Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 26 сентября 2019 г. N Ф06-50417/19 по делу N А57-19421/2018

г. Казань

26 сентября 2019 г.

Дело N А57-19421/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 19 августа 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 сентября 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Ольховикова А.Н.,

судей Егоровой М.В., Хабибуллина Л.Ф.,

при участии представителей:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области - Авдеевой К.Ю., доверенность от 10.01.2019,

Администрации муниципального образования "Город Саратов" - Якушевой Е.Н., доверенность от 05.04.2019,

Комитета по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов" - Шафеевой О.И., доверенность от 08.08.2019,

Прокуратуры Саратовской области - Хабирова А.А., доверенность от 19.09.2019,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации муниципального образования "Город Саратов", Комитета по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов"

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 06.02.2019 (судья Викленко Т.И.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2019 (председательствующий судья Веряскина С.Г., судьи Акимова М.А., Пузина Е.В.)

по делу N А57-19421/2018

по заявлению администрации муниципального образования "Город Саратов" о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области по делу N 27-50/ов о нарушении антимонопольного законодательства от 17.07.2018, заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, прокуратура Саратовской области, третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: муниципальное унитарное предприятие "Саратовский коммунальный комплекс", Комитет по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов", Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству администрации муниципального образования "Город Саратов",

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования "Город Саратов" (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - Саратовское УФАС России, Управление, антимонопольный орган) от 17.07.2018 по делу N 27-50/ов.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены также Прокуратура Саратовской области, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципальное унитарное предприятие "Саратовский коммунальный комплекс" (далее - МУП "СКК"), Комитет по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее - Комитет по финансам), Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству администрации муниципального образования "Город Саратов".

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 06.02.2019 по делу N А57-19421/2018, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационных жалобах Администрация муниципального образования "Город Саратов", Комитет по финансам администрации муниципального образования "Город Саратов" просят отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), жалоба рассматривается в отсутствие лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы, кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела, в Саратовское УФАС России поступило представление прокуратуры Саратовской области от 30.06.2017 N 7/1-10-2017 на действия Администрация в связи с принятием постановления от 19.01.2017 N 110 "О предоставлении субсидий на финансовое обеспечение затрат на обеспечение бесперебойного функционирования объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности, в том числе в части предупреждения ситуаций прекращения или ограничения подачи энергоресурсов к таким объектам".

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом принято решение от 17.07.2018 N 27-50/ов, которым Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Данное обстоятельство послужило основанием для обращения Администрации в арбитражный суд с изложенными выше требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций руководствовались следующим.

Статьей 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Решением Саратовской городской Думы от 15.12.2016 N 9-67 "О бюджете муниципального образования "Город Саратов" на 2017 год" утверждены субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг на финансовое обеспечение затрат на обеспечение бесперебойного функционирования объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности, в том числе в части предупреждения ситуаций прекращения или ограничения подачи энергоресурсов к таким объектам в размере 6874,2 тыс. рублей.

В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, решением Саратовской городской Думы от 15.12.2016 N 9-67 "О бюджете муниципального образования "Город Саратов" на 2017 год, Администрацией было издано постановление N 110 "О предоставлении субсидий на финансовое обеспечение затрат на обеспечение бесперебойного функционирования объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности, в том числе в части предупреждения ситуаций прекращения или ограничения подачи энергоресурсов к таким объектам" (далее - Постановление N 110), которым утверждено Положение о предоставлении субсидий.

Согласно пункту 1.2 Положения о предоставлении субсидий субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях финансового обеспечения затрат на обеспечение бесперебойного функционирования объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности, в том числе в части предупреждения ситуаций прекращения или ограничения подачи энергоресурсов к таким объектам.

Как установлено судами, МУП "СКК" направило в адрес Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству администрации муниципального образования "Город Саратов" документы для получения субсидии согласно Постановлению N 110.

По результатам проверки представленных документов Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству администрации муниципального образования "Город Саратов" заключил с МУП "СКК" соглашение (договор) от 01.02.2017 о предоставлении субсидии из бюджета муниципального образования "Город Саратов" юридическому лицу (за исключением муниципального учреждения), индивидуальному предпринимателю, физическому лицу - производителю товаров, работ, услуг на финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг N 04-02-25/14-17 в размере 4 664 200 руб. (далее - Соглашение).

Судами отмечено, что согласно пункту 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам значения городского округа относится, в том числе: организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

В этой связи суды признали, что обеспечение бесперебойного функционирования объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности, в том числе в части предупреждения ситуаций прекращения или ограничения подачи энергоресурсов к таким объектам, относится к вопросам местного значения городского округа и является муниципальной нуждой.

В соответствии с частью 2 статьи 18 Федерального закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенции, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Согласно статье 54 Федерального закона N 131-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

В силу пункта 3 статьи 3 Закона о контрактной системе закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд признается совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Целями осуществления закупок, среди прочего, являются достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными программами; выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных органов (пункты 1, 3 статьи 13 Закона о контрактной системе).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

В части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе содержится законодательный запрет совершения заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Положениями частей 1, 2 статьи 24 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (часть 5 статьи 24 Закона о контрактной системе).

Таким образом, размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд по общему правилу осуществляется путем проведения торгов.

Применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным в ситуации использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию. Только лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку.

Данная правовая позиция содержится в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 N 307-КГ15-1408, Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 N 8799/11.

Разделом 3 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 110, установлен порядок предоставления субсидий, в соответствии с которым юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица, претендующие на получение субсидии, представляют в Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее - Комитет заверенные копии документов (с представлением подлинников на обозрение) либо копии документов, удостоверенные нотариусом, в соответствии с перечнем.

Комитет в течение 10 рабочих дней со дня получения указанных документов: проводит их проверку; определяет получателя субсидии и заключает с ним договор (соглашение) о предоставлении субсидии в соответствии с типовой формой, установленной финансовым органом муниципального образования "Город Саратов", либо в случаях, предусмотренных пунктом 3.3 Положения, направляет мотивированный отказ в предоставлении субсидии.

Основания для отказа в предоставлении субсидии (заключении договора (соглашения) о предоставлении субсидии) установлены в пункте 3.3 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 110.

Субсидии предоставляются за счет средств бюджета муниципального образования "Город Саратов".

Вместе с тем из Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 110, не усматриваются критерии определения получателя субсидии, в связи с чем невозможно установить, каким образом Комитет осуществляет отбор получателя субсидии, в том числе кому и в каком соотношении будут предоставлены субсидии в случае наличия нескольких претендентов.

В пункте 2.1 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 110, среди прочих условий предоставления субсидий значится - наличие эксплуатируемых объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности и закрепленных на праве хозяйственного ведения не ранее 01.01.2015.

Из пункта 3.1 Положения о предоставлении субсидии, утвержденного Постановлением N 110, следует, что в состав документов на предоставление субсидии должны входить перечень объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, закрепленных на праве хозяйственного ведения; копии распоряжений председателя комитета по управлению имуществом города Саратова и (или) договоров о закреплении объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения на праве хозяйственного ведения.

В соответствии с представленной Администрацией информацией расходование бюджетных средств в рамках Постановления N 110 осуществляется на содержание муниципального имущества, находящегося на праве хозяйственного ведения.

Таким образом, правом на получение данной субсидии обладают только хозяйствующие субъекты, владеющие объектами теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, закрепленными на праве хозяйственного ведения.

Само решение Саратовской городской Думы от 15.12.2016 N 9-67 "О бюджете муниципального образования "Город Саратов" на 2017 год" предусматривает конкретные цели представления субсидии и не содержит указания на то, что бюджетные средства должны быть направлены именно на содержание муниципального имущества, переданного в хозяйственное ведение, а также сведения о конкретном получателе.

Судами установлено, что получателем субсидии на возмещение затрат на обеспечение бесперебойного функционирования объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности, в том числе в части предупреждения ситуаций прекращения или ограничения подачи энергоресурсов к таким объектам, на основании соглашения является МУП "СКК".

Распоряжениями Комитета по управлению имуществом г. Саратова от 22.09.2016 N 2308-р, от 14.08.2015 N 3071-р, от 14.08.2015 N 3072-р, от 27.11.2015 N 2859-р N 2859-р за МУП "СКК" были закреплены объекты тепло-, водоснабжения и водоотведения на праве хозяйственного ведения.

Согласно пункту 2.2 Устава МУП "СКК" предметом деятельности предприятия является оказание разнобытовых услуг в сфере социально-бытового обслуживания населения.

Пунктом 2.3 Устава предусмотрено, что предприятие осуществляет, в том числе эксплуатацию централизованных и (или) нецентрализованных систем тепло-, газо-, электро-, водоснабжения и водоотведения.

Таким образом, обеспечение бесперебойного функционирования объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности является уставным предметом деятельности МУП "СКК".

Суды учитывали вышеизложенное и признали верными выводы антимонопольного органа о том, что Постановлением N 110 был установлен конкретный получатель субсидий - МУП "СКК".

Также судами отмечено, что постановлением Комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области от 18.12.2015 N 65/20 для МУП "СКК" установлен тариф на услуги по передаче тепловой энергии по выделенным участкам сетей от котельной N 1/52 по адресу: г. Саратов, ул. Артиллерийская. В данном постановлении указано, что стоимость услуг по передаче тепловой энергии учитывает плату за содержание тепловых сетей и ставку по оплате технологического расхода (потерь) тепловой энергии.

Постановлением Комитета государственного регулирования тарифов Саратовской области от 09.12.2016 N 69/10 для МУП "СКК" установлен тариф на питьевую воду на территории г. Саратова. Согласно приказу Федеральной службы по тарифам от 27.12.2013 N 1746-э "Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения" при расчете тарифа в составе производственных расходов учитываются, в том числе и расходы на оплату регулируемыми организациями выполняемых сторонними организациями работ и (или) услуг, связанных с эксплуатацией централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения либо объектов, входящих в состав таких систем.

Таким образом, МУП "СКК" должно осуществлять коммерческую деятельность на основании утвержденного экономически обоснованного тарифа.

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом установлено, что сумма предоставленных денежных средств в качестве субсидии за 2017 год в рамках Постановления N 110 составила 4 664 200 руб. Денежные средства были доведены Администрацией до МУП "СКК" без применения конкурентных процедур, в нарушение требований бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе, предусматривающих проведение закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Суды учитывали вышеизложенные обстоятельства и правомерно заключили, что Комитет, выделив субсидию МУП "СКК", предоставил преимущество указанному лицу, тем самым ограничив конкуренцию между потенциальными участниками торгов, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При этом судами учтено, что работы по обеспечению бесперебойного функционирования объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности, в том числе в части предупреждения ситуаций прекращения или ограничения подачи энергоресурсов к таким объектам, на выполнение которых выделялись субсидии, является потребностью муниципального образования "Город Саратов", необходимы для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органа местного самоуправления, направлено на организацию в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, следовательно, относятся к муниципальным нуждам и должны осуществляться с учетом требований Закона о контрактной системе, то есть не иначе, как посредством проведения торгов.

Несоблюдение указанного порядка осуществления закупок для муниципальных нужд является нарушением Закона о контрактной системе, а также приводит к устранению конкуренции среди хозяйствующих субъектов и созданию преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

При таких обстоятельствах суды пришли к выводу об отсутствии совокупности оснований для признания оспариваемого решения антимонопольного органа недействительным.

Судебная коллегия полагает, что выводы судов основаны на полном, всестороннем и объективном исследовании фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств и не противоречат им.

Доводы кассационных жалоб повторяют доводы, заявленные при рассмотрении дела в суде первой и апелляционной инстанций. Они основаны на ошибочном толковании примененных судами норм материального права, направлены на переоценку доказательств, что в силу статей 286, 287 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 06.02.2019 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2019 по делу N А57-19421/2018 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Н. Ольховиков

Судьи

М.В. Егорова Л.Ф. Хабибуллин