Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 октября 2013 г. N Ф01-11471/13 по делу N А31-9940/2012

Нижний Новгород

25 октября 2013 г.

Дело N А31-9940/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21.10.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 25.10.2013.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Чигракова А.И.

при участии представителя

от заявителя - администрации города Костромы: Хромушиной Ю.А.

(доверенность от 23.07.2013 N 55 исх-3315/13)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя -

администрации города Костромы

на решение Арбитражного суда Костромской области от 19.03.2013,

принятое судьей Зиновьевым А.В., и

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.06.2013,

принятое судьями Ившиной Г.Г., Буториной Г.Г., Кононовым П.И.,

по делу N А31-9940/2012

по заявлениям Думы города Костромы (ИНН: 4443024512, ОГРН: 1024400533552),

администрации города Костромы (ИНН: 4401012770, ОГРН: 1024400534619)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

(ИНН: 4401004867, ОГРН: 1024400537556)

о признании недействительными решения и предписания

и у с т а н о в и л :

Дума города Костромы (далее - Дума) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 06.09.2012 по делу N 04-57/1058, в соответствии с которым Дума признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Администрация города Костромы (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным решения Управления от 06.09.2012 по делу N 04-57/1058, в соответствии с которым Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), а также вынесенного на основании данного решения предписания от 06.09.2012.

Определением суда от 05.12.2012 дела N А31-9940/2012 и А31-12019/2012 объединены в одно производство для их совместного рассмотрения по делу N А31-9940/2012.

Решением суда от 19.03.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 11.06.2013 решение оставлено без изменения.

Администрация не согласилась с принятыми судебными актами в части отказа в удовлетворении ее требования и обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

По мнению заявителя, суды неправильно применили нормы материального права. Администрация не совершала действий, которые привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Управление в отзыве отклонило доводы заявителя, просило рассмотреть жалобу без участия представителя.

Дума отзыв на кассационную жалобу не представила; надлежащим образом извещенная о времени и месте судебного заседания, представителя не направила.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в соответствии со статьями 22, 23 Закона о защите конкуренции Управление провело проверку муниципальных актов Администрации и Думы, регламентирующих случаи и порядок предоставления субсидий в 2012 году в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства.

После анализа документов и материалов было установлено, что Администрация в 2012 году из средств местного бюджета предоставляла субсидии МУП "Кустово" и МУП "Благоустройство", осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства в целях частичного возмещения их затрат, возникших в связи с осуществлением указанных видов деятельности. Данные субсидии предоставлялись муниципальным предприятиям во исполнение постановления Администрации от 20.04.2010 N 764 "Об утверждении Порядка предоставления из бюджета города Костромы субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территорий города Костромы, растениеводства, в целях частичного возмещения затрат или недополученных доходов, возникших в связи с осуществлением указанных видов деятельности". Получателями данных субсидий являлись МУП "Кустово" и МУП "Благоустройство".

Предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства в целях частичного возмещения затрат или недополученных доходов, возникших в связи с осуществлением указанных видов деятельности, предусмотрено в решении Думы города Костромы от 22.12.2011 N 297 "О бюджете города Костромы на 2012 год" (подпункт 6 пункт 11).

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что регламентированные в решении Думы от 22.12.2011 N 297 и в постановлении Администрации от 20.04.2010 N 764 положения, согласно которым получателем данного вида субсидий могут являться только муниципальные унитарные предприятия города Костромы, противоречат требованиям бюджетного и антимонопольного законодательства, в связи с чем приказом руководителя Управления от 18.06.2012 N 66 было возбуждено дело N 04-57/1058 по признакам нарушения Администрацией и Думой Закона о защите конкуренции.

Комиссия Управления, рассмотрев дело N 04-57/1058 о нарушении антимонопольного законодательства, приняла решение от 06.09.2012, в соответствии с которым признала факт нарушения Думой части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в установлении и законодательном закреплении в подпункте 6 пункта 11 решения Думы города Костромы от 22.12.2011 N 297 "О бюджете города Костромы на 2012 год" положений, регламентирующих предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, свидетельствующего о перераспределении бюджетных средств, которое позволило передать МУП "Благоустройство" и МУП "Кустово" муниципальный заказ без соблюдения требований законодательства о размещении заказов, что приводит к ограничению конкуренции на рынке выполнения работ в области благоустройства, озеленения, растениеводства и тем самым ограничивается доступ иных хозяйствующих субъектов к означенному муниципальному ресурсу, а также создало преимущественные условия для осуществления деятельности муниципальным унитарным предприятиям города Костромы.

Действия Администрации по направлению (включению) в проект бюджета города Костромы на 2012 год положений, регламентирующих предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, и последующее дублировании данных положений в постановлении от 20.04.2010 N 764, которые привели к названным последствиям, также признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании пунктов 3, 4 резолютивной части решения заявителям выданы обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

В предписании, выданном Администрации, указано на необходимость соблюдения при формировании проекта бюджета на 2013 год требований действующего законодательства в части недопустимости включения в проект бюджета города Костромы положений, регламентирующих выделение субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы в целях возмещения затрат или недополученных доходов, возникших в связи с осуществлением вышеупомянутой деятельности, являющейся муниципальным заказом.

Дума и Администрация не согласились с указанными ненормативными актами Управления и обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениям.

Руководствуясь статьями 69, 72, 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, статьями 16, 17, 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении), частью 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований и исходил при этом из правомерности принятых Управлением ненормативных правовых актов.

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационные жалобы, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

На основании части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия),

Закрепленный данной нормой запрет распространяется прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В соответствии со статьей 16 Закона о местном самоуправлении организация благоустройства и озеленения территории городского округ относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно части 2 статьи 18 Закона о местном самоуправлении финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

В силу частей 1, 4 статьи 7 указанного закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В пункте 2 части 10 статьи 35 Закона о местном самоуправлении к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесено утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Согласно части 3 статьи 43 данного закона представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования

В статье 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что бюджетное законодательство помимо прочего состоит из муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (закон (решение) о бюджете).

В силу части 5 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

При этом в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг из местного бюджета предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

Согласно разделу III Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление субсидий юридическим лицам относится к расходам бюджета.

Как следует из подпункта "а" пункта 2 Порядка предоставления из бюджета города Костромы субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, в целях частичного возмещения затрат или недополученных доходов, возникших в связи с осуществлением указанных видов деятельности, утвержденного постановлением Администрации от 20.04.2010 N 764, право на получение субсидий имеют муниципальные унитарные предприятия города Костромы, созданные городом Костромой для осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг для муниципальных нужд города Костромы, связанных с решением вопросов местного значения в сфере благоустройства и озеленения территории города.

Работы по благоустройству, озеленению территории города Костромы, растениеводству осуществляются за счет бюджетных средств, выполнение данных работ является потребностью города Костромы, а также необходимо для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органа местного самоуправления. Следовательно, выполнение данных видов работ относится к муниципальным нуждам.

В этой связи следует также отметить, что расходные обязательства по решению данных вопросов в соответствии с Бюджетного кодекса Российской Федерации должны предусматриваться в бюджете на соответствующий финансовый год в качестве самостоятельных расходных обязательств, следовательно, расходы на них не должны компенсироваться посредством предоставления субсидий.

В соответствии с частью 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять, в частности, категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий.

Нормы бюджетного законодательства предусматривают, что муниципальные правовые акты принимаются в соответствии с решением органа местного самоуправления о бюджете.

В то же время Администрацией в 2012 году из местного бюджета предоставлялись субсидии муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, в целях возмещении затрат или недополученных доходов, возникших в связи с осуществлением указанных видов деятельности, данные субсидии предоставлялись во исполнение постановления от 20.04.2010 N 764. Их получателями являлись только МУП "Кустово" и МУП "Благоустройство".

Суды обоснованно указали, что, исходя из положений названного постановления, возмещению должны были подлежать только частичные расходы муниципальных предприятий. Однако фактически возмещению подлежали фактически понесенные предприятиями затраты. Около 60 процентов работ в области благоустройства выполнялось МУП "Благоустройство" с привлечением подрядных организаций, что свидетельствует о том, что предприятие не являлось производителем товаров (работ, услуг), соответственно, выделение субсидий противоречит условиям постановления от 20.04.2010 N 764.

Из материалов дела и оспариваемого решения Управления следует и заявителем жалобы не опровергается, что одним из условий предоставления субсидий являлось выполнение работ по благоустройству, озеленению территории города и растениеводству в соответствии с планом работ, утвержденным распоряжением председателя Комитета жилищно-коммунального хозяйства по согласованию с заместителем главы Администрации. Следовательно, муниципальные унитарные предприятия, получающие субсидии, не определяли самостоятельно вид, объем работ и объект.

В качестве подтверждения выполненных работ и произведенных затрат МУП "Кустово" и МУП "Благоустройство" предъявляли акты выполненных работ, содержащие сведения об их стоимости, а также счета-фактуры.

Все исследованные антимонопольным органом и перечисленные выше документы свидетельствуют о том, что со стороны Администрации выполнялся заказ на определенный вид работ по благоустройству, озеленению и растениеводству, а предприятия выполняли работы в соответствии с этим заказом и предъявляли их стоимость к оплате за счет субсидий.

Вместе с тем, поскольку выполняемые работы и оказываемые услуги носили возмездный характер, их финансирование не соответствует понятию субсидий, приведенному в статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Формирование и размещение муниципального заказа осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов).

В части 2 статьи 3 Закона о размещении заказов определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Закона о размещении заказов во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Применение Закона о размещении заказов обязательно при условии использования средств бюджета (федерального, регионального или муниципального), которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Представленными в материалы дела доказательствами подтверждается, что до момента принятия Администрацией постановления N 764 выделение финансирования на выполнение работ в области благоустройства, озеленения, растениеводства осуществлялось в рамках размещения заказа для муниципальных нужд, по результатам которых победителями становились различные хозяйствующие субъекты.

Статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Согласно статье 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.

Суды пришли к обоснованному выводу о том, что поскольку перечисленные выше работы относятся к муниципальным нуждам, реализация Администрацией предоставленных ей полномочий в этой сфере должна осуществляться посредством проведения процедуры торгов, регламентированной нормами Закона о размещении заказов.

В рассматриваемом случае фактически осуществлялось размещение заказа для муниципальных нужд города Костромы без проведения торгов путем предоставления субсидий МУП "Кустово" и МУП "Благоустройство".

В то же время работы по благоустройству, озеленению, растениеводству являются конкурентным видом деятельности и могут выполняться любым хозяйствующим субъектом независимо от форм собственности, а не только муниципальными предприятиями.

В рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства установлено и подтверждено документально, что инициатором направления (включения) в проект бюджета города Костромы на 2012 год положений, регламентирующих предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, в целях частичного возмещения затрат или недополученных доходов, возникших в связи с осуществлением указанных видов деятельности, являлась Администрация. Планируя расходы бюджета, Администрация включила в проект бюджета положения, противоречащие требованиям бюджетного и антимонопольного законодательства.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 11 решения Думы о бюджете города Костромы на 2012 год субсидии предоставляются муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, в целях частичного возмещения затрат или недополученных доходов, возникших в связи с осуществлением указанных видов деятельности.

Данные субсидии из бюджета предоставляются на условиях и в порядке, установленных постановлениями Администрации.

При этом в решении о бюджете не указаны критерии, по которым субсидии предоставляются такой категории юридических лиц, как муниципальные унитарные предприятия.

Между тем положения статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации не выделяют такого безусловного получателя субсидий, как муниципальные предприятия.

Рассматриваемое постановление Администрации от 20.04.2010 N 764 установило не категории, а конкретных получателей субсидий с организационно-правовой формой - муниципальные унитарные предприятия, что также является нарушением действующего законодательства.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к выводу о том, что антимонопольный орган доказал возможность негативного влияния действий Администрации на конкуренцию, поскольку своими действиями она исключила возможность иных потенциальных участников товарного рынка претендовать на выполнение работ и ограничила доступ к данному муниципальному ресурсу.

Таким образом, суды правомерно отказали Администрации в удовлетворении ее требования.

В данном случае нарушение антимонопольного законодательство произошло в 2012 году и не было предметом рассмотрения Управления до этого.

Доводы заявителя об обратном, изложенные в кассационной жалобе, судом округа признаются необоснованными, эти доводы были предметом рассмотрения судебных инстанций, получили надлежащую правовую оценку, и по существу, направлены на переоценку исследованных доказательств и установленных судами обстоятельств, поэтому отклоняются на основании статей 286, 287 (части 2) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд Костромской области и Второй арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Администрации не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 19.03.2013 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 11.06.2013 по делу N А31-9940/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Костромы - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева А.И. Чиграков