Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 8 сентября 2020 г. N Ф01-12562/20 по делу N А38-6659/2019

Нижний Новгород

08 сентября 2020 г.

Дело N А38-6659/2019

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Чигракова А.И.,

судей Александровой О.В., Башевой Н.Ю.,

при участии представителя

от заявителя: Мирончука В.В., директора (приказ от 04.08.2010 N 560-л)

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 03.02.2020 и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2020

по делу N А38-6659/2019

по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения "Национальный парк "Марий Чодра" (ИНН: 1203000985, ОГРН: 1021200559060)

о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 11.06.2019 по делу N 02-10/17-17,

третьи лица - Волжско-Камское межрегиональное Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации,

и установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Национальный парк "Марий Чодра" (далее - ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее - Управление, антимонопольный орган) от 11.06.2019 по делу N 02-10/17-17.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Волжско-Камское межрегиональное Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Решением суда первой инстанции от 03.02.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 22.06.2020, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Управление обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.

Ссылаясь на статью 268 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьи 19, 30, 45, 75, 77, 82 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), статью 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Федеральный закон N 135-ФЗ), статьи 12 и 17 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ), заявитель считает, что выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным в материалы дела доказательствам. По его мнению, у ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра" отсутствовали правовые основания для заключения договоров поставки лесопродукции без проведения торгов. Заключение Учреждением и хозяйствующими субъектами договоров поставки заготовленной древесины и подряда направлено на ограничение доступа на рынок услуг по продаже лесных насаждений иных хозяйствующих субъектов и ограничение конкуренции на рынке соответствующих работ. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Учреждение в отзыве и его представитель в судебном заседании возразили относительно доводов заявителя.

Остальные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, в Управление поступило обращение от 16.08.2017 N 01-2007 Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Марий Эл о проверке законности заготовки и реализации древесины ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра" без проведения конкурсных процедур.

Приказом руководителя Управления от 10.11.2017 N 186 возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра" по признакам нарушения статьи 17.1 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившегося в заключении договоров подряда и договоров поставки лесопродукции без проведения конкурса или аукциона.

На основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Управление направило в адрес ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра" предупреждение от 11.05.2018 N 02-29/07-2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 16.11.2018 по делу N А38-6201/2018 признано недействительным предупреждение Управления от 11.05.2018 N 02-29/07-2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные статьей 15 Закона о защите конкуренции.

Решением Управления от 11.06.2019 по делу N 02-10/17-17 в действиях ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра" установлено нарушение части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, выразившееся в заключении договоров поставки лесопродукции от 08.08.2016 N 7/1, от 28.11.2016 N б/н без проведения торгов (пункт 1 решения).

Пунктом 2 решения предусмотрена выдача Учреждению обязательного для исполнения предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, а пунктом 3 - передача материалов дела уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении лиц, допустивших нарушение.

В соответствии с предписанием от 11.06.2019 по делу N 02-10/17-17 о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра" необходимо в течение 30 календарных дней со дня получения предписания перечислить в федеральный бюджет доход, полученный в результате нарушения статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, в размере 150 810 рублей (по заключенному договору от 28.11.2016 с ООО "Капитолий").

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь статьями 9, 19, 24, 25, 53.1, 77, 95 ЛК РФ, частью 1 статьи 17, частью 1 статьи 17.1, статьей 22 Закона о защите конкуренции, пунктом 2 статьи 16 Федерального закона N 33-ФЗ, пунктом 2 статьи 24 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Положением о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 10.08.93 N 769, суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество в специально поименованных в статье случаях.

Управление установило, что в 2013 - 2016 годах ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра" с различными хозяйствующими субъектами заключило более 30 договоров подряда на выполнение работ по расширению охранной зоны ЛЭП, на расчистку просек ВЛ, по расширению дорог противопожарного назначения, по устройству противопожарного разрыва и договоры поставки лесопродукции, образовавшейся после указанных рубок.

Антимонопольный орган считает, что договоры подряда и поставки лесопродукции образуют единую сделку по купле-продаже лесных насаждений, реализация которых должна осуществляться в соответствии со статьей 77 ЛК РФ путем проведения торгов.

Вместе с тем в силу части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции указанный в части 1 настоящей статьи порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с ЛК РФ.

Соответственно часть 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции не распространяется на заключение договоров, в которых предусматривается переход прав владения и (или) пользования в отношении лесных насаждений.

Суды верно указали, что из анализа представленных договоров следует, что договоры поставки лесопродукции предусматривают переход права собственности на лесную продукцию из государственной в частную, что не предполагает диспозиция части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, устанавливающая, что государственное имущество, передаваемое на торгах, остается в распоряжении собственника - публично-правового образования.

Таким образом, суды обоснованно посчитали, что Управление неверно квалифицировало заключение договоров поставки лесопродукции без проведения торгов как нарушение части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

Суды правильно отклонили ссылку Управления на решение арбитражного суда по делу N А38-6201/2018, как не имеющую правового значения для рассмотрения настоящего дела, поскольку судом рассматривалось наличие в действиях ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра" признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Выводы относительно правильной квалификации действий заявителя судом не сделаны, поскольку не входили в предмет доказывания.

Пунктом 1 Устава Учреждения определено, что ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра" является природоохранным, научно-исследовательским и эколого-просветительским учреждением, имеющим целью сохранение природных комплексов и объектов, имеющих особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначенных для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.

В соответствии с пунктом 8 Устава Учреждения является некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий федеральных органов государственной власти.

Приказом Минприроды России от 12.03.2018 N 91 утверждено Положение о национальном парке "Марий Чодра" (далее - Положение).

Согласно подпункту 6 пункта 9 Положения заготовка древесины на территории национального парка запрещена.

Вместе с тем часть 1 статьи 19 ЛК РФ возлагает обязанность по осуществлению мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов как на органы государственной власти, органы местного самоуправления, так и на лиц, использующих леса в соответствии с данным Кодексом.

При этом части 2 - 5 статьи 19 ЛК РФ регулируют правоотношения, связанные с осуществлением мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 указанного Кодекса, а также правоотношения, связанные с осуществлением соответствующих мероприятий государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными указанным органам.

Суды верно посчитали, что на национальный парк части 2 - 5 статьи 19 ЛК РФ не распространяются.

Из системного толкования положений части 1 статьи 24 и статьи 9 ЛК РФ следует, что использование лесов осуществляется, в том числе на основании права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками.

Земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками и национальными парками, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункт 6 статьи 95 ЗК РФ).

В силу пункта 2 статьи 16 Федерального закона N 33-ФЗ земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах национальных парков предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании сведений Единого государственного реестра недвижимости земельные участки, используемые ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра", относятся к землям особо охраняемых природных территорий, переданных на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Поскольку Учреждение использует земельные участки, на которых растет лес, на праве постоянного (бессрочного) пользования, оно самостоятельно осуществляет мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов на основании части 1 статьи 19 ЛК РФ.

Во исполнение решения Звениговского районного суда Республики Марий Эл от 27.11.2013 ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра" заключает договоры на выполнение работ по расширению охранной зоны ЛЭП, на расчистку просек ВЛ. При этом множество договоров являлись безвозмездными. Фактически платой за выполненные работы являлась возможность приобрести лесопродукцию, образовавшуюся после указанных рубок.

Проводимые национальным парком мероприятия по поддержанию лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров, а также по прокладке противопожарных разрывов относятся к мерам по охране лесов.

Приказом Минприроды России от 16.07.2007 N 181 утверждены Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях.

Согласно пункту 11 указанных Особенностей леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов в соответствии с лесным законодательством Российской Федерации, режимом особой охраны особо охраняемой природной территории.

Частью 1 статьи 53 ЛК РФ установлено, что меры пожарной безопасности в лесах включают в себя, в том числе, предупреждение лесных пожаров.

В соответствии с частью 2 статьи 53.1 ЛК РФ предупреждение лесных пожаров включает в себя противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров.

Меры противопожарного обустройства лесов включают в себя, в том числе: строительство, реконструкцию и эксплуатацию лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров; прокладку просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос.

Строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов является одним из видов использования лесов (статья 25 ЛК РФ).

Приказом Рослесхоза от 10.06.2011 N 223 утверждены Правила использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов.

В соответствии с пунктом 8 указанных Правил в целях использования линейных объектов, обеспечения их безаварийного функционирования и эксплуатации, в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации линейных объектов, в том числе в охранных зонах линейных объектов (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ) гражданами, юридическими лицами, имеющими в собственности, безвозмездном пользовании, аренде, хозяйственном ведении или оперативном управлении линейные объекты, осуществляются:

а) прокладка и содержание в безлесном состоянии просек вдоль и по периметру линейных объектов;

б) обрезка крон, вырубка и опиловка деревьев, высота которых превышает расстояние по прямой от дерева до крайней точки линейного объекта, сооружения, являющегося его неотъемлемой технологической частью, или крайней точки его вертикальной проекции, увеличенное на 2 метра;

в) вырубка сильно ослабленных, усыхающих, сухостойных, ветровальных и буреломных деревьев, угрожающих падением на линейные объекты.

На основании части 1 статьи 88 ЛК РФ лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, а также лица, использующие леса на основании сервитута или установленного в целях, предусмотренных статьей 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации, публичного сервитута, составляют проект освоения лесов в соответствии со статьей 12 Лесного кодекса Российской Федерации.

Из пункта 3 Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки, утвержденного приказом Рослесхоза от 29.02.2012 N 69 следует, что проект освоения лесов содержит сведения о разрешенных видах и проектируемых объемах использования лесов, мероприятиях по охране, защите и воспроизводству лесов, по созданию объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, по охране объектов животного мира и водных объектов, а в случаях, предусмотренных частью 1 статьи 21 ЛК РФ, также о мероприятиях по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры.

Проектом освоения лесов, расположенных на землях национального парка "Марий Чодра", утвержденным Минприроды России, предусмотрен такой вид использования лесов как эксплуатация линий электропередач, линий связи, дорог и других линейных объектов.

Таким образом, суды обоснованно посчитали, что рубки, производимые в охранной зоне ЛЭП и просеках ВЛ, к мероприятиям по охране, защите и воспроизводству лесов не относятся, поскольку направлены на обеспечение безопасности граждан и создание необходимых условий для эксплуатации линейных объектов. Следовательно, на них не распространяются требования статьи 19 ЛК РФ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.08.1993 N 769 "Об утверждении Положения о национальных природных парках Российской Федерации" установлено, что дифференцированный режим охраны территории национальных парков определяется положением о соответствующем национальном парке.

Согласно пункту 9 Положения на территории национального парка запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением сплошных санитарных рубок, рубок, связанных с тушением лесных пожаров, в том числе с созданием противопожарных разрывов, и рубок, связанных со строительством, реконструкцией и эксплуатацией линейных объектов, осуществляемых в соответствии с данным Положением.

В части 2 статьи 24 Федерального закона N 7-ФЗ определено, что некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана и соответствует указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Подпунктом 8 пункта 23 Устава установлено, что учреждение для достижения целей вправе осуществлять приносящие доход виды деятельности, не противоречащие законодательству Российской Федерации и Уставу, в том числе, реализацию древесины, полученной при проведении мероприятий по уходу за лесами, а также продукции деревообработки.

В силу пункта 43 Устава доходы, полученные от приносящей доход деятельности учреждения, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения.

Следовательно, древесина, полученная при проведении ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра" рубок в охранной зоне ЛЭП и просеках ВЛ, принадлежит Учреждению, как лицу, использующему леса, и подлежит реализации по общим правилам как имущество бюджетного учреждения.

Заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий в границах национальных парков, осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями, осуществляющими управление государственными природными заповедниками и национальными парками, в соответствии с законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях (часть 5 статьи 77 ЛК РФ).

Однако нормативно-правовые акты, предусматривающие обязательный порядок проведения торгов при заключении договоров купли-продажи древесины, полученной от рубок ухода в целях соблюдения правил пожарной безопасности, на землях ООПТ, отсутствуют.

При этом части 3 статьи 19 ЛК РФ, предусматривающие, что при осуществлении мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов государственными (муниципальными) учреждениями, указанными в части 2 данной статьи, одновременно осуществляется продажа лесных насаждений для заготовки древесины в соответствии с ЛК РФ, не распространяются на федеральные государственные бюджетные учреждения, осуществляющие управление особо охраняемыми природными территориями.

Только в случае невозможности выполнения мероприятий по противопожарной безопасности самостоятельно и выдачи государственного задания на осуществление обязательных мероприятий по сохранению лесов национальный парк должен определять лицо, которое будет выполнять данные работы, путем проведения конкурентных процедур на основании Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" или Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", поскольку оплата таких работ должна осуществляться за счет средств федерального бюджета.

В связи с этим суды правомерно отклонили ссылку антимонопольного органа на определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.10.2019 N 309-ЭС19-17038 по делу N А60-28711/2018, поскольку оно основано на иных фактических обстоятельствах.

Переписка ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра" с Рослесхозом, Росимуществом, Миниприроды России, Минфином России также свидетельствует об отсутствии правового регулирования об обязательности проведения торгов при реализации древесины, полученной не в целях ее заготовки, на территориях ООПТ, а также порядка зачисления в федеральный бюджет денежных средств, полученных от заключения подобных договоров.

Заявления и пояснения Управления Росприроднадзора по Республике Марий Эл, на основании которых возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства, содержат сведения о совершении Учреждением лесонарушений, а не нарушения законодательства о конкуренции.

Также суды учли, что в единой информационной системе отсутствуют сведения о проведении другими национальными парками торгов на право заключения подобных договоров купли-продажи лесных насаждений.

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, суды установили, что антимонопольный орган не доказал обязательность проведения торгов при заключении договоров поставки лесопродукции, образуемой при осуществлений рубок ухода за лесом, растущим на землях особо охраняемых природных территорий.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что оспариваемые решение и предписание Управления не соответствовали действующему законодательству и нарушали права и законные интересы ФГБУ "Национальный парк "Марий Чодра" в сфере предпринимательской деятельности, и правомерно удовлетворили заявленные требования Учреждения.

Оснований для отмены судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для непринятия которой у суда кассационной инстанции отсутствуют. Данные доводы не свидетельствуют о нарушении или неправильном применении судами норм материального права; направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых ими доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Кассационная жалоба Управления не подлежит удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины, связанной с подачей кассационной жалобы, судом округа не рассматривался, поскольку на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 03.02.2020 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2020 по делу N А38-6659/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.И. Чиграков

Судьи

О.В. Александрова Н.Ю. Башева