Источники исполнительного права Российской Федерации (Г.Д. Улетова, "Законодательство", N 5, май 2003 г.)

Источники исполнительного права
Российской Федерации

Исследование источников права всегда остается актуальным. Учение об источниках права привлекало внимание известных юристов дореволюционного периода (Н.А. Коркунова, Г.Ф. Шершеневича, В.М. Гордона, Е.В. Васьковского и др.), не меньший интерес к нему проявляли советские ученые (С.С. Алексеев, А.Б. Венгеров, В.В. Лазарев, Д.А. Керимов, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, Ю.А. Тихомиров и др.). В числе исследователей - представителей отраслевых наук следует назвать С.Н. Абрамова, М.Г. Авдюкова, Д.Н. Бахраха, А.Б. Новицкого, А.А. Мельникова, Н.Б. Зейдера, К.С. Юдельсона, А.А. Добровольского, В.М. Семенова, М.С. Шакарян, М.К. Треушникова, Р.Ф. Калистратову, О.Е. Кутафина, В.М. Шерстюка, В.В. Яркова и др.

В последнее время дискуссия в данной области вновь актуализировалась, что связано с обнаружившимся противоречием между традиционным пониманием сущности права и теми новейшими выводами, которые требуют внесения весьма серьезных изменений в эту трактовку. М.Ю. Варьяс справедливо указывает, что "правопонимание - это, без преувеличения, центральный вопрос теории права. От того, как понимается право... в конечном счете зависит решение всех других проблем и вопросов, входящих в предмет теории права, а в некоторой степени и теории государства"*(1). В их числе и проблемы источников права.

Вопрос об источниках (формах) права был в центре внимания Всероссийской научной конференции, состоявшейся в Сочи в марте 2002 г. Ее участники обсудили наиболее значимые вопросы указанной тематики. Так, В.В. Момотов отметил, что понятие источников (форм) права является ключевым для теории права. Научные исследования в области теории и истории права, истории политических и правовых учений невозможны без обращения к проблемам источников (форм) права. Поиск их концептуальных и исторических основ не только необходим в интересах теоретико- и историко-правовых наук (где этот аспект является ключевым), но и важен для отраслевого законодательства. В настоящий момент, когда правовая система Российской Федерации находится в стадии становления, законодателю и правоприменителю часто приходится обращаться к научным наработкам в данной области и историческому опыту человечества в выборе источников (форм) права*(2).

Интерпретация проблемы источников тесно связана с пониманием права. Для российской юридической науки последнего десятилетия характерны плюрализм мнений и - как следствие - расширение указанного понятия, что не могло не повлиять на понятие и состав источников (форм) права. Их количество в настоящее время значительно выросло. К традиционным для отечественной юриспруденции источникам права (нормативный акт, прецедент, обычай, доктрина) ряд авторов относит естественное право (В.С. Нерсесянц), правосознание (Л.И. Спиридонов), правовые отношения (А.А. Пионтковский), правоотношение и правосознание (А.Ф. Миколенко), правовые понятия (Н.Н. Вопленко), субъективное право (Л.С. Явич) (так называемый "широкий" подход к праву), принципы права (Г.Н. Манов и А.С. Пиголкин)*(3).

Предметом настоящего исследования являются источники исполнительного права, рассматриваемые в формально-юридическом плане. Анализ таких источников по своей актуальности занимает важное место в российской правовой науке в целом и в науке исполнительного права в частности. Мы разделяем точку зрения С.А. Денисова и П.П. Смирнова, которые под источником права понимают "способ выражения (оформления) и закрепления норм права как идей о должном или допустимом в объективной действительности" и "то, где содержатся нормы права, то, откуда юристы-практики черпают знания о нормах позитивного права"*(4).

В.М. Шерстюк источниками отрасли права считает нормативные акты, содержащие правовые нормы, регулирующие ту или иную область общественных отношений. Исходя из этого определения, под источниками исполнительного производства он подразумевает "нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы, регулирующие условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества, либо совершению в их пользу определенных действий, или воздержанию от совершения этих действий*(5).

Данные дефиниции вполне соответствуют определению источника права в формально-юридическом смысле, которое в отечественной и зарубежной юридической литературе в настоящее время является наиболее известным и употребляемым. Почему же они так популярны? По мнению М.Н. Марченко, сказывается сложившаяся в юридической науке и практике традиция сведения реального (материального, духовного и иного) источника права к формальному. Кроме того (и это, по-видимому, главное), важна широкая доступность формального понимания источника права, его гораздо большая, по сравнению с другими видами и представлениями об источниках права, определенность. В силу сказанного, несомненно, выше возможность его практического применения и его практическая значимость*(6).

Источники исполнительного производства обозначены в ст.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон об исполнительном производстве). Это Закон об исполнительном производстве, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах", иные федеральные законы, регулирующие порядок и условия принудительного исполнения судебных актов и актов других органов. На основании и во исполнение перечисленных законов Правительство РФ имеет право принимать нормативные правовые акты по вопросам исполнительного производства.

Таким образом, в системе законодательства об исполнительном производстве выделяются законы и подзаконные нормативные акты, которые содержат как общие, так и конкретные правила, определяющие порядок процессуальной деятельности в сфере исполнительного производства.

По нашему мнению, нормативно-правовой акт является основной и наиболее совершенной формой выражения современного права. Во всех правовых системах под нормативным актом понимается акт правотворчества, исходящий от компетентного государственного органа и содержащий нормы права. Это наиболее распространенный классический первоисточник права во всех странах, объединенных в семью "писаного права". Нормативные акты находятся в определенном иерархическом порядке, в соответствии с которым на верхней ступени расположены конституции и законы (конституционные и обыкновенные). В связи с этим непонятна позиция законодателя, не упомянувшего в ст.2 Закона об исполнительном производстве Конституцию РФ в качестве источника исполнительного производства.

Тем не менее, отдельные нормы Конституции, бесспорно, образуют "каркас" исполнительного производства, например, ст.2, согласно которой "человек, его права и свободы являются высшей ценностью", а "признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства"; ст.17, в соответствии с которой "в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права"; и др. Напомним также, что законодательство Российской Федерации как полноправного члена международного сообщества должно соответствовать требованиям международных стандартов по правам человека. Это положение нашло закрепление и в Законе об исполнительном производстве (ч.3 ст.2).

С учетом сказанного, иерархия источников исполнительного права может быть выстроена следующим образом.

1) Конституция РФ;

2) международные договоры Российской Федерации, устанавливающие иные правила исполнительного производства, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве;

3) Федеральные законы "Об исполнительном производстве", "О судебных приставах" *(7), иные федеральные законы, регулирующие условия и порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов;

4) нормативные акты Правительства РФ, принятые на основании и во исполнение Закона об исполнительном производстве и иных федеральных законов.

В связи с тем, что в юридической литературе нет единства мнений по вопросу об источниках исполнительного права, обратимся к анализу некоторых существующих точек зрения. Так, В.В. Ярков высказывает сожаление о сужении законодателем круга источников исполнительного законодательства, поскольку Закон об исполнительном производстве, хотя и является по характеру процедурным, не содержит развернутых описаний процедур исполнения отдельных видов исполнительных документов*(8). Кроме того, Закон об исполнительном производстве не называет в качестве источников исполнительного законодательства акты субъектов федерации, хотя, с точки зрения В.В. Яркова, это ограничение вряд ли целесообразно в связи со значительными пробелами в федеральном правовом регулировании соответствующих отношений*(9).

Правовая основа исполнительного производства ограничена и тем, полагает тот же автор, что из перечня источников исключены инструкции Министерств юстиции и финансов РФ, акты других федеральных органов исполнительной власти, в частности, Центрального банка России, что "вряд ли плодотворно и может способствовать, хотя и вопреки замыслу законодателя, возникновению правового вакуума, конфликтов и возможностей неоднозначного толкования положений исполнительного законодательства, в том числе и судами"*(10). Исходя из изложенного, В.В. Ярков предлагает расширить компетенцию Правительства РФ в отношении упорядочения исполнительного производства, а также легализовать практику правотворчества субъектов федерации в этой сфере. Последнее, по мнению ученого, позволит выявить оптимальные варианты регулирования, которые затем можно было бы отразить в федеральном законодательстве.

В соответствии с позицией В.В. Яркова, Закон об исполнительном производстве не лишен недостатков, в частности: имеет излишне общий характер; включает много отсылочных норм, что влечет за собой значительные внутренние противоречия самого закона и несоответствие его действующим федеральным законам; в ряде случаев ограничивается упоминанием о совершении исполнительных действий, не уточняя их алгоритмы; содержит много дублирующих норм - аналогичных положениям других федеральных законов (ГПК, АПК, ТК и др.); не учитывает создания и реального существования в России двухуровневой судебной системы в соответствии с Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации"*(11). Признавая обоснованной эту критику, позволим себе не согласиться с подходом В.В. Яркова к вопросу о расширении круга источников исполнительного производства.

По нашему мнению, процесс совершенствования законодательства об исполнительном производстве должен быть сориентирован на то, что служба судебных приставов является частью механизма исполнительной власти и как самостоятельный элемент взаимодействует, во-первых, с субъектами, находящимися за рамками системы исполнительной власти, во-вторых, с субъектами своей собственной системы. Соответственно правовое регулирование первой группы отношений должно осуществляться только федеральными законами, международными договорами России, постановлениями Конституционного Суда РФ, а второй - внутрисистемными актами, принятыми Правительством РФ. Закон об исполнительном производстве, а позже и Исполнительный кодекс РФ (после его принятия) должны стать основными правовыми актами, подробно регламентирующими все исполнительные процедуры. "Распыленность" норм, касающихся исполнительного производства, в актах ведомственного нормотворчества (именно их предлагает включить в число источников В.В. Ярков) не позволит обеспечить целостность правового регулирования процесса принудительного исполнения исполнительных документов и деятельности судебного пристава-исполнителя.

Кстати, на упущения Закона об исполнительном производстве обращает внимание и В.М. Шерстюк. "Практика применения новых законов, - пишет он, - показала, что они не в полной мере согласуются между собой и с другими федеральными законами, имеют пробелы, нечеткие формулировки и многие другие недостатки... Но при желании недостатки могут быть устранены в короткий промежуток времени. Работа в этом направлении уже ведется"*(12). Такой подход, на наш взгляд, более предпочтителен, чем способ восполнения пробелов в законодательстве, предлагаемый В.В. Ярковым.

Устранить недочеты в данной области законодательства можно путем внесения изменений и дополнений в действующий Закон об исполнительном производстве или даже разработки новой его редакции. В перспективе целесообразно принятие кодифицированного акта в сфере исполнительного производства - Исполнительного кодекса РФ. Его концепция и примерная структура предложены известными учеными и специалистами в области исполнительного права: А.А. Игнатенко, И.В. Кириленко, А.В. Матвеевым, В.М. Шерстюком, В.В. Ярковым*(13). По мнению многих ученых и практиков, кодификация законодательства позволит решить многие проблемы исполнительного производства.

Однако не следует забывать о том, что при принятии нового закона не только восполняются существующие пробелы, но и возникает множество не существовавших ранее коллизий на отраслевом и межотраслевом уровнях. Принятие одного за другим ряда российских кодексов наглядно иллюстрирует эту мысль*(14). В связи со сказанным все большую актуальность приобретает вопрос о судебной практике как источнике исполнительного права.

Правотворческая деятельность судьи - это один из вопросов, к которым в различных юридических системах подходят неодинаково. Одни рассматривают судебную практику как источник права, другие оспаривают данную мысль, но видят во внимательном отношении к решениям высших судебных инстанций свидетельство авторитета этих органов. Представляется заслуживающей внимания и серьезного обсуждения позиция Ж.Л. Бержеля, который утверждает, что "судебные решения не являются правилами, обладающими обязательной юридической силой для кого бы то ни было, помимо сторон, задействованных в процессе, даже в ситуациях, когда в силу иерархии судебных инстанций прецеденты могут самым существенным образом влиять на решения, принимаемые инстанциями более низкого уровня... Роль судьи остается основной в части применения закона, его интерпретации, заполнения имеющихся пустот, а также в части его омоложения, оживления или сглаживания, то есть игнорирования или противодействия ему"*(15).

В настоящее время в российском праве неизмеримо возросла роль судебной практики, это объективный факт. Юристы вынуждены изучать не только нормы законодательства, но и решения судов, причем не только высших (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ), но и нижестоящих судебных инстанций.

Формирование судебной практики - это, бесспорно, важная составляющая проводимой в России судебно-правовой реформы. Однако В.В. Ярков справедливо указывает на то, что о судебной практике как источнике положений исполнительного производства ввиду ее недостаточности пока говорить рано. Само применение исполнительного законодательства в судебной практике достаточно сложно, поскольку до конца не ясно, чем следует руководствоваться суду, оценивая действия участников исполнительного производства при наличии многочисленных пробелов в законе*(16), и с этим нельзя не согласиться. Однако нельзя и отрицать того, что принятие новых АПК и ГПК РФ, - значительный шаг к признанию судебной практики в качестве источника российского права вообще и исполнительного права в частности.

Самостоятельную проблему составляет отнесение постановлений Конституционного Суда РФ к источникам права вообще и исполнительного права в частности.

В соответствии с п.4 ч.1 ст.3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" в компетенцию указанного Суда входит толкование Конституции РФ, а значит, и закрепленных в ней предписаний, касающихся механизма защиты нарушенных или оспоренных прав организаций и граждан*(17). В силу ст.79 названного закона любое предписание, предусмотренное Законом об исполнительном производстве, может быть признано неконституционным и должно будет немедленно утратить силу. Если в этом случае образуется пробел в законе, то непосредственно применяется Конституция РФ (ч.4 ст.79 закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Можно ли отнести такого вида постановление Конституционного Суда РФ к источникам исполнительного права? На наш взгляд, это вполне правомерно, несмотря на то, что такой судебный акт является формой негативного правотворчества. Основной довод в пользу данного утверждения заключается в том, что в случае утраты юридической силы предписаниями, содержащимися в Законе об исполнительном производстве, изменяется и содержание формализованной системы исполнительного права в целом.

Примером может служить постановление Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в связи с запросами Арбитражного Суда Воронежской области, Арбитражного Суда Саратовской области и жалобой ОАО "Разрез Изыхский". В этом постановлении рассмотрены многие важные для правоприменительной практики и законотворчества вопросы, в частности, о месте исполнительного производства в механизме защиты прав организаций и граждан; о правовой природе исполнительского сбора; о полномочии судебного пристава-исполнителя выносить постановления о взыскании исполнительского сбора, размере этого сбора, о порядке взыскания и распределения взысканной по исполнительному документу суммы, об отнесении такого постановления к исполнительным документам*(18).

Что касается международных договоров России как источников исполнительного права, вопрос должен быть решен с учетом ч.4 ст.15 Конституции РФ, которая признает составной частью правовой системы Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры нашего государства. При этом если закон Российской Федерации противоречит норме международного договора, применяются правила последнего.

Признавая появление новых источников в российском праве, в частности, в исполнительном, обратим внимание на то, что ни в Конституции РФ, ни в каком-либо федеральном законе не содержится понятия общепризнанных принципов и норм международного права, не перечислены такие принципы и нормы, не выявлены их отличия от норм международных договоров. Нет четких рекомендаций по этому вопросу и в доктрине международного права. Не вдаваясь в дискуссию по данному весьма сложному вопросу, представляющему самостоятельный научный интерес, хотелось бы обратить внимание на следующее. Конституция РФ, включая нормы международного права в отечественную правовую систему, отводит им различное место: доминирующее - общепризнанным принципам и нормам международного права, ординарное - международным договорам. Однако, на наш взгляд, применительно к исполнительному праву роль первых менее значима, а международный договор имеет явные преимущества, поскольку его определенность упрощает применение содержащихся в нем норм. В иерархической системе источников российского (в том числе исполнительного) права международный договор занимает основное положение, уступая по своей юридической силе лишь Конституции РФ.

Подводя итоги, отметим, что процесс развития источников исполнительного права характеризуется не только общими тенденциями правообразования и правопонимания, но и некоторыми особенностями, которые должны стать предметом дальнейших научных исследований. Здесь же считаем принципиально важным предостеречь законодателя от попыток включения в систему источников исполнительного права подзаконных ненормативных актов. Такое решение исключительно опасно и недопустимо не только для новой отрасли, но и для права в целом.

Г.Д. Улетова,

кандидат юрид. наук, доцент,

заведующая кафедрой гражданского процесса и трудового права КубГУ

"Законодательство", N 5, май 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Варьяс М.Ю. Правопонимание: опыт интегративного подхода. М., 1999. С.5.

*(2) Источники (формы) права: вопросы теории и истории: Материалы Всероссийской научной конференции. Сочи, 2002. С.3.

*(3) Подробнее см.: Мартышин О.В. Понятие права и источника права // Там же. С.6-9; Марченко М.Н. Понятие источника права и его соотношение с понятием формы права // Там же. С.78-96; Гревцов Ю.И. Об источниках права в собственном смысле слова // Там же. С.67-70; Глебов А.П. Проблемы правопонимания в отечественной правовой доктрине // Юридические записки. Вып.12: Правопонимание и правоприменительная деятельность / Под ред. Ю.Н. Старикова. Воронеж, 2000. С.5-17.

*(4) Денисов С.А., Смирнов П.П. Теория государства и права: Конспект авторских лекций. Тюмень, 2000. Ч.1. С.52.

*(5) Настольная книга судебного пристава-исполнителя: Учебно-методическое пособие / Отв. ред. проф. В.В. Ярков. М., 2001. С.91.

*(6) Подробнее см.: Марченко М.Н. Указ. соч. С.88.

*(7) Следует учитывать, что названный закон относится к актам исполнительного права только в части регулирования организации и деятельности судебных приставов-исполнителей, поскольку в остальной части он содержит регламент деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, а также нормы общерегулятивного характера о службе судебных приставов. См.: Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" (постатейный) и к Федеральному закону "О судебных приставах" / Под ред. В.В. Яркова. М., 2001. С.16.

*(8) Там же. С.17.

*(9) Там же.

*(10) Там же. С.18.

*(11) Там же. С.17-19.

*(12) Шерстюк В.М. Проблемы исполнительного производства привлекли внимание Конституционного Суда РФ // Арбитражная практика. 2001. N 5. С.4-13.

*(13) Подробнее см.: К разработке проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации // Хозяйство и право. 2001. N 10. С.55-61; Исаенкова О.В. К разработке Исполнительного кодекса Российской Федерации // Законодательство. 2002. N 1. С.71 и др.; Улетова Г.Д. К вопросу о концептуальных положениях исполнительного кодекса Российской Федерации // Источники (формы) права: вопросы теории и истории. С.224-229.

*(14) Подробнее см.: Немытина М.В. Формирование практики российских судов // Источники (формы) права: вопросы теории и истории. С.47-50.

*(15) Бержель Ж.Л. Общая теория права. М., 2000. С.136.

*(16) Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" (постатейный) и к Федеральному закону "О судебных приставах" / Под ред. В.В. Яркова. С.34.

*(17) Мы исходим из того, что исполнительное производство, исполнение судебных актов - неотъемлемая составная часть механизма защиты нарушенных или оспоренных прав организаций и граждан, но не стадия гражданского процессуального или арбитражного процессуального права.

*(18) Подробный анализ названного постановления см.: Шерстюк В.М. Указ. соч. С.4-13.