Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 марта 2020 г. N Ф01-8653/20 по делу N А79-1461/2018

Нижний Новгород

11 марта 2020 г.

Дело N А79-1461/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04.03.2020.

Полный текст постановления изготовлен 11.03.2020.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Камановой М.Н.,

судей Голубевой О.Н., Кислицына Е.Г.,

при участии ИП Кислова И.П. и

его представителя: Стрелковой А.Г. (доверенность от 01.03.2020)

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы

администрации города Чебоксары Чувашской Республики и

индивидуального предпринимателя Кислова Игоря Петровича

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 10.06.2019 и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2019

по делу N А79-1461/2018

по иску администрации города Чебоксары Чувашской Республики

(ОГРН: 1022101150037, ИНН: 2126003194)

к индивидуальному предпринимателю Кислову Игорю Петровичу

(ОГРНИП: 304212931400128, ИНН: 212900796214)

об освобождении земельных участков

и установил:

администрация города Чебоксары Чувашской Республики (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с иском к индивидуальному предпринимателю Кислову Игорю Петровичу (далее - Предприниматель) об обязании освободить земельные участки:

- с кадастровым номером 21:01:020901:84 общей площадью 70 квадратных метров от временного торгового павильона, расположенного по адресу: город Чебоксары, по проспекту Мира, рядом с домом 23, и возвратить земельный участок Администрации по акту приема-передачи с проведением демонтажа объекта торговли в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу;

- с кадастровым номером 21:01:020902:34 общей площадью 77 квадратных метров от торгового киоска по реализации газетно-журнальной продукции, расположенного по адресу: город Чебоксары, по улице Хевешская, между жилыми домами 20 и 30, и возвратить земельный участок Администрации по акту приема-передачи с проведением демонтажа объекта торговли в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу.

Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии решением от 10.06.2019 в удовлетворении иска отказал.

Постановлением от 31.10.2019 Первый арбитражный апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении исковых требований в отношении земельного участка с кадастровым номером 21:01:020902:34, обязал Предпринимателя освободить земельный участок с кадастровым номером 21:01:020902:34 общей площадью 77 квадратных метров от торгового киоска, расположенного по адресу: город Чебоксары, по улице Хевешская, между жилыми домами 20 и 30, и возвратить земельный участок Администрации по акту приема-передачи с проведением демонтажа объекта торговли в течение одного месяца с момента вступления судебного акта в законную силу

Не согласившись с принятыми судебными актами, Администрация и Предприниматель обратились в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационными жалобами, в которых просят их отменить.

Администрация полагает, что часть 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ) гарантирует право их пользователям на осуществление предпринимательской деятельности по ранее согласованным местам размещения объектов до окончания срока предоставления земли под нестационарные объекты торговли и (или) право на ведение торговли по указанному месту. Данная норма, по ее мнению, не указывает в качестве основания возникновения права на использование участка под такими объектами на схему размещения, утвержденную органом местного самоуправления. Сохранение нестационарного торгового объекта (далее - НТО) влечет за собой невозможность проведения аукциона в целях обеспечения прав иных претендентов на размещение НТО на спорном участке, а также неопределенность в сложившихся материальных правоотношениях. Администрация настаивает, что суды не учли статью 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и необоснованно пришли к выводу о том, что статья 17.1 названного закона не распространяет свое действие на отношения, связанные с размещением НТО. Подробно доводы Администрации изложены в кассационной жалобе.

Предприниматель указывает, что торговый киоск размещен на земельном участке с кадастровым номером 21:01:020902:34 в 2006 году, то есть до утверждения схемы размещения НТО и вступления в силу Закона N 381-ФЗ; после истечения срока договора аренды фактическое пользование земельным участком продолжалось, возражений против размещения данного НТО у Администрации не имелось, поэтому в отношении спорного земельного участка суду апелляционной инстанции следовало применить часть 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ. Администрация намеренно уклоняется от внесения спорного объекта в схему размещения НТО.

Отзывы на кассационные жалобы не поступили.

В судебном заседании, до начала рассмотрения жалобы по существу, Предприниматель и его представитель заявили ходатайство о приостановлении производства по кассационной жалобе в связи с обращением в суд общей юрисдикции с заявлением об оспаривании Схемы размещения нестационарных торговых киосков на территории города Чебоксары, утвержденной решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 25.12.2018 N 1516, в части невключения в неё НТО, расположенного по адресу: город Чебоксары, по улице Хевешская, между жилыми домами 20 и 30, а также в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации. Разрешение вопросов о законности схемы и бездействия имеет существенное значение для настоящего спора.

Арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации, конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации, судом общей юрисдикции, арбитражным судом (подпункт 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

По смыслу, заложенному законодателем в названной норме, арбитражное дело должно быть приостановлено в этом случае ввиду возможного появления имеющих значение для спора новых фактических обстоятельств, установленных в результате рассмотрения другого гражданского, уголовного или административного дела, что является существенным при рассмотрении дела в суде первой и второй инстанций.

В данной ситуации постановление апелляционной инстанций вступило в законную силу, поэтому обстоятельства, которые будут выявлены при рассмотрении другого дела в гражданском, уголовном или административном судопроизводстве, будут являться основаниями для пересмотра решения по вновь открывшимся обстоятельствам в порядке, установленном главой 37 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного суд округа не находит оснований для приостановления производства по кассационной жалобе, в связи с чем ходатайство Предпринимателя удовлетворению не подлежит.

Администрация, извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не направила представителя в судебное заседание, поэтому в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в ее отсутствие.

Законность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела и оценив обоснованность кассационной жалобы, окружной суд не нашел оснований для отмены принятых судебных актов в силу следующего.

Как следует из материалов дела и установили суды, по договорам от 17.06.2013 N 89/1072-ЛК и от 03.06.2013 N 70/1053-ЛК Администрация (арендодатель) предоставила Предпринимателю (арендатор) во временное владение и пользование для размещения временных торгового киосков земельный участок площадью 70 квадратных метров с кадастровым номером 21:01:020901:84 по адресу: город Чебоксары, проспект Мира, рядом с домом N 23, на срок до 17.10.2013 и земельный участок площадью 77 квадратных метров с кадастровым номером 21:01:020902:0034 по адресу: город Чебоксары, улица Хевешская, между жилыми домами N 20 и N 30, на срок до 19.09.2013.

Письмом от 09.11.2017 N 29/08-5585, направленным ответчику 10.11.2017 и возвращенным органом почтовой связи по истечении срока хранения, и письмом от 15.12.2017, полученным Предпринимателем 25.12.2017, Администрация уведомила арендатора об отказе от договоров аренды и потребовала освободить земельные участки, являвшиеся предметом аренды, и сдать их по акту приема-передачи.

Указанные требования ответчик не исполнил, расположенные на земельных участках объекты не демонтировал, в подтверждение чего Администрацией представила акты осмотра от 19.02.2018 N 71-Е и от 20.02.2018 N 73-Е.

Неисполнение ответчиком требований Администрации в добровольном порядке послужило поводом для обращения истца в арбитражный суд с иском об обязании Предпринимателя освободить и возвратить Администрации земельные участки по акту приема-передачи.

С вступлением в силу Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (01.03.2015) действует глава V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, допускающая возможность использования земельных участков без их предоставления или установления в их отношении сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Законом N 381-ФЗ (пункт 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьей 10 Закона N 381-ФЗ предусмотрено размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, разрабатываемой и утверждаемой органом местного самоуправления в рамках предоставленных полномочий, с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (части 1 и 3).

В статье 6 Закона N 381-ФЗ установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют полномочия по разработке и принятию законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности, органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (части 1, 2).

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования торговой деятельности, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 05.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (часть 3).

Из указанного следует, что действующее земельное законодательство отдает приоритет в регулировании данных отношений Закону N 381-ФЗ, в соответствии с положениями которого органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах своих полномочий и в рамках указанного закона должны быть определены условия и порядок размещения таких объектов.

На момент принятия Администрацией отказа от договора аренды НТО по адресу: город Чебоксары, проспект Мира, рядом с домом 23, был включен в Схему размещения нестационарных торговых киосков на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 21.11.2013 N 1205.

Указанный объект включен и в Схему, которая действует на настоящий момент и утверждена решением от 25.12.2018 N 1516.

Постановлением Администрации от 25.04.2017 N 1013 утвержден Порядок организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары. Однако апелляционным определением Верховного Суда Чувашской Республики от 27.05.2019 по делу N 33а-3485/2018 данный порядок признан частично недействующим. При этом суд заключил, что субъект малого и среднего предпринимательства в случае предоставления права на размещение нестационарного торгового объекта на законном основании, даже при истечении срока договора аренды, заключенного до 01.03.2015, не может быть ограничен в праве на использование места, предусмотренного в упомянутой Схеме, путем заключения договора на право размещения нестационарного торгового объекта вне конкурентных процедур.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения. Такие обстоятельства (например, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (части 2 и 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Следовательно, выводы Верховного Суда Чувашской Республики должны учитываться окружным судом при рассмотрении кассационной жалобы.

К аналогичному выводу можно прийти исходя из Методических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов Российской Федерации, приведенных в письме Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 23.03.2015 N ЕВ-5999/08.

Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что содержащееся в части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ положение направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

Реализация данного законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, в том числе, связанных с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции, с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий - с другой.

В соответствии с этим указанная правовая норма не может рассматриваться как исключающая необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

Данные позиции изложены, в том числе, в определениях от 29.01.2015 N 225-О и от 06.12.2018 N 3111-О.

Принимая во внимание необходимость обеспечения стабильности рынка, гарантии прав как хозяйствующих субъектов, так и местного населения, устойчивого развития территории, указанные выводы Конституционного Суда Российской Федерации применимы и в ситуации сложившейся правовой неопределенности на территории города Чебоксары в отсутствие действующего правого акта, определяющего порядок размещения нестационарных торговых объектов.

По правилам статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции.

При введении нового законодательного регулирования в сфере предоставления мест для размещения нестационарных торговых объектов должна быть обеспечена стабильность правоотношений и баланс интересов в переходный период, что, с одной стороны, позволило бы максимально сохранить деятельность добросовестных предпринимателей и не нарушить права населения, а с другой - реализовать органами местного самоуправления свои права и обязанности в сфере регулирования торговой деятельности. Учитывая выводы, сформулированные в апелляционном определении Верховного суда Чувашской Республики от 27.05.2019, демонтаж нестационарного торгового объекта, размещенного изначально в соответствии с тем правовым регулированием, которое имело место на момент такого размещения, а в настоящее время располагающегося в месте, обозначенном в утвержденной Схеме, но в отсутствие действующего порядка, определяющего правила размещения нестационарных торговых объектов, которым можно было бы руководствоваться, противоречит как целям и принципам Закона N 381-ФЗ, так и является злоупотреблением правом со стороны администрации, действующей не только как собственник, но и как публично-правовое образование, на котором лежат обязанности по обеспечению жителей муниципального образования услугами торговли, принятию мер экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности (пункт 3 части 3 статьи 17 Закона 381-ФЗ).

Требование Администрации об освобождении земельного участка с кадастровым номером 21:01:020901:84, включенного в схему НТО, при необеспечении возможности легализовать использование торгового места в силу статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не может быть обеспечено судебной защитой.

С учетом обстоятельств дела и изложенных правовых позиций в сложившейся ситуации истечение срока договора аренды от 17.06.2013 N 89/1072-ЛК, а также последующий отказ от данного договора, возобновленного на неопределенный срок, не должны ограничивать право Предпринимателя на эксплуатацию нестационарного торгового объекта в месте, предусмотренном Схемой, в целях осуществлении торговой деятельности в установленном законом порядке на возмездной основе до утверждения уполномоченным органом соответствующего порядка размещения НТО и осуществления надлежащих действий в соответствии с таким порядком.

На основании изложенного суды двух инстанций правомерно отказали в удовлетворении требования Администрации в отношении земельного участка с кадастровым номером 21:01:020901:84.

При принятии и введении в действие нормативного акта, определяющего условия и порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары Администрация, действуя разумно и добросовестно, не лишена права требовать освобождения земельного участка от НТО, размещенного в нарушение установленного порядка.

Доводы Администрации, хотя и основаны на действующих нормах законодательства и соответствуют ему, не учитывают конкретные обстоятельства настоящего спора, из которых суды исходили при разрешении последнего, в том числе отсутствие у ответчика возможности легализации размещения НТО ввиду неисполнение уполномоченным органом надлежащим образом публичных обязанностей в соответствии Законом N 381-ФЗ, что позволило квалифицировать его действия как злоупотребление правом и отказать в судебной защите в силу статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, доказательства наличия предусмотренных законом оснований для пользования Предпринимателем земельным участком с кадастровым номером 21:01:020902:34 путем размещения на нем торгового павильона, расположенного по адресу: город Чебоксары, по улице Хевешская, между жилыми домами 20 и 30, в деле отсутствуют.

В соответствии с письмом Администрации от 07.06.2019 N К-6574 данный павильон учтен при разработке проекта Решения Чебоксарского городского Собрания депутатов "О внесении изменения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары, утвержденную решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 25.12.2018 N 1516".

Однако доказательств включения названного объекта в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары в дело не представлено, в силу чего окружной суд не усмотрел оснований для применения к спорным правоотношениям части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ и пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вопреки доводам Предпринимателя в рамках настоящего дела суды не вправе давать оценку бездействиям органа местного самоуправления, поскольку вопрос о невключении спорного павильона в Схему размещения НТО выходит за рамки исковых требований и подлежит рассмотрению в самостоятельном порядке.

Руководствуясь статьей 622 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 60, 76 Земельного кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что договор от 03.06.2013 N 70/1053-ЛК аренды земельного участка с кадастровым номером 21:01:020902:0034 прекратил свое действие в связи с односторонним отказом арендодателя, законные основания использования земельного участка у ответчика отсутствуют, павильон, расположенный в городе Чебоксары по улице Хевешской между домами 20 и 30, в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Чебоксары не включен, доказательств освобождения ответчиком земельного участка с кадастровым номером 21:01:020902:34 и его возврата Администрации в деле не имеется, суд апелляционной инстанции обоснованно удовлетворил требования истца об обязании Предпринимателя освободить названный земельный участок от торгового киоска и возвратить его Администрации по акту приема-передачи с проведением демонтажа объекта торговли.

Оснований для отмены обжалованных судебных актов по приведенным в кассационных жалобах доводам не имеется. Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами не допущено.

Согласно статьям 110 и 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине за рассмотрение кассационной жалобы Предпринимателя относятся на заявителя.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины за подачу кассационной жалобы Администрации судом округа не рассматривался, поскольку на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации она освобождена от ее уплаты.

В связи с принятием судом округа постановления по настоящему делу определение Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16.01.2020 о приостановлении исполнения постановления следует считать утратившим силу, исполнение оспоренного судебного акта подлежит возобновлению.

Руководствуясь статьями 287 (пункт 1 части 1) и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 10.06.2019 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2019 по делу N А79-1461/2018 оставить без изменения, кассационные жалобы администрации города Чебоксары Чувашской Республики и индивидуального предпринимателя Кислова Игоря Петровича - без удовлетворения.

Отменить приостановление исполнения постановления Первого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2019 по делу N А79-1461/2018 Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии, введенное определением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16.01.2020.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.Н. Каманова

Судьи

О.Н. Голубева Е.Г. Кислицын