеспечения устойчивого развития территории, необходимость достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, размещение нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность, с учетом требований части 4 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, необходимость формирования торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли; необходимость повышения доступности товаров для населения.

Согласно пункту 9 Порядка при разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов орган местного самоуправления, определенный в соответствии с уставом муниципального образования, учитывает нестационарные торговые объекты, расположенные на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, нестационарные торговые объекты, расположенные на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в муниципальной собственности, нестационарные торговые объекты, расположенные на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Внесение изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов, исключение из нее ряда объектов нестационарной торговли не обосновано администрацией какой-либо необходимостью формирования торговой инфраструктуры, повышения доступности товаров для населения или иными причинами в соответствии с требованиями пункта 3 Правил, пунктов 4, 5 Порядка разработки и утверждения схемы нестационарных торговых объектов.

Статьей 15 Закона N 381-ФЗ установлено, что органам местного самоуправления, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается принятие нормативных правовых актов, решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов.

Таким образом, ненормативный акт, которым орган местного самоуправления в одностороннем порядке отказал во включении в Схему размещения нестационарных торговых объектов, препятствует индивидуальному предпринимателю воспользоваться правом, предоставленным частью 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, согласно которой утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Из системного анализа вышеназванных норм следует, что Законом N 381-ФЗ, Правилами N 772 предусмотрено сохранение прежних мест размещения нестационарных торговых объектов в случае утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов либо внесения в нее изменений, утверждения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, если строительство, реконструкция или эксплуатация таких объектов начаты до утверждения схем или нормативов. Произвольный пересмотр схем размещения нестационарных торговых объектов, невключение в схемы размещения или исключение их них уже функционирующих объектов приводит к административному сокращению и даже прекращению бизнеса рядом хозяйствующих субъектов, что противоречит смыслу части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, согласно которой схема размещения - инструмент систематизации размещения объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и создания комфортной среды для граждан, в том числе для удобства осуществления и развития торговой деятельности, а не средство для административного сокращения количества торговых объектов и ограничения предпринимательской активности (письма Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 27.01.2014 N ЕВ-820/08 и 23.03.2015 N ЕВ-5999/08).

Судом установлено, материалами дела подтверждается, что ИП Григорьевская Е.В., начиная с 2000 года осуществляет торговую деятельность по реализации населению продовольственных товаров первой необходимости (хлебо-булочных изделий), при эксплуатации нестационарных торговых объектов, размещенных в городе Саратове на ул. Алексеевская, угол с ул. Аптечной; и на ул. Днепропетровская, между домами N 4 и 6, что подтверждается как свидетельствами на размещение объектов потребительского рынка, выданными в 2000 году, так и другими документами.

Ранее данные нестационарные объекты торговли были внесены в Схему размещения мелкорозничной сети на территории города Саратова. В частности, в соответствии с постановлениями Администрации города от 25.01.2005 N 15А "Об утверждении схемы размещения объектов мелкорозничной сети на территории города", от 12.04.2005 N 93А "Об организации весенне-летней торговли в 2005 году", "Об утверждении схемы размещения объектов мелкорозничной сети на территории города", от 31.03.2006 N 85А "Об утверждении схемы размещения объектов мелкорозничной сети на территории города", от 28.04.2006 N 119А "Об организации весенне-летней торговли в 2006 году", и др. актами органов местного самоуправления по согласованию с уполномоченными органами местного самоуправления, что подтверждается соответствующими заявлениями, выписками из Схем, письмами Администрации города, Комитета по архитектуре и градостроительству, паспортами на объект мелкорозничной торговли, актом выполнения услуг по регистрации и оформлению проекта границ земельного участка, договорами подряда и электроснабжения и т.д.

Факт размещения нестационарных торговых объектов ИП Григорьевской Е.В. по указанным адресам с 2000 года по 2009 год на законных основаниях подтверждается материалами дела, сторонами не оспаривался.

Наличие оснований для внесения нестационарных торговых объектов ИП Григорьевской Е.В. подтверждается следующими документами:

- письмом главы администрации Ленинского района администрации МО "Город Саратов" Сараева В.Н. N 2916-01/14 от 07.12.2010 на имя и.о. главы администрации МО "Город Саратов" Прокопенко А.Л. с просьбой обеспечить путем внесения дополнения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории МО "Город Саратов" на 2010, 2011-2015 гг. нестационарного торгового объекта ИП Григорьевской Е.В. по адресу: г. Саратов, ул. Днепропетровская, д. 4. (т. 2 л.д. 106);

- письмом администрации Кировского района администрации МО "Город Саратов" N 806/2010 от 01.10.2009 на имя председателя Комитета по экономике Администрации МО "Город Саратов" Санникова А. С. с приложением, в котором содержатся данные мониторинга, являющиеся законным основанием для включения в "Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории МО "Город Саратов" на 2010, 2011-2015 гг." нестационарного торгового объекта ИП Григорьевской Е.В. по адресу: г. Саратов, ул. Алексеевская, угол с ул. Аптечной (т.5, л.д. 3, 4, 16, 17).

Судами установлено, материалами дела подтверждается, что ИП Григорьевская Е.В. неоднократно обращалась в органы местного самоуправления с заявлениями о внесении объектов торговли в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов". Однако, несмотря на то, что развитие всех форматов розничной торговли (малых, в том числе нестационарных, средних, крупных), является одной из важных задач органов власти всех уровней, прежде всего, как инфраструктурная мера поддержки отечественных производителей, администрацией создавались ИП Григорьевской Е.В. всякие препятствия.

Данные обстоятельства также подтверждаются вступившим в законную силу решением от 08.04.2011 Арбитражного суда Саратовской области по делу N А57-658/2011 о признании незаконным бездействия Администрации муниципального образования "Город Саратов", выразившегося в непринятии решения по заявлению от 05.10.2010 по предоставлению земельного участка площадью 30 кв. м для иных целей не связанных со строительством, имеющего адресные ориентиры: г. Саратов, Алексеевская, угол ул. Аптечной, в аренду; обязании Администрации муниципального образования "Город Саратов" рассмотреть и принять решение по заявлению от 05.10.2010 по предоставлению земельного участка площадью 30 кв. м для иных целей не связанных со строительством, имеющего адресные ориентиры: г. Саратов, ул. Алексеевская, угол ул. Аптечной, в аренду; обязании Администрации муниципального образования "Город Саратов" утвердить и выдать заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, которым удовлетворено заявление ИП Григорьевской Е.В.: признано незаконным бездействие; на администрацию возложена обязанность принять решение по предоставлению земельного участка.

Кроме того, вступившим в законную силу постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2012 по делу N А57-10985/2010, которое оставлено без изменения постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 13.12.2012 по делу N А57-10985/2010, Определением об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.06.2013 N ВАС-4027/13, удовлетворено заявление ИП Григорьевской Е.В: признаны незаконными действия администрации Кировского района администрации муниципального образования "Город Саратов", администрации муниципального образования "Город Саратов", Управления МВД России по г. Саратову, совершенные 28.07.2010, 30.07.2010 и выразившиеся в воспрепятствовании торговой деятельности ИП Григорьевской Е.В., и демонтаже принадлежащих Григорьевской Елене Викторовне двух торговых павильонов, расположенных по адресу: г. Саратов, ул. Алексеевская -ул. Аптечная.

Учитывая, что администрации районов осуществляют мониторинг необходимости размещения торговых объектов, обеспеченности территорий объектами торговли, для устранения ошибок, допущенных при составлении схемы, индивидуальный предприниматель обращалась в администрацию Кировского района г. Саратова 23.07.2010 и 31.10.2012 и 13.03.2015.

Кроме того, жильцы близлежащих домов обращались в администрацию 13.12.2010 с просьбой сохранить торговый павильон ИП Григорьевской Е.В. Аналогичные обращения с просьбой сохранить торговый павильон ИП Григорьевская Е.В. также были направлены жителями в администрацию 18.03.2015 и 21.08.2015.

Письмом от 28.08.2015 за N 01-10-07 200 администрацией дан ответ ИП Григорьевской Е.В. в котором указано, что рассмотрение заявления предпринимателя по существу станет возможным после принятии муниципального правового акта, в соответствии с которым будет прописан порядок и процедура рассмотрения заявлений индивидуальных предпринимателей, заинтересованных в размещении нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов", поскольку в настоящее время администрацией муниципального образования "Город Саратов" муниципальные правовые акты приводятся в соответствие с нормами действующего законодательства.

Однако заявление так и не было рассмотрено по существу. Результаты рассмотрения по существу суду также не предоставлены.

В связи с чем, 12.04.2016 ИП Григорьевская Е.В. вновь обратилась с заявлением в администрацию о включении в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" двух торговых объектов по адресам: г. Саратов, ул. Алексеевская, угол с ул. Аптечной и г. Саратов, ул. Днепропетровская, между домами N 4 и 6.

В соответствии с постановлением администрации от 13.01.2016 N 3 "Об утверждении порядка рассмотрения заявлений о включении нестационарных торговых объектов в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории МО "Город Саратов" с приложением копии паспорта Григорьевской Е.В. и копии свидетельства о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, в соответствии с исчерпывающим перечнем документов, предусмотренным вышеуказанным постановлением на момент подачи заявления.

При этом следует отметить, на момент подачи предпринимателем заявления 12.04.2016, на территории муниципального образования "Город Саратов" Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" не действовала, поскольку указанная Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2016-2020 годы была утверждена только постановлением от 15.04.2016 N 954.

Письмом от 31.05.2016 N 05-01-09/461, администрация отказала заявителю во включении в Схему размещения нестационарных торговых объектов на 2016-2020 годы, указав, что размещение спорных нестационарных торговых объектов ИП Григорьевской Е.В. по адресу ул. Днепропетровская, в 15 метрах от дома N 4 планируется в границах в границах отвода земельного участка с кадастровым номером 64:48:040410:101, занимаемого многоквартирным домом, что противоречит действующим Санитарным нормам и правилам, а земельный участок, на котором предполагается разместить нестационарный торговый объект не сформирован и находится на землях государственная собственность на которые не разграничена.

Таким образом, судом установлено, материалами дела подтверждается, что ИП Григорьевская Е.В. осуществляла торговую деятельность по реализации населению хлебо-булочных изделий, при эксплуатации нестационарных торговых объектов, которые размещены в городе Саратове на ул. Алексеевская, угол с ул. Аптечной, а так же на ул. Днепропетровская, между домами N 4 и 6 с 2000 года и неоднократно обращалась в администрацию с заявлениями о включении ее в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов".

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 "Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в Схему размещения нестационарных торговых объектов" включение нестационарных торговых объектов в Схему их размещения осуществляется органом местного самоуправления, осуществляющим полномочия собственника имущества по согласованию и в порядке, установленном органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 2) и осуществляется в целях: достижения установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; размещение нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность; повышение доступности товаров для населения (пункт 3).

Основанием для отказа в согласовании включения объектов в Схему размещения является отсутствие неиспользуемых земельных участков, находящихся в государственной собственности, а также установленные законодательством Российской Федерации ограничения в их обороте.

Доказательства того, что испрашиваемые ИП Григорьевской Е.В. места для размещения нестационарных торговых объектов используются иными лицами, а также имеются ограничения в их обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, суду не представлены, в материалах дела отсутствуют.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемое распоряжение Комитета по управлению имуществом города Саратова от 28.07.2016 N 1699-рз "О сносе самовольной постройки по адресу: г. Саратов, пересечение ул. Алексеевская и ул. Аптечная в Кировском районе" является незаконным.

Согласно пункту 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктами 3 и 4 настоящей статьи.

Органы местного самоуправления городского округа вправе принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения её на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.

Статьей 130 ГК РФ установлено, что к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество. К недвижимым вещам относятся жилые и нежилые помещения, а также предназначенные для размещения транспортных средств части зданий или сооружений (машино-места), если границы таких помещений, частей зданий или сооружений описаны в установленном законодательством о государственном кадастровом учете порядке (пункт 1). Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. Регистрация прав на движимые вещи не требуется, кроме случаев, указанных в законе (пункт 2).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации N 10 и Высшего арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", положения статьи 222 ГК РФ не распространяются на отношения, связанные с созданием самовольно возведённых объектов, не являющихся недвижимым имуществом, а также на перепланировку, переустройство (переоборудование) недвижимого имущества, в результате которых не создан новый объект недвижимости. Лица, право собственности или законное владение которых нарушается сохранением таких объектов, могут обратиться в суд с иском об устранении нарушения права, не соединенного с лишением владения (статья 304 ГК РФ).

Следовательно, по смыслу приведённой правовой нормы самовольной постройкой может быть признан исключительно объект недвижимости.

Между тем, из протокола от 22.06.2016 N 6 заседания комиссии по рассмотрению документов, являющихся основанием для принятия решения о сносе самовольной постройки следует, что при рассмотрении настоящего протокола зам. председателя комитета по управлению имуществом Дырдова В.Е. указывала, что в рамках осуществления возложенных задач, сотрудниками отдела муниципального земельного контроля в ходе осмотра земельного участка по адресу: г. Саратов, пересечение ул. Алексеевкая и ул. Аптечная был выявлен объект, обладающий признаками самовольной постройки, не являющийся недвижимым имуществом (металлический торговый павильон).

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", при разрешении вопроса о признании строящегося объекта недвижимой вещью необходимо установить, что на нем, по крайней мере, полностью завершены работы по сооружению фундамента или аналогичные им работы.

Вместе с тем, как установлено судом, спорный торговый павильон представляет собой не связанный с землей свободно перемещаемый объект, изготовленный на производстве и доставленный транспортом к месту размещения. Павильон установлен способом, не требующим наличия фундамента, не имеет его, при необходимости может быть без ущерба для него перемещен с помощью крана и грузового транспорта, после чего далее эксплуатироваться по назначению.

Таким образом, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, арбитражный суд установил, что администрация в нарушение требований статьи 65 АПК РФ не представила в материалы настоящего дела доказательств наличия у спорного торгового павильона признаков недвижимости, в связи с чем не выявил оснований для применения статьи 222 ГК РФ и признал незаконным оспариваемое распоряжение о признании спорного объекта самовольной постройкой и его сносе.

Кроме того, суд установил нарушение процедуры принятия оспариваемого распоряжения и его публикации.

Так, согласно пункту 3.1. постановления администрации от 21.12.2015 N 3729 "О взаимодействии структурных подразделений администрации муниципального образования "Город Саратов" в области принятия решений о сносе самовольных построек и их реализации на территории муниципального образования "Город Саратов" Комитет по управлению имуществом города Саратова на основании информации, полученной при осуществлении полномочий в сфере муниципального земельного контроля, при наличии оснований, предусмотренных статьей 222 ГК РФ, в семидневный срок со дня получения соответствующих сведений, документов и информации принимает решение о сносе самовольной постройки в соответствии со статьей 222 ГК РФ. Решение оформляется распоряжением председателя комитета по управлению имуществом города Саратова.

Получив 14.07.2016 постановление об отказе в возбуждении уголовного дела от 04.07.2016, Комитет по управлению имуществом города Саратова уже в этот момент владел информацией относительно владельцев торговых павильонов, расположенных по адресу: г. Саратов, ул. Алексеевская и ул. Аптечная (ИП Рустамова М.Р. и ИП Григорьевская Е.В.) и мог принять решение о сносе самовольной постройки.

Однако в нарушение постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 21.12.2015 N 3729 "О взаимодействии структурных подразделений администрации муниципального образования "Город Саратов" в области принятия решений о сносе самовольных построек и их реализации на территории муниципального образования "Город Саратов", оспариваемое распоряжение издано 28.07.2016.

Кроме того, пунктом 4 вышеуказанного постановления администрации от 21.12.2015 N 3729 установлено, что Комитет по общественным отношениям, анализу и информации администрации в семидневный срок со дня принятия решения о сносе самовольной постройки размещает сообщение о планируемом сносе самовольной постройки на официальном сайте администрации муниципального образования "Город Саратов".

В нарушение указанного пункта, названная информация размещена на официальном сайте лишь 10.08.2016, т.е. спустя 14 дней после принятия решения.

Таким образом, суд пришел к правильному выводу, что при подготовке и издании Распоряжения от 28.07.2016 N 1699-рз "О сносе самовольной постройки по адресу: г. Саратов, пересечение ул. Алексеевская и ул. Аптечная в Кировском районе" муниципальным органом нарушены нормы гражданского и градостроительного законодательства, что повлекло принятие незаконного правового акта.

Кроме того, в соответствии со статьей 10 Закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учётом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определённым в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а, равно как и внесение в неё изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

В соответствии с Законом N 381-ФЗ, приказом Министерства экономического развития Саратовской области от 18.10.2016 N 2424 "О порядке разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов", в целях упорядочения размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" постановлением администрации от 13.01.2016 N 3 утверждён "Порядок рассмотрения заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о включении (исключении) нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" (далее - Порядок).

Данный Порядок устанавливает процедуру рассмотрения заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о включении (исключении) нестационарных торговых объектов в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов", а также содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа во включении (исключении) сведений о нестационарном торговом объекте в Схему (из Схемы).

Постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 15.04.2016 N 954 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов" на 2016-2020 годы.

12.04.2016 ИП Григорьевская Е.В. обратилась в администрацию с заявлением о включении в указанную Схему двух своих нестационарных торговых объектов, расположенных по адресам: г. Саратов, пересечение ул. Алексеевская и ул. Аптечная, а также г. Саратов ул. Днепропетровская (между домами N 4 и 6).

Управлением развития потребительского рынка и защиты прав потребителей данное обращение было рассмотрено, письмом от 31.05.2016 N 05-01-09/461 отказано во включении в схему нестационарных торговых объектов вышеуказанных адресных ориентиров по мотиву того, что размещение нестационарного торгового объекта по адресному ориентиру: ул. Днепропетровская, в 15 метрах от дома N 4, планировалось в границах отвода земельного участка с кадастровым номером 64:48:040410:101, занимаемого многоквартирным домом, что противоречит действующим Санитарным нормам и правилам. Кроме того, в силу положений действующего законодательства земельный участок, занимаемый многоквартирным домом, в силу закона принадлежит на праве собственности собственникам квартир в многоквартирном доме.

Таким образом, размещение нестационарного торгового объекта предполагается на земельном участке, находящемся в частной собственности, что повлечет нарушение требований действующих технических регламентов, ГОСТов, СНиПов, СП.

Земельный участок, на котором предполагалось разместить нестационарный торговый объект по адресу: на пересечении ул. Алексеевская и ул. Аптечная на расстоянии около 5 метров от дороги, на расстоянии 10 метров от объекта торговли - продуктового мини-магазина с пристроенной аптекой "Лекарь" и закусочной, напротив "Пиццерии", расположенной по пр. им. 50 лет Октября, д. 17, не сформирован и находится на землях, государственная собственность на которые не разграничена.

По заключению, подготовленному комитетом по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации в соответствии с предоставленными координатами, размещение нестационарного торгового объекта предполагается на сетях инженерно-технического обеспечения, что является нарушением градостроительных норм и правил, а в соответствии с пунктом 2.9. Порядка основанием для отказа во включении в Схему размещения нестационарных торговых объектов является размещение нестационарного торгового объекта с нарушением технических регламентов, ГОСТов, СНиПов, СП. Основанием для такого вывода послужил топографический план из архива Комитета (масштаб 1:500) на котором ориентировочно (как указывает сам Комитет) отражено место расположения нестационарного торгового объекта.

Оценив указанные доводы и основания в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК, суд обоснованно пришел к выводу о том, что названный топографический план не позволяет установить точное расположение нестационарного торгового объекта предпринимателя, определить его координаты, идентифицировать этот объект с целью возможности определить этот ли это нестационарный торговый объект или другой, а также какие именно коммуникации проходят вблизи нестационарного торгового объекта и являются ли они действующими.

Признавая несостоятельными доводы о размещении нестационарного торгового объекта в границах отвода земельного участка с кадастровым номером 64:48:040410:101, занимаемого многоквартирным домом, суд исходил из отсутствия каких бы то не было доказательств, подтверждающих этот факт, представленных уполномоченным органом, а также из обстоятельств, установленных решением Ленинского районного суда города Саратова от 18.12.2015 по гражданскому делу N 2-5284/2015 по иску прокурора к ИП Григорьевской Е.В. о сносе торгового объекта, в ходе которого также было установлено, что нестационарный торговый объект ответчика на земельном участке, на котором расположен многоквартирный дом, не находится.

Факт включения нестационарных торговых объектов ИП Григорьевской Е.В. в Схему размещения нестационарных торговых объектов на 2016-2020 годы сроком на 11 месяцев в порядке, установленным постановлением от 14.08.2017 N 2001 "О внесении изменений в постановление администрации МО "Город Саратов" от 15.04.2016 N 954 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории МО "Город Саратов" на 2016-2020 г.г.", суд обоснованно не расценил как способ восстановления нарушенных прав ИП Григорьевской Е.В., поскольку срок действия схемы и испрашиваемый заявителем срок включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов составляет с 2016 по 2020 годы.

Частью 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ предусмотрено, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно, как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О, положение части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

Часть 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Анализ вышеназванных норм права свидетельствует о том, что действующим законодательством предусмотрена прямая обязанность включения ранее существовавших нестационарных объектов во вновь утверждаемую схему. Единственным основанием для отказа во включении их в схему размещения нестационарных объектов является размещение нестационарного торгового объекта с нарушениями действующего законодательства.

Внесение изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов, исключение из нее ряда объектов нестационарной торговли не обосновано администрацией какой-либо необходимостью формирования торговой инфраструктуры, повышения доступности товаров для населения или иными причинами.

В соответствии с письмом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 27.01.2014 N ЕВ-820/08 произвольный пересмотр схем размещения нестационарных торговых объектов, невключение в схемы размещения или исключение из них уже функционирующих объектов приводит к административному сокращению и даже прекращению бизнеса рядом хозяйствующих субъектов, что противоречит смыслу приведенных правовых актов в совокупности, из смысла которых следует, что схема размещения является инструментом систематизации размещения объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и создания комфортной среды для граждан, в том числе для удобства осуществления и развития торговой деятельности, а не средство для административного сокращения количества торговых объектов и ограничения предпринимательской активности.

Таким образом, у администрации не имелось правовых оснований для произвольного исключения нестационарных торговых объектов из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Саратов".

Администрацией не представлено доказательств, что исключение торговых объектов предпринимателя из утвержденной схемы размещения торговых объектов отвечает целям формирования такой схемы, изложенным в пункте 3 Правил включения нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772, а именно, формированию торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли, повышению доступности товаров для населения.

Кроме того, Закон N 381-ФЗ в качестве основания для включения в схему размещения нестационарных торговых объектов не требует заключения отдельного договора аренды земельного участка.

Действующим земельным законодательством (статья 39.33 и статья 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации) так же не предусмотрено оформление права пользования земельным участком (заключение отдельного договора) при размещении на нем в установленном порядке нестационарного торгового объекта, следовательно, отсутствие какого-либо права на земельный участок не является основанием для невключения спорных нестационарных объектов в схему.

В соответствии с частью 1 статьи 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.

В связи с указанным в предмет судебного исследования по данному спору суд первой инстанции обоснованно включил и исследовал вопросы установления наличия или отсутствия правовых оснований для размещения спорных нестационарных объектов и включения их в Схему, утвержденную постановлением от 15.04.2016 N 954.

Доводы заявителя кассационной жалобы об отсутствии у арбитражного суда таких полномочий подлежат отклонению.

Согласно постановлению Конституционного суда Российской Федерации от 06.12.2017 N 37-П положения абзаца тринадцатого статьи 12 ГК РФ и части 2 статьи 13 АПК РФ не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования эти положения предполагают обязанность арбитражного суда, рассматривающего гражданское дело, проверить нормативный правовой акт, подлежащий применению в данном гражданском деле (включая утративший юридическую силу), на соответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в том числе, если о противоречии между ними заявляет лицо, участвующее в деле, и в случае установления такого противоречия - вынести решение в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Таким образом, суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному, имеющему большую юридическую силу, нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"). Неприменение акта государственного органа или органа местного самоуправления в таком случае носит разовый характер, осуществляется по конкретному делу и не влечет утраты юридической силы соответствующего нормативного правового акта.

При этом в соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации право на оспаривание нормативного правового акта имеет дополнительный (вспомогательный) характер, тогда как право на судебную защиту, которое может быть реализовано в других установленных законодателем для конкретных категорий дел процессуальных формах, носит всеобъемлющий, не терпящий исключений характер.

В связи с изложенным то обстоятельство, что Схема, утвержденная постановлением от 15.04.2016 N 954, не была оспорена и не признана недействующим в порядке административного судопроизводства, не исключает обязанность арбитражного суда в рамках рассмотрения настоящего дела с учетом доводов заявителей дать оценку этому постановлению на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе указанным заявителями нормам Закона N 381-ФЗ и Правил включения нестационарных торговых объектов, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 и Порядкам.

Иной подход будет нарушать право предпринимателя на судебную защиту, которое может быть реализовано в том числе путем применения способа, предусмотренного абзацем тринадцатым статьи 12 ГК РФ.

Другие доводы заявителя кассационной жалобы по существу направлены на переоценку выводов суда, фактических обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, что в силу положений главы 35 АПК РФ не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену обжалуемого судебного акта (статья 288 АПК РФ), не установлены.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 15.11.2017 по делу N А57-20845/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные законом.

Председательствующий судья

Ф.В. Хайруллина

Судьи

Р. В. Ананьев В.А. Карпова