Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 5 июня 2018 г. N Ф01-2087/18 по делу N А38-10220/2017

г. Нижний Новгород

05 июня 2018 г.

Дело N А38-10220/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 04.06.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 05.06.2018.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителей

от заявителя: Рзаева Р.И. (доверенность от 05.03.2018),

от заинтересованного лица: Соколовой Е.Е. (доверенность от 09.01.2018 N 01-13/7),

от третьего лица - индивидуального предпринимателя Кудрявцева Дмитрия

Георгиевича (паспорт) и его представителя Макарова Р.В. (доверенность от 25.12.2017),

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл и третьего лица - индивидуального предпринимателя Кудрявцева Дмитрия Георгиевича на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 25.12.2017, принятое судьей Камаевой А.В., и на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2018, принятое судьями Смирновой И.А., Захаровой Т.А., Протасовым Ю.В., по делу N А38-10220/2017

по заявлению Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл

о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - общество с ограниченной ответственностью "Пассажирские перевозки - город", индивидуальный предприниматель Кудрявцев Дмитрий Георгиевич,

и установил:

Министерство промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее - Управление, антимонопольный орган) от 15.08.2017 N 02-29/09-2017.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Пассажирские перевозки - город" (далее - Общество) и индивидуальный предприниматель Кудрявцев Дмитрий Георгиевич (далее - Предприниматель).

Суд решением от 25.12.2017 удовлетворил заявленное требование.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2018 решение суда оставлено без изменения.

Управление и Предприниматель не согласились с принятыми судебными актами и обратились в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами.

Антимонопольный орган указывает, что рассматриваемые действия Министерства содержат признаки нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Оспариваемое предупреждение содержит вывод о наличии оснований для его выдачи, ссылки на нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) заявителя, перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и разумный срок выполнения.

По мнению Предпринимателя, суды неправильно применили нормы материального права и сделали ошибочный вывод о том, что комиссия Министерства, допустив Общество к участию в открытом конкурсе и признав его победителем, не нарушила пункт 4 части 1 статьи 23 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ).

Подробно позиции заявителей изложены в кассационных жалобах и поддержаны представителями в судебном заседании.

Представитель Министерства в судебном заседании отклонил доводы жалоб.

Общество, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения жалоб, представителей в судебное заседание не направило.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Арбитражным судом Республики Марий Эл.

Законность принятых Арбитражным судом Республики Марий Эл и Первым арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды, Министерство провело открытый конкурс на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Республики Марий Эл по 19 лотам.

Из протокола оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе от 28.04.2017 N 2 следует, что по лоту N 13 (маршрут N 313-П "Йошкар-Ола (остановочная площадка часть III привокзальной площади) - сады Малиновка") первый номер присвоен и победителем конкурса признано ООО "Авто-Альянс", второй номер присвоен ООО "АвтоПлюс", третий номер - Обществу, четвертый номер - Предпринимателю, пятый номер - ООО "Первая транспортная компания"; по лоту N 15 (маршрут N 315-П "Йошкар-Ола (остановочная площадка "Димитровка") - сады Малиновка") первый номер присвоен и победителем конкурса признано ООО "Авто-Альянс", второй номер присвоен ООО "АвтоПлюс", третий номер - Обществу, четвертый номер - Предпринимателю, пятый номер - ООО "Первая транспортная компания"; по лоту N 16 (маршрут N 316-П "Йошкар-Ола (остановочная площадка "Олимп") - сады Малиновка") первый номер присвоен и победителем конкурса признано ООО "Авто-Альянс", второй номер присвоен ООО "АвтоПлюс", третий номер - Обществу, четвертый номер - Предпринимателю, пятый номер - ООО "Первая транспортная компания".

ООО "Авто-Альянс" отказалось от получения свидетельств об осуществлении перевозок по названным межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Республики Марий Эл (по лотам N 13, 15, 16).

В связи с отказом ООО "Авто-Альянс" и в соответствии с пунктом 10.6 конкурсной документации конкурсная комиссия Министерства приняла решение признать победителем открытого конкурса по лотам N 13, 15, 16 ООО "АвтоПлюс" - следующего по результатам оценки заявок участника открытого конкурса (протокол заседания конкурсной комиссии от 10.05.2017 N 3).

ООО "АвтоПлюс" 11.05.2017 обратилось в Министерство с заявлением о выдаче свидетельств и карт маршрута по лотам N 13, 15, 16. Однако законный представитель ООО "АвтоПлюс" не явился в Министерство для получения свидетельств и карт маршрута.

Комиссия Министерства 23.05.2017 признала ООО "АвтоПлюс" уклонившимся от получения свидетельств. На основании пункта 10.6 конкурсной документации победителем конкурса по лотам N 13, 15, 16 признан следующий по результатам оценки участник конкурса- Общество, которому выданы свидетельства и карты маршрута.

В Управление 26.05.2017 и 16.06.2017 поступили заявления ООО "АвтоПлюс" и Предпринимателя о проверке законности допуска комиссией Министерства Общества к участию в открытом конкурсе на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Республики Марий Эл (лоты N 13, 15, 16) и признания его победителем.

В ходе рассмотрения заявлений Управление установило в действиях Министерства, выразившихся в неправомерном признании Общества победителем открытого конкурса на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по вышеназванным межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Республики Марий Эл (лоты N 13, 15, 16), признаки нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Министерству выдано предупреждение от 15.08.2017 N 02-29/09-2017, согласно которому организатору конкурса предписано в тридцатидневный срок с момента получения предупреждения прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем проведения повторного открытого конкурса на право получения свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Республики Марий Эл N 313-П "Йошкар-Ола (остановочная площадка часть III привокзальной площади) - сады Малиновка", N 315-П "Йошкар-Ола (остановочная площадка "Димитровка") - сады Малиновка"), N 316-П "Йошкар-Ола (остановочная площадка "Олимп") - сады Малиновка") и отзыва у Общества выданных свидетельств об осуществлении перевозок и карт маршрутов по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Республики Марий Эл.

Министерство не согласилось с предупреждением антимонопольного органа и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь статьями 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 449 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 15, 39.1 Закона о защите конкуренции, статьей 23 Закон N 220-ФЗ, суд первой инстанции пришел к выводу, что Управление не доказало предусмотренные законом основания для выдачи предупреждения, и удовлетворил заявленное требование.

Апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационные жалобы, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требования о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов.

Обязанность доказывания обстоятельств соответствия оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие ненормативного правового акта возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается хозяйствующим субъектам, в том числе в случае выявления признаков нарушения статьи 15 данного закона (часть 2 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Федерального закона N 135-ФЗ.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ и Порядка выдачи предупреждений, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Указанная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13, пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016.

В рассматриваемом случае Управление, выдав Министерству предупреждение, указало на наличие в его действиях признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также 8 установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

При этом перечень действий, которые запрещаются государственным органам в целях недопущения ограничения конкуренции, приведенный в данной норме, не является исчерпывающим.

Торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов. Торги могут быть признаны недействительными в случае, если: кто-либо необоснованно был отстранен от участия в торгах; на торгах неосновательно была не принята высшая предложенная цена; продажа была произведена ранее указанного в извещении срока; были допущены иные существенные нарушения порядка проведения торгов, повлекшие неправильное определение цены продажи; были допущены иные нарушения правил, установленных законом (пункт 1 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В пункте 5 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 N 101 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с признанием недействительными торгов, проводимых в рамках исполнительного производства" разъяснено, что нарушение порядка проведения торгов не может являться основанием для признания торгов недействительными по иску лица, чьи имущественные права и интересы данными нарушениями не затрагиваются и не могут быть восстановлены при применении последствий недействительности заключенной на торгах сделки, поэтому лицо, обращающееся с требованием о признании торгов недействительными, должно доказать наличие защищаемого права или интереса.

В связи с этим решение антимонопольного органа о признании или непризнании факта нарушения организатором торгов порядка организации и проведения торгов должно зависеть от того, являются ли такие нарушения формальными или существенными, либо от того, повлияли ли такие нарушения на результат торгов.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 23 Закона N 220-ФЗ к участию в открытом конкурсе допускаются юридические лица, индивидуальные предприниматели, участники договора простого товарищества, у которых отсутствуют задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершенный отчетный период.

В соответствии с подпунктом 6.2.9 конкурсной документации к заявке на участие в открытом конкурсе прилагается декларация об отсутствии у заявителя задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершенный отчетный период.

Организатор открытого конкурса вправе запрашивать у соответствующих органов и организаций сведения о факте наличия у такого заявителя задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершенный отчетный период (пункт 9.12 конкурсной документации).

Антимонопольный орган, выдавая предупреждение, исходил из того, что заявки Общества по лотам N 13, 15, 16 содержали декларации об отсутствии у участника конкурса задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершенный отчетный период, что не соответствовало данным, представленным Инспекцией Федеральной налоговой службы по г. Йошкар-Оле. Указанное свидетельствовало о наличие в действиях Министерства, являющегося организатором конкурса, признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, что выразилось в неправомерном признании Общества победителем в открытом конкурсе.

Однако запрет на осуществление действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе к нарушению порядка определения победителя торгов, установлен в пункте 3 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, суды правомерно посчитали, что у Управление отсутствовали основания для выдачи Министерству предупреждения по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В статье 39.1 Закона о защите конкуренции приведен исчерпывающий перечень случаев для выдачи предупреждения. Выдача предупреждения в случае выявления признаков нарушения статьи 17 Закона о защите конкуренции данной нормой не предусмотрена.

При этом, как правильно указали суды, пропуск ООО "АвтоПлюс" и Предпринимателем срока на обжалование действий организатора торгов, установленного в части 4 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, не свидетельствует об автоматической возможности квалификации действий Министерства по статье 15 Закона о защите конкуренции только по причине того, что он является органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

На основании изложенного суды обоснованно удовлетворили заявленное Министерством требование.

Доводы заявителей, изложенные в кассационных жалобах, были предметом рассмотрения судами первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку. Основания для иных выводов у суда кассационной инстанции отсутствуют.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации оно освобождено от уплаты государственной пошлины.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины с кассационной жалобы Предпринимателя в сумме 150 рублей относятся на заявителя.

Арбитражный суд Республики Марий Эл и Первый арбитражный апелляционный суд правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационные жалобы удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 25.12.2017 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2018 по делу N А38-10220/2017 оставить без изменения, кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл и индивидуального предпринимателя Кудрявцева Дмитрия Георгиевича - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова Н.Ш. Радченкова