Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18 ноября 2015 г. N Ф01-4660/15 по делу N А79-10216/2014

Нижний Новгород

18 ноября 2015 г.

Дело N А79-10216/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 12.11.2015.

Постановление изготовлено в полном объеме 18.11.2015.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Новикова Ю.В.,

судей Бердникова О.Е., Чижова И.В.,

при участии представителей

от истца: Павловой А.Н. (доверенность от 12.01.2015 N 29/01-13),

от ответчика: Кондратьевой В.Г. (доверенность от 13.02.2014)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика - Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 22.05.2015, принятое судьей Щетинкиным А.В., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2015, принятое судьями Бухтояровой Л.В., Александровой О.Ю., Наумовой Е.Н., по делу N А79-10216/2014

по иску администрации города Чебоксары Чувашской Республики (ИНН: 2126003194, ОГРН: 1022101150037)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН: 7710168360, ОГРН: 1037739085636)

о взыскании убытков,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики (ИНН: 2128016103, ОГРН: 1022101141765), Министерство финансов Чувашской Республики (ИНН: 2128017900, ОГРН: 1022101151071),

и установил:

администрация города Чебоксары Чувашской Республики (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство) о взыскании за счет казны Российской Федерации в доход бюджета города Чебоксары в лице Администрации убытков в сумме 946 117 рублей 26 копеек, понесенных в результате предоставления Лукияновой К.А. благоустроенной квартиры N 3 общей площадью 35,4 квадратного метра в доме N 7 по улице Стартовой города Чебоксары.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики (далее - Минстрой Чувашии), Министерство финансов Чувашской Республики (далее - Минфин Чувашии).

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 22.05.2015 иск удовлетворен.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2015 решение суда оставлено без изменения.

Министерство не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили пункт 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 17, 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", статью 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и сделали выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. По мнению Министерства, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 1 января 2005 года, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации, а предоставление жилых помещений на условиях социального найма осуществляется за счет жилищного фонда субъекта Российской Федерации. Отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой содержится перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации. Министерство полагает, что к межбюджетным отношениям не может быть применен порядок возмещения убытков, установленный Гражданским кодексом Российской Федерации. Кроме того, заявитель указывает, что у судов не имелось правовых оснований для удовлетворения требования Администрации, поскольку материалы дела не содержат доказательств, свидетельствующих о недостаточности выделенных из федерального бюджета денежных средств в виде субвенций на обеспечение инвалидов жилыми помещениями. Расходы, понесенные Администрацией на приобретение жилого помещения, предоставленного Лукияновой К.А., не являются убытками, так как жилое помещение не выбыло из муниципальной собственности.

Подробно доводы заявителя приведены в кассационной жалобе и поддержаны представителем в судебном заседании.

Администрация не представила отзыв на кассационную жалобу; ее представитель в судебном заседании не согласился с доводами Министерства и просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Минфин Чувашии в отзыве на кассационную жалобу возразил относительно доводов заявителя и указал на законность принятых судебных актов.

Минстрой Чувашии не представил отзыв на кассационную жалобу.

Третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не обеспечили явку представителей.

Законность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды, согласно вступившему в законную силу решению Ленинского районного суда города Чебоксары Чувашской Республики от 11.04.2012 по делу N 2-2118/2012 Администрация обязана предоставить Лукияновой К.А., состоящей с 16.03.2010 в общей и льготной очередях на улучшение жилищных условий в администрации Калининского района города Чебоксары, как инвалиду и лицу, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, вне очереди по договору социального найма благоустроенное жилое помещение в соответствии с нормами жилищного законодательства.

Во исполнение указанного решения суда Администрация предоставила Лукияновой К.А. по договору социального найма из муниципального жилищного фонда жилое помещение общей площадью 35,4 квадратного метра, расположенное по адресу: город Чебоксары, улица Стартовая, дом 7, квартира 3 (подтверждено постановлением администрации Калининского района города Чебоксары от 31.01.2014 N 108).

Посчитав, что Российская Федерация в лице Министерства обязана компенсировать расходы на предоставление жилого помещения по договору социального найма Лукияновой К.А., Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Руководствуясь статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьями 52 (частями 3, 4), 56 (пунктами 1, 3 - 6 части 1), 57 (пунктом 3 части 2) Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), статьями 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьями 19, 20 (частью 3), 55, 60, 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статьями 17, 31 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 181-ФЗ) и учитывая правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии удовлетворил иск. Суд пришел к выводу о том, что возмещение спорных расходов является расходным обязательством Российской Федерации.

Первый арбитражный апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции и оставил его решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В соответствии со статьей 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (статья 1069 ГК РФ).

На основании статьи 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в силу пункта 3 статьи 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Согласно статье 17 Федерального закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Определение порядка предоставления жилых помещений (по договору социального найма либо в собственность) гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, вставшим на учет до 1 января 2005 года, устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 настоящего Кодекса перечне.

В силу пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду статьи 84, 85 БК РФ и статью 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя требование Администрации, исходили из того, что полномочия по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, не относятся к вопросам местного значения муниципального района, а являются отдельными государственными полномочиями, финансовое обеспечение которых осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление таких отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Российская Федерация, установив право инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условия, на получение жилых помещений, и наделив органы местного самоуправления соответствующими полномочиями, должна была обеспечить органы местного самоуправления необходимыми материальными и финансовыми средствами; однако Российская Федерация обязанность по компенсации затрат Администрации на приобретение жилого помещения для Лукияновой К.А. не исполнила.

Вместе с тем суды не учли следующее.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О установлено, что осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 16.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу преамбулы Федерального закона N 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Действующим законодательством предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Таким образом, необоснованным является вывод судов о том, что обеспечение жильем инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет средств федерального бюджета.

Следовательно, отнесение судами этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации противоречит положениям бюджетного законодательства, в частности статье 84 БК РФ, которая содержит перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Субъект Российской Федерации - Чувашская Республика - Чувашия к участию в деле не привлечен.

Вместе с тем сведения о недостатке денежных средств у субъекта Российской Федерации для возмещения спорных расходов в материалах дела отсутствуют, равно как и отсутствуют сведения о том, обращалась ли Чувашская Республика - Чувашия к Российской Федерации за их выделением, а муниципальное образование - к Чувашской Республике - Чувашии.

Таким образом, противоправность действий (бездействия) Российской Федерации и причинную связь между этими действиями (бездействием) и искомыми убытками суды не установили.

Изложенное свидетельствует о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду следует разрешить вопрос о привлечении к участию в деле субъекта Российской Федерации - Чувашской Республики - Чувашии, установить характер правоотношений сторон, после чего разрешить спор с правильным применением норм материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 287 (пунктом 3 части 1), 288 (частью 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 22.05.2015 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2015 по делу N А79-10216/2014 отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Ю.В. Новиков

Судьи

О.Е. Бердников И.В. Чижов