"Эффективность налоговых проверок возросла" (интервью с В.В. Сашичевым, руководителем Департамента организации налогового контроля МНС России) ("Российский налоговый курьер", N 8, апрель 2004 г.)

"Эффективность налоговых проверок возросла"
(интервью с В.В. Сашичевым, руководителем Департамента
организации налогового контроля МНС России)

Основной задачей будущей Федеральной налоговой службы станет контроль за исполнением налогового законодательства. О перспективах контрольной работы и новых подходах к проведению налоговых проверок нам рассказал руководитель Департамента организации налогового контроля МНС России Виктор Валентинович Сашичев.

Виктор Валентинович, насколько мы понимаем, предстоящая реорганизация МНС России выдвигает работу вашего департамента на первый план?

Полагаю, не совсем правильно говорить в будущем времени о первоочередной роли функций, связанных с организацией налогового контроля. Данные функции всегда были, есть и, несомненно, будут доминирующими и в центральном аппарате нашего ведомства, и в системе налоговых органов в целом. Они вытекают из основной задачи, возложенной на налоговые органы действующим законодательством: контроль за полнотой и своевременностью уплаты налогов. Надеюсь, что в структуре будущей Федеральной налоговой службы, создаваемой в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", будет обеспечена еще большая концентрация имеющихся ресурсов на участках, связанных с реализацией функций методологии и организации налогового контроля, которые ныне возложены на наш департамент.

Как известно, план модернизации налоговых органов на следующие несколько лет предусматривает усиление контрольной работы инспекций. Каких изменений можно ожидать в связи с этим?

Стратегический курс на повышение эффективности налогового контроля был взят МНС России в 2000 году - еще до утверждения плана модернизации, о котором вы говорите. Основные постулаты идеологии таковы: усиление роли камерального контроля, прежде всего углубленного, целенаправленного отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок, предпроверочного анализа, применение передовых форм и методов выездного контроля.

Четыре года, прошедшие с того момента, когда мы взяли на вооружение эти стратегические ориентиры, срок по историческим меркам короткий. Однако за это время нам удалось добиться существенных качественных изменений в вопросах повышения эффективности налогового контроля. Для иллюстрации данного вывода приведу несколько цифр.

По результатам камеральных и выездных проверок в государственную казну за 2003 год дополнительно начислено платежей порядка 274,8 миллиарда рублей, что на 54,3 миллиарда рублей (или на 25 процентов) больше, чем в 2002 году. Прирост сумм дополнительно начисленных платежей на 9,2 пункта опережает прирост налоговых поступлений (15,4 процента). Кроме того, по результатам проверок отказано в возмещении НДС по экспортным операциям и на внутреннем рынке на сумму 51,3 миллиарда рублей.

По камеральным проверкам без учета пеней по текущей задолженности доначисления увеличились в 1,6 раза, а по выездным - в 1,7 раза. По сравнению с 2002 годом доначисления в расчете на одну выездную проверку возросли в 2,4 раза.

Вы упомянули об усилении роли камеральных проверок. В чем заключаются основные изменения, затронувшие этот вид контроля?

Мы рассматриваем камеральную проверку как основную, приоритетную форму налогового контроля. Во-первых, она позволяет охватить контролем 100 процентов налогоплательщиков. Во-вторых, трудозатраты на ее проведение намного ниже по сравнению с выездными проверками. Кроме того, в сфере проведения камерального контроля заложена и эффективность контроля выездного, поскольку именно по результатам камерального анализа осуществляется отбор налогоплательщика для проведения выездных проверок, результаты камерального анализа лежат в основе предпроверочного анализа в рамках подготовки к выездной налоговой проверке.

Мы рассматриваем камеральную проверку
как приоритетную форму контроля

В прошлом году мы разработали и разослали по инспекциям новую редакцию документа, регламентирующего процедуру камерального контроля. В этом документе отражены новые требования министерства. Они направлены на создание системы сплошного автоматизированного камерального контроля с использованием дополнительных сведений, прямо или косвенно характеризующих налоговую базу. Если пять-семь лет назад сущность камеральной проверки составлял только арифметический контроль показателей налоговой декларации, то сейчас основной упор делается на контроль логический. Этот контроль предполагает проверку соответствия показателей налоговой декларации уровню аналогичных показателей деклараций по другим налогам, бухгалтерской отчетности, а также сведениям, полученным налоговыми органами из разнообразных внутренних и внешних источников.

В частности, введена обязательность проведения анализа соответствия уровня и динамики показателей налоговой отчетности, отражающих объемы производства и реализации товаров (продукции, работ, услуг), и показателей объемов потребления налогоплательщиком энергетических (электро- и теплоэнергии), водных, сырьевых и иных материальных ресурсов; анализа основных показателей финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика, в том числе их сравнительный анализ со средними показателями по группе аналогичных налогоплательщиков, а также по отдельным аналогичным налогоплательщикам. В отношении крупнейших и основных налогоплательщиков такой анализ должен проводиться не реже одного раза в квартал, а по остальным налогоплательщикам не реже одного раза в год.

Эффективность проведения мероприятий налогового контроля в значительной мере предопределяется содержанием действующих форм налоговых деклараций. При разработке форм налоговых деклараций мы в первую очередь исходим из того, чтобы декларация была максимально сжатой и налогоплательщик не вносил туда ничего лишнего. Вместе с тем мы стремимся к тому, чтобы информация, содержащаяся в декларациях, давала бы максимальное количество различного рода "отправных точек" для налогового инспектора. Используя их, инспектор сразу сможет определить направление дальнейших контрольных действий: в каких сферах финансовой деятельности налогоплательщика возможны нарушения, какие дополнительные документы или сведения нужно запросить у налогоплательщика или из внешних источников, чтобы выявить на их основе налоговые нарушения и создать необходимую доказательственную базу.

В истекшем году министерство пересмотрело и переутвердило практически все ранее действовавшие формы налоговых деклараций. Основным требованием было формирование состава показателей декларации, оптимального для проведения качественной камеральной проверки. Из деклараций были исключены лишние показатели, не задействованные в контрольных соотношениях и не использовавшиеся при камеральном контроле. И, наоборот, были детализированы показатели, имеющие существенное значение при проведении камеральных проверок.

Немаловажной задачей является внедрение в практику работы налоговых органов программных продуктов. Данные продукты позволяют осуществлять не только арифметическую проверку, но и логическую увязку различных взаимосвязанных показателей налоговых деклараций, форм бухгалтерской отчетности, информации из внешних источников, анализ основных финансово-экономических показателей деятельности налогоплательщика, а также отбор объектов для выездных налоговых проверок. Используемые в большинстве налоговых инспекций программно-информационные комплексы ЭОД, RNAL-N и PRO, а также программные комплексы собственных разработок предоставляют такие возможности.

Кроме того, в июле прошлого года было введено в эксплуатацию программное обеспечение анализа контрольных соотношений. Оно было разработано согласно приказу МНС России от 14.03.2003 N БГ-4-06/7дсп. В соответствии с этим приказом мы определили единый стандарт процедуры камерального контроля отчетности.

Однако в используемых программных комплексах есть ряд недостатков. Главным из них является запросный режим отбора налогоплательщиков для выездных проверок, то есть критерии отбора налоговые инспекторы вводят самостоятельно. Поэтому при отборе высока роль субъективного фактора.

Министерством поставлена задача разработки принципиально новой системы камерального контроля и анализа, которая позволит не только полностью автоматизировать процедуру отбора налогоплательщиков для выездных проверок, но и осуществлять оценку сумм потенциальных доначислений. Сейчас завершен базовый этап научно-исследовательских работ по данной теме. Кроме того, ведутся работы по подготовке программного обеспечения, позволяющего полностью автоматизировать процесс отбора налогоплательщиков с наиболее характерными отклонениями уровней, динамики, соотношений различных отчетных показателей от допустимых значений для организаций соответствующих отраслей экономики, а также оценить реальный размер налоговых обязательств налогоплательщика.

А как сегодня обстоит дело с получением инспекторами косвенных данных о работе организации?

Косвенная информация о работе организации поступает в налоговые органы из самых разнообразных внешних источников: органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, осуществляющих энерго-, водо- и теплоснабжение, транспортное обслуживание, предоставляющих услуги связи, из средств массовой информации, Интернета и т.д. Информация из внешних источников должна быть основой для полноценной налоговой проверки. От объема информации, а также формы ее представления (в электронном виде или на бумажных носителях) напрямую зависит эффективность налогового контроля. За последние два года министерством активизирована работа по заключению межведомственных соглашений, предусматривающих получение информации от внешних источников в электронном виде. Аналогичная задача стоит и перед налоговыми органами на региональном и местном уровне. Наш департамент подготовил и направил Управлениям МНС России по субъектам РФ Типовые соглашения о взаимодействии налогового органа с органом государственной власти (органом местного самоуправления) и со сторонними организациями. Было подготовлено указание о необходимости перезаключения соглашений, предусматривающих информационный обмен в бумажном виде. И, как свидетельствует анализ имеющейся информации, налоговым органам целого ряда регионов удалось существенно продвинуться в данном направлении.

Что значит "использовать информацию из внешних источников"? Чтобы разобраться с данными о потребленных электроэнергии и сырье, сопоставить их с отчетностью, инспектору нужно как минимум знать особенности производства.

Это верно. Сейчас мы начинаем разрабатывать методические документы для налоговых органов, в которых будут даны рекомендации по особенностям проведения камеральной и выездной проверки с учетом отраслевой специфики проверяемого налогоплательщика.

В структуре МНС России создано семь специализированных межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам, функционирующим в различных отраслях экономики. Многие из сотрудников этих инспекций имеют соответствующее технологическое образование, владеют особенностями контроля конкретных налогоплательщиков.

Кроме того, на местах создаются специализированные отделы по контролю за определенными категориями налогоплательщиков, которые заняты в отраслях производства, доминирующих на соответствующей территории.

Но в отдельных случаях даже неискушенный налоговый инспектор, не владеющий отраслевыми особенностями соответствующего производства, может определить, что налогоплательщик, вероятно, занижает налоговую базу. Например, в течение долгого времени налогоплательщик представляет так называемую "нулевую" отчетность. При этом количество потребленной электроэнергии, воды, газа у него на уровне тех налогоплательщиков, которые осуществляют производственный процесс. Это является прямым сигналом для включения такого налогоплательщика в план проведения выездных проверок в первоочередном порядке.

Давайте поговорим о выездных проверках. По итогам 2002 года было выявлено, что почти каждая вторая выездная проверка заканчивается безрезультатно.

В 2003 году результативность выездных проверок повысилась. Если раньше половина выездных проверок не приносила никакого результата, то теперь уже около 66 процентов проверок завершаются доначислениями, что на 9 процентов выше по сравнению с уровнем 2002 года. Произошло это благодаря тому, что в утвержденном в 2003 году документе, регламентирующем процедуру отбора налогоплательщиков для выездных проверок, мы не предусмотрели прежнего требования об обязательности охвата налогоплательщиков такими проверками не реже одного раза в два года. Подобное требование осталось только в отношении проверок крупнейших и основных налогоплательщиков. Кроме того, с прошлого года мы отошли от практики централизованного планирования основных направлений контрольной работы. Этот план не учитывал конкретных особенностей соответствующих регионов. Зачастую он не давал возможности налоговым органам отбирать для выездной проверки тех налогоплательщиков, у которых судя по имевшимся данным была высока вероятность выявить налоговые нарушения.

В настоящее время налогоплательщиков для выездных проверок отбирают на основе утвержденных министерством критериев отбора с использованием упомянутых программно-информационных комплексов, которые позволяют по результатам камеральных проверок формировать списки налогоплательщиков, рекомендуемых для включения в планы выездных проверок. Единственной категорией налогоплательщиков, подлежащих обязательной выездной проверке, независимо от результатов камерального анализа всей имеющейся о них информации, остаются ликвидируемые организации.

И последний вопрос. Как складываются отношения МНС России и МВД России? Есть ли изменения в проведении проверок по сравнению с вашей совместной работой с Федеральной службой налоговой полиции, упраздненной в прошлом году?

Вопросы организации эффективного взаимодействия с органами внутренних дел для нас чрезвычайно важны. Основные задачи, на решение которых направлена совместная деятельность налоговых органов и органов внутренних дел, - обеспечение полного и своевременного поступления налоговых и иных обязательных платежей, а также неотвратимости ответственности виновных лиц за совершенные налоговые правонарушения и преступления.

При разработке нормативной и методологической базы межведомственного взаимодействия мы учли изменения, внесенные в Уголовный кодекс Российской Федерации с декабря прошлого года. Напомню, что изменены критерии отнесения налогоплательщиков к уклоняющимся от уплаты налогов в крупных и особо крупных размерах; предусмотрено привлечение налоговых агентов к уголовной ответственности за неисполнение ими обязанностей по исчислению, удержанию и перечислению налогов, а также привлечение налогоплательщиков к уголовной ответственности за сокрытие денежных средств либо имущества, за счет которых должна быть взыскана недоимка. Эти изменения, несомненно, будут способствовать усилению ответственности виновных лиц за совершение налогового правонарушения и преступления в процессе уголовного преследования*(1).

К настоящему моменту МНС России совместно с МВД России утвердило основные нормативные и методологические документы, регламентирующие порядок межведомственного взаимодействия. Это, в частности, рамочное соглашение о взаимодействии МНС России и МВД России, инструкция о порядке организации и проведения налоговыми органами выездных проверок с участием органов внутренних дел, инструкция о порядке передачи материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки преступления, в органы внутренних дел и другие документы*(2).

Завершается согласование с МВД России проекта инструкции о порядке направления материалов налоговыми органами в органы МВД на розыск налогоплательщиков, местонахождение которых неизвестно.

Сравнивая результаты выездных проверок, проведенных налоговыми органами совместно с МВД России во втором полугодии 2003 года, с итогами проверок первого полугодия, когда проверки осуществлялись при участии органов налоговой полиции, можно смело утверждать, что взаимодействие с органами внутренних дел по сравнению с их предшественниками стало эффективнее. Несмотря на общее снижение количества проверок во втором полугодии по сравнению с первым, сумма доначисленных платежей в бюджет увеличилась в четыре раза - с 9,6 до 38,1 миллиарда рублей. В расчете на одну выездную проверку доначисления возросли в 2,5 раза (с 861 тысячи рублей до 2,2 миллиона рублей).

"Российский налоговый курьер", N 8, апрель 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее об изменениях в статьи УК РФ см. в статье "Новые редакции налоговых статей в УК РФ" на с.64. - Примеч. ред.

*(2) См. совместный приказ МВД России и МНС России от 22.01.2004 N 76/АС-3-06/37. - Примеч. ред.