К вопросу об отраслевой принадлежности института административной юстиции (А.Л. Бурков, "Журнал российского права", N 4, апрель 2003 г.)

К вопросу об отраслевой принадлежности
института административной юстиции

Основа построения системы административного права в виде общественных отношений управленческого характера признавалась всеми советскими административистами*(1). "Многолетняя концепция административного права исходит из деления его на общую часть (органы, акты, госслужащие и т.д.) и особенную часть (управление в разных отраслях и сферах государственной жизни)"*(2).

В 1997 году на Лазаревских чтениях профессор К.С. Бельский в своем выступлении "О предмете административного права" такой взгляд на предмет правового регулирования административного права признал неадекватным административно-правовым реальностям, которые имеют место в социальной жизни*(3). Указывая на искусственный характер предмета административного права как единого государственно-управленческого отношения, К.С. Бельский предложил выделить два дополнительных, производных уровня общественных отношений: полицейские отношения и отношения административной юстиции, - что позволит создать новую систему административного права не по цивилистической схеме, а на самостоятельных основаниях*(4).

К.С. Бельский в соответствии с предложенной им новой структурой предмета административного права называет три подотрасли административного права: управленческое право, полицейское право и право административной юстиции*(5). Не соглашаясь с таким делением системы, Ю.Н. Старилов предлагает сохранить деление административного права на часть общую и особенную и называет следующие институты общей части административного права: организация управления, процесс управления, административная юрисдикция, административная юстиция (административное судопроизводство)*(6). Ю.А. Тихомиров считает целесообразным при определении предмета и системы административного права "отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности"*(7) и предлагает свою систему подотраслей административного права*(8). Д.Н. Бахрах, не соглашаясь с К.С. Бельским, называющим административную юстицию подотраслью административного права, считает, что "в России это правосудие по административным делам, осуществляемое по нормам гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права, то есть как гражданское судопроизводство"*(9).

Исходя из изложенного, видно, что на сегодняшний день нет четкого ответа на вопрос о структуре системы административного права, в том числе и в связи с тем, что предмет и система административного права находятся в постоянном изменении*(10). Невозможно согласиться с определением права административной юстиции как подотрасли административного права, предложенным К.С. Бельским. Более близкой к правовой действительности, к состоянию административного законодательства представляется точка зрения Д.Н. Бахраха, что в современной России административная юстиция развивается в рамках гражданского судопроизводства. Думается, что на сегодняшний день включение в систему административного права административной юстиции, как предлагают, например, К.С. Бельский и Ю.Н. Старилов*(11), преждевременно. Несомненно, что за этим - будущее, что процессуальные нормы, регламентирующие право административной юстиции, с принятием федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве" неизбежно станут частью системы административного права, составляющей административного судопроизводства. Но и после принятия указанного закона административная юстиция не станет на сто процентов административным судопроизводством. Например, порядок возмещения гражданам материального вреда останется гражданским судопроизводством (ст.1069 ГК).

Для включения административной юстиции в систему административного права существуют объективные предпосылки и условия в международно-правовых нормах, в законодательстве РФ и правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации. Рассмотрим их далее.

1. Отдельные элементы (нормы) права административной юстиции уже сегодня содержатся в системе административного права. Растет количество таких норм, их объем. Так, статья 266 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях устанавливала право на обжалование постановлений о наложении административных взысканий, а в ст.267-276 устанавливались общие нормы порядка обжалования (инстанции; субъекты, полномочные обжаловать; сроки; последствия отмены; виды принимаемых решений). Основная масса процессуальных норм, регулирующих порядок обжалования, содержалась в гл.24 ГПК РСФСР. Сегодня в гл.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подробно урегулирован порядок рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях. ГПК РФ отказался от регулирования порядка обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях.

Часть 5 ст.27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(12), устанавливающая право граждан на обжалование в судебном порядке правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и правовых актов их должностных лиц, является нормой права административной юстиции, включенной в систему административного права. Сам же порядок рассмотрения жалоб урегулирован в гл.24, 25 ГПК РФ. То же самое можно сказать в отношении нормы ст.23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(13), допускающей обжалование актов Правительства Российской Федерации в суд и др.

Можно возразить, что нормы административных актов о праве на судебное обжалование повторяют ст.46 Конституции РФ, поэтому это не нормы, а статьи, транслирующие (воспроизводящие) конституционную норму. Однако с учетом практики деятельности судов общей юрисдикции и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации"*(14), согласно которой полномочия суда на рассмотрение законности нормативных актов должны быть закреплены в федеральном конституционном законе, указанные воспроизводящие нормы приобретают реальное нормативное значение. Так, до вступления в силу ГПК РФ граждане не вправе были обжаловать нормативные акты Президента Российской Федерации*(15).

Таким образом, нормы права административной юстиции уже сегодня частично находятся в системе административного права. В системе административного права закреплен главный блок норм административной юстиции, устанавливающий право жалобы (право граждан на судебное оспаривание постановлений об административном правонарушении и на судебное обжалование действий органов исполнительной власти и их должностных лиц, совершаемых при осуществлении государственного управления). Порядок же реализации этого права сегодня главным образом регулируется гражданским процессуальным законодательством.

2. Следующей предпосылкой включения норм административной юстиции в систему административного права может служить правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации относительно системы административного судопроизводства. В Постановлении от 12 мая 1998 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан" Конституционный Суд Российской Федерации установил, что из ст.118 (ч.2) Конституции "вытекает, что судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренных оспариваемыми положениями (дела по искам субъектов власти к невластным субъектам о применении административных санкций. - А.Б.), должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом"*(16). В Постановлении от 28 мая 1999 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибулина и В.И. Ткачука" Конституционный Суд пошел дальше и, анализируя действующее законодательство об административных правонарушениях, установил, что "суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами)"*(17). Из чего можно прийти к выводу, что административное судопроизводство осуществляется в двух формах: производство по делам об административных правонарушениях и производство по жалобам граждан на действия (решения) органов государственной администрации.

Таким образом, Конституционный Суд РФ путем толкования Конституции определил принципы принятия закона "Об административном судопроизводстве".

3. Представляется, что процессуальные нормы, регулирующие порядок обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности и порядок обжалования решений (действий) органов государственной администрации, более органично связаны с соответствующими материальными нормами административного права, чем с нормами гражданского процессуального права.

В литературе отмечается, что рассмотрение дел, вытекающих из публично-правовых отношений по правилам гражданского судопроизводства, не соответствует требованиям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод "по вопросу презумпции невиновности и бремени доказывания"*(18).

* * *

Проблема отнесения института административной юстиции к отрасли административного права еще далека от ее разрешения. На сегодня не принят федеральный конституционный закон "Об административном судопроизводстве", и споры с участием администрации продолжают разрешаться в порядке гражданского судопроизводства (гл.24, 25 ГПК РФ). Данная правовая ситуация сегодня является предметом рассмотрения Европейского суда по правам человека. Д.Н. Бахрах отмечает, что, "к сожалению, судебное санкционирование недобровольного лечения в психиатрических стационарах... пока процессуально не обеспечено... и процедура рассмотрения таких дел регламентируется гражданско-процессуальным, но не административным правом"*(19). В том числе и по этим вопросам Европейский суд по правам человека 5 марта 2002 г. признал жалобу жительницы Екатеринбурга Тамары Ракевич приемлемой*(20).

Возможность влияния решений Европейского суда на национальное право стран - участниц Европейской конвенции о защите прав человека очевидна. Так, например, в Австрии был изменен Уголовно-процессуальный кодекс, в Ирландии упрощена процедура судебного разбирательства в соответствии с прецедентным правом Европейского суда по правам человека*(21).

Без какой-либо доли сомнения о влиянии решений Европейского суда на национальное право России говорят и представители высших судебных органов России. Так, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф. Яковлев пишет, что "задача на сегодняшний день состоит в том, чтобы внимательнейшим образом проанализировать наше процессуальное законодательство и практику и привести их в соответствие с европейскими стандартами. Конечно, Европейский суд не будет отменять наши решения, давать какие-либо указания по поводу совершенствования нашего законодательства. Он просто будет констатировать, что нарушаются какие-либо права и не обеспечивается эффективная судебная защита, и налагать соответствующие суммы штрафов на Россию. Это само по себе способно поставить страну в достаточно сложное моральное положение"*(22).

Таким образом, Россия сможет избежать ответственности за нарушение Европейской конвенции перед гражданами только путем принятия закона "Об административном судопроизводстве". Сегодня невключение административной юстиции в систему административного права, рассмотрение жалоб на действия администрации по нормам гражданского процессуального права дает право каждому гражданину на соответствующее обращение в Европейский суд по правам человека. Поэтому включение в систему права административной юстиции и определение административной юстиции как подотрасли административного права (огромного блока норм) на сегодняшний день преждевременно и не соответствует действующему российскому законодательству. Сегодня административная юстиция - это межотраслевой институт права. Элементы права административной юстиции содержатся в системе как административного, так и гражданского процессуального права.

Данная проблема представляется актуальной, поскольку в ближайшее время в Европейском суде по правам человека будет рассматриваться вопрос о соответствии системы российского административного права требованиям Европейской конвенции в плане обеспечения прав граждан на судебную защиту от действий государственной администрации, что подтолкнет затянувшийся процесс принятия федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве".

Преждевременное включение права административной юстиции в систему административного права отводит в тень указанное противоречие российского законодательства Европейской конвенции, а также влечет необходимость включения в программу курса административного права изучения института гражданского процессуального права, что неизбежно приведет к дублированию программы курса гражданского процессуального права.

Сегодня соотношение административной юстиции и административного судопроизводства выглядит следующим образом: административная юстиция частично входит в объем административного права, соприкасаясь с ним в части закрепления в административном праве процедуры обжалования постановлений об административных правонарушениях и права граждан на оспаривание действий (решений) государственной администрации, что не соответствует Конституции РФ, позиции Конституционного Суда РФ и Европейской конвенции о защите прав человека. Данная схема должна трансформироваться в другую схему, когда административная юстиция выведена из системы гражданского процессуального права и является составной частью административного судопроизводства. Именно эта схема процессуального законодательства будет соответствовать всем упомянутым нормативным актам и требованиям защиты прав человека. Достичь этого поможет включение права административной юстиции в административное судопроизводство, в систему административного права путем принятия закона "Об административном судопроизводстве".

Утверждение же о том, что административная юстиция уже включена в систему административного права, основывается на мнении, что вид (отрасль) судопроизводства определяется отраслевой принадлежностью дел (споров) и исключает необходимость принятия федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве", исключает необходимость приведения этого блока российского законодательства в соответствие с требованиями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

А.Л. Бурков,

юрист общественного объединения "Сутяжник",

аспирант кафедры административного

права Уральской государственной

юридической академии.

"Журнал российского права", N 4, апрель 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С.6, 65.

*(2) Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. N 1. С.6.

*(3) См.: О некоторых актуальных проблемах административного права / По материалам "Лазаревских чтений" // Государство и право. 1997. N 6. С.21-22.

*(4) См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. N 11. С.18-19, 21.

*(5) См.: Там же. С.5-11.

*(6) См.: Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. N 5. С.14-15.

*(7) О некоторых актуальных проблемах административного права. С.23.

*(8) См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С.6-7.

*(9) Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С.14.

*(10) См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С.71, 74-75, 88.

*(11) См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж: Изд-во Воронежского госуниверситета, 1998. С.32-35.

*(12) См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5005.

*(13) См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст.5712.

*(14) См.: СЗ РФ. 1998. N 25. Ст.3004.

*(15) См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. С.78-79.

*(16) Абзац 2 ч.2 мотивировочной части Постановления КС от 12 мая 1998 г. N 14-П. См.: СЗ РФ. 1998. N 20. Ст.2173.

*(17) Абзац 2 п.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П. См.: СЗ РФ. 1999. N 23. Ст.2890.

*(18) Клепицкий И. Преступления, административные правонарушения: // Государство и право. 2000. N 3. С.68.

*(19) Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство. С.15, 17.

*(20) См.: Постановление Европейского суда по правам человека о приемлемости обращения Тамары Ракевич против России (Tamara Nikolayevna Rakevich v. Russia) от 5 марта 2002 г., опубликованное на официальном сайте Европейского суда по правам человека http://hudoc.echr.coe.int/hudoc/

*(21) См.: Кучин М.В. Прецедентное право Европейского суда по правам человека: к вопросу о юридической природе // Совет Европы и Россия. 2000. N 2. С.24; см., например, дело Airey v. Ireland, Постановление от 9 октября 1979 г.

*(22) Яковлев В.Ф. Влияние арбитражной практики на совершенствование законодательства // Российская юстиция. 1999. N 1. С.25.