Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23 ноября 2020 г. N Ф01-13049/20 по делу N А11-13472/2019

Нижний Новгород

23 ноября 2020 г.

Дело N А11-13472/2019

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Радченковой Н.Ш.,

судей Башевой Н.Ю., Когута Д.В.,

при участии представителя

от заявителя: Большаковой Е.Е. (доверенность от 06.05.2020 N 3),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Спецавтохозяйство"

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 30.06.2020

по делу N А11-13472/2019

по заявлению акционерного общества "Спецавтохозяйство"

(ИНН: 3329042289, ОГРН: 1073340000458)

о признании незаконными действий Прокуратуры города Владимира и недействительным представления Прокуратуры города Владимира от 30.08.2019 N 7-1-2019,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ивановской и Владимирской областям,

и установил:

акционерное общество "Спецавтохозяйство" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконными действий Прокуратуры города Владимира (далее - Прокуратура), предпринятых в ходе проведения проверки Общества на основании решения от 21.08.2019 N 421, и недействительным представления Прокуратуры от 30.08.2019 N 7-1-2019 (с учетом требований, уточненных в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

К участию в рассмотрении дела в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ивановской и Владимирской областям (далее - Управление).

Решением Арбитражного суда Владимирской области от 20.03.2020 заявленные требования удовлетворены, действия Прокуратуры по проведению проверки признаны незаконными, представление Прокуратуры от 30.08.2019 N 7-1-2019 - недействительным.

Первый арбитражный апелляционный суд постановлением от 30.06.2020 отменил решение суда первой инстанции, в удовлетворении заявленных требований отказал в полном объеме.

Общество не согласилось с принятым постановлением и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.

По мнению заявителя жалобы, Прокуратура провела проверку с нарушением положений Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1), решение о проведении проверки от 21.08.2019 по форме и содержанию не соответствуют требованиям законодательства и является незаконным. Общество указывает, что заявитель не был надлежащим образом осведомлен о проведении проверки; сотрудники Прокуратуры превысили должностные полномочия, перечисленные в Законе N 2202-1. Кассатор полагает, что в действиях Общества отсутствуют нарушения законодательства при утилизации отходов производства и потребления порядка начисления платы за сбор твердых коммунальных отходов.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его представителем в судебном заседании.

Отзыв Прокуратуры на кассационную жалобу в суд не поступил.

Прокуратура и Управление, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не явились в заседание суда округа, кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Определением от 26.10.2020 рассмотрение кассационной жалобы откладывалось на основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации до 11 часов 30 минут 23.11.2020.

Суд округа определением от 23.11.2020 по правилам пункта 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации осуществил замену судьи Александровой О.В., находящегося в очередном отпуске, на судью Когута Д.В. Кассационная жалоба рассмотрена с начала.

Законность принятого постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Общество осуществляет прием отходов производства и потребления от юридических лиц с целью измельчения и утилизации (приготовление компоста, сыпучих строительных материалов, дальнейшее использование при рекультивации свалки), что подтверждается, в том числе, договорами от 12.10.2017 N 145, 146, заключенными с ООО "УК "Белый парус", договором от 25.04.2016 N 35, заключенным с ООО УК "Старый город", муниципальным контрактом от 24.12.2019 N 97, заключенным с МКУ "Центр управления городскими дорогами".

Согласно указанным договорам Общество принимает отходы 5 класса опасности: отходы сучьев, ветвей, вершинок от лесоразработок; отходы малоценной древесины (хворост, валежник, обломки стволов); отходы сучьев, ветвей от лесоразработок; горбыль из натуральной чистой древесины; рейка из натуральной чистой древесины; обрезь натуральной чистой древесины; тара деревянная, утратившая потребительские свойства, незагрязненная; прочая продукция из натуральной древесины, утратившая потребительские свойства, незагрязненная; грунт, образовавшийся при проведении землеройных работ, не загрязненный опасными веществами; лом кирпичной кладки от сноса и разборки зданий; отходы цемента в кусковой форме; лом бетонных изделий, отходы бетона в кусковой, форме; лом железобетонных изделий, отходы железобетона в кусковой форме.

В Прокуратуру поступило поручение Прокуратуры Владимирской области от 19.08.2019 N 7-30-2019 о проведении проверки, согласно которому 14.08.2019 состоялось заседание межведомственной рабочей группы по регулированию вопросов в сфере обращения с отходами при врио заместителя Губернатора Владимирской области Байере А.А., на котором обсуждалась ситуация о том, что, несмотря на ранее принятые городской прокуратурой меры, продолжается завоз отходов на закрытую Новоалександровскую свалку.

Во исполнение поручения Прокуратуры Владимирской области от 19.08.2019 N 7-30-2019 Прокуратурой организована проверка исполнения от 17.02.2015 N 2-П законодательства об отходах производства и потребления на городской рекультивируемой свалке отходов у с. Новоалександрово Суздальского района Владимирской области.

Заместителем прокурора города Владимира принято решение от 21.08.2019 N 421 о проведении в отношении Общества проверки с указанием срока, целей, основания и предмета, а именно предупреждение, выявление и пресечение нарушений природоохранного законодательства.

Решением от 21.08.2019 N 421 доведено до Общества путем направления его по общедоступному адресу электронной почты заявителя: оаосах201l@yandex.ru, с адреса электронной почты: vladimir@vladprok.ru.

Согласно скриншотам с адреса электронной почты: vIadimir@vladprok.ru, 21.08.2019 в 17 часов 42 минуты на электронную почту Общества направлено 1 вложение: doc 11460520190821143552, которое содержит в себе решение от 21.08.2019 N 421.

Совместно со специалистом межрегионального управления Росприроднадзора по Владимирской и Ивановской областям Прокуратурой осуществлен выход на городскую свалку в районе с. Новоалександрово Суздальского района Владимирской области.

При визуальном осмотре земельного участка, подлежащего рекультивации, Прокуратурой зафиксировано складирование недавно завезенных отходов бытового происхождения. Кроме того, Прокуратура установила, что Общество не исполняет обязанности по ведению учета в области обращения с отходами производства и потребления.

Выявленные нарушения послужили основанием для вынесения Прокуратурой Обществу представления об устранении и недопущении впредь нарушений экологического законодательства и законодательства об отходах производства и потребления от 30.08.2019 N 7-1-2019.

Указанным представлением на Общество возложена обязанность рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры, принять меры по устранению и недопущению впредь нарушений экологического законодательства и законодательства об отходах производства и потребления; рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах письменно сообщить в Прокуратуру в установленный законом месячный срок.

Не согласившись с названным представлением Общество, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным, а также о признании незаконными действий Прокуратуры, выразившихся в недоведении до сведения руководителя Общества или иного уполномоченного лица решения о проведении проверки.

Арбитражный суд Владимирской области удовлетворил заявленные требования, признав оспариваемые действия и представление Прокуратуры незаконными.

Руководствуясь статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, нормами Закона N 2202-1, Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о соответствии оспариваемых действий и представления действующему законодательству и отсутствии нарушений прав и законных интересов Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Рассмотрев кассационную жалобу исходя из приведенных в ней доводов, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятого постановления.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом N 294-ФЗ.

В силу пункта 3 части 3 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ положения упомянутого Закона не применяются при осуществлении прокурорского надзора.

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона N 2202-1 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в числе прочего, надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Привлечение на основании части 1 статьи 22 Закона N 2202-1 должностных лиц в качестве специалистов не меняет статус проверки, проводимой в рамках исполнения прокуратурой функции прокурорского надзора, на такую проверку не распространяются процессуальные требования Федерального закона N 294-ФЗ в силу прямого на то указания.

В статье 21 Закона N 2202-1 указано, что предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления и руководителями коммерческих организаций (пункт 1). При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2).

Таким образом, поводом для проверки исполнения законов в силу указанной нормы может быть любая информация о фактах нарушения закона, требующая принятия мер прокурором, в том числе полученная из поступающих в прокуратуру заявлений, жалоб и иных обращений, средств массовой информации, от контролирующих органов, из уголовных, гражданских и арбитражных дел, а также из результатов анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики.

Данный вывод судебной коллегии согласуется с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и с пунктом 6 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

Из материалов дела видно, что поводом для проверки исполнения Обществом законодательства об отходах производства и потребления на городской некультивируемой свалке отходов у с. Новоалександрово Суздальского района Владимирской области послужило поручение Прокуратуры Владимирской области от 19.08.2019 N 7-30-2019.

С учетом изложенного суд пришел к выводу о соответствии решения от 21.08.2019 N 421 Закону N 2202-1, как вынесенного в пределах предоставленных прокурору полномочий, с учетом наличия в его распоряжении информации, требующей периодического прокурорского надзора за законодательством об отходах производства и потребления.

Согласно пункту 3 статьи 21 Закона N 2202-1, решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

Общество полагает, что направление ему решения о проведении проверки в нерабочее время, накануне ее проведения, не отвечает критериям надлежащего уведомления лица о дате и месте проведения проверочных мероприятий.

Суд апелляционной инстанции установил, что согласно скриншотам с адреса электронной почты: vIadimir@vladprok.ru, 21.08.2019 в 17 чов 42 минуты на электронную почту Общества направлено 1 вложение: doc 11460520190821143552, которое содержит решение от 21.08.2019 N 42.

Требования о том, что данное решение может быть вручено только законному представителю проверяемого лица, Закон N 2202-1 не содержит.

Кроме того, законный представитель Общества присутствовал при проведении проверки, что свидетельствует об обеспечения возможности для юридического лица воспользоваться гарантией защиты его прав и законных интересов при проведении проверки.

Каких-либо доказательств, подтверждающих, что невручение решения о проведении проверки законному представителю Общества повлекло нарушение прав и законных интересов последнего, в материалы не представлено.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к правомерным выводам о том, что Прокуратурой предприняты необходимые и достаточные меры для уведомления Общества о проведении проверки и о том, что в действиях прокурора, выполненных в ходе проведения оспариваемой проверки нарушений Закона N 2202-1 не усматривается.

Прокурор в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного закона вносит представление об устранении нарушений закона (пункт 3 статьи 22 Закона N 2202-1).

Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2 Постановления от 17.02.2015 N 2-П разъяснил, что согласно пункту 2 статьи 21 Закона N 2202-1 проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи со статьей 10 названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания), но и в инициативном порядке.

В поручении прокуратуры Владимирской области от 19.08.2019 N 7-30-2019 определен круг вопросов, подлежащих установлению: кем, в каком объеме и на каком основании производится завоз отходов на закрытую свалку; структура отходов; каким образом происходит рекультивация свалки, на основании каких документов, в каком объеме она выполнена.

Данное поручение не содержало указание на конкретные проверочные мероприятия, которые необходимо провести прокуратуре города Владимира в целях установления сведений в соответствии с поставленными в нем вопросами.

Суд апелляционной инстанции обоснованно отметил, что установление объема завезенных отходов на рекультивируемую свалку у села Новоалександрово (один из вопросов поручения от 19.08.2019) возможно, в том числе, с помощью данных учета в области обращения с отходами, обобщенные Обществом в соответствии с Приказом N 721, что не противоречит природоохранному законодательству.

Как следует из материалов дела, помощником прокурора города Владимира совместно со специалистом Управления 27.08.2019 осуществлен выход на городскую свалку в районе с. Новоалександрово Суздальского района Владимирской области в целях проверки соблюдения Общества природоохранного законодательства на указанной свалке.

При визуальном осмотре земельного участка, подлежащего рекультивации, зафиксировано складирование недавно завезенных отходов бытового происхождения (пластиковая упаковка, отходы автомобильных покрышек, отходы ткани, бой стекла и прочее), то есть отходы 3 - 5 класса опасности, в то время как технологическими регламентами, разработанными и утвержденными Обществом, предусмотрено использование для рекультивации объекта только тех отходов, которые прямо указаны в заключенных организацией договорах и муниципальных контрактах (древесных и строительных измельченных отходов).

Таким образом, на городской рекультивируемой свалке отходов у с.Новоалександрово Суздальского района выявлено нарушение Обществом требований в области охраны окружающей среды при утилизации отходов производства и потребления, а именно использование отходов бытового происхождения при рекультивации, не предназначенных для того.

Кроме того, в нарушение пунктов 1, 2 статьи 19 Федерального закона Российской Федерации от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", приказа Росстата от 10.08.2017 N 529 "Об утверждении статистического инструментария для организации Росприроднадзором федерального статистического наблюдения за отходами производства и потребления", Приказа N 721 в сведениях об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов по форме N 2-ТП (отходы) за 2018 год и в данных учета в области обращения с отходами за 2 квартал 2019 года Обществом не отражены отходы, поступившие от других хозяйствующих субъектов.

С учетом изложенного, Прокуратура пришла к обоснованному выводу о том, что Общество не исполняет обязанности по ведению учета в области обращения с отходами производства и потребления (не отражает в отчетах необходимые в соответствии с действующим законодательством показатели).

Согласно абзацу четвертому пункта 3 статьи 22 Закона N 2202-1 прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 указанного Закона, вносит представление об устранении нарушений закона, которое является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Допущенные Обществом нарушения отражены в представлении Прокуратуры от 30.08.2019 N 7-1-2019, которое направлено на устранение нарушений в области природоохранного законодательства.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции обоснованно указал, что проверка проведена Прокуратурой с соблюдением требований действующего законодательства.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к правомерным выводам о соответствии оспариваемых действий, представления действующему законодательству и отсутствии нарушений прав и законных интересов Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанции, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов данного суда и направлены на переоценку доказательств и установленных апелляционным судом фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Первый арбитражный апелляционный суд правильно применил нормы материального права, не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены постановления апелляционного суда.

Кассационная жалоба Общества не подлежит удовлетворению.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы в сумме 1500 рублей относятся на заявителя. Излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1500 рублей подлежит возврату из федерального бюджета на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 30.06.2020 по делу N А11-13472/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу акционерного общества "Спецавтохозяйство" - без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы отнести на акционерное общество "Спецавтохозяйство".

Возвратить акционерному обществу "Спецавтохозяйство" из федерального бюджета 1500 рублей государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению от 17.07.2020 N 324.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Ш. Радченкова

Судьи

Н.Ю. Башева Д.В. Когут