Заключение на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по труду и социальной политики Федерального Собрания РФ от 24 июня 2004 г. N 3.2-17/7
на проект федерального закона N 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесен в рамках общей реформы федеративных отношений и местного самоуправления.

Законопроектом вносятся изменения в 155 законодательных актов Российской Федерации, и предлагается признать утратившими силу 41 законодательный акт Российской Федерации.

Законопроектом предлагаются следующие основные изменения в законодательные акты Российской Федерации:

- исключение из законодательных актов Российской Федерации положений, устанавливающих полномочия и расходные обязательства субъектов Российской Федерации или муниципальных образований по вопросам, не относящимся к их ведению (в соответствии с федеральными законами от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ);

- включение отдельных полномочий, в настоящее время отнесенных к полномочиям субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, в перечень полномочий федеральных органов государственной власти;

- преобразование отнесенных к полномочиям и расходным обязательствам Российской Федерации натуральных льгот отдельным категориям граждан, в фиксированные денежные выплаты, индексируемые в порядке, предусмотренном для базовой части трудовой пенсии;

- приведение в законодательных актах Российской Федерации перечня полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения и полномочий органов местного самоуправления в соответствие с федеральными законами от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ;

- установление за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по социальной поддержке отдельных категорий граждан в части, касающейся оплаты жилья и коммунальных услуг, финансовое обеспечение которых будет осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета.

I. Изменения в законодательные акты по вопросам социальной защиты и
социальных гарантий

1. Статья 2 (изменения в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации").

Законопроектом вносятся изменения в 23 статьи указанного закона, часть из которых имеет технический характер.

В законопроекте не решены, или недостаточно четко обозначены следующие важные направления государственной политики занятости населения:

1) не определены роль и место органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в вопросах практической реализации государственной политики занятости населения на соответствующих территориях, в организации и финансировании мер активной политики на рынке труда.

Предлагаемые изменения в статью 7 закона о занятости возлагают все полномочия и ответственность по проведению государственной политики занятости населения только на федеральные органы государственной власти. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления непосредственно не участвуют в реализации государственной политики занятости, что противоречит статье 18 Конституции Российской Федерации. Кроме того, статья 72 Конституции Российской Федерации к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относит трудовое законодательство, социальную защиту, включая социальное обеспечение;

2) не предусмотрены меры по созданию условий для развития системы не государственных служб занятости, кадровых агентств, организаций по подбору персонала;

3) предлагаемые изменения в статью 12 могут привести к снижению уровня переподготовки безработных граждан и ограничить добровольную мобильность рабочей силы, что может привести к росту безработицы, поскольку исключается такая гарантированная им помощь со стороны государства, как:

- бесплатное получение безработными услуг по профессиональной ориентации и психологической поддержке, профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации по направлению органов службы занятости (по данным Минтруда РФ в 2003 году около 400 тыс. безработных граждан проходили целенаправленное обучение);

- компенсацию безработным материальных затрат в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность по предложению органов службы занятости.

Кроме того, перечисленные изменения лишают государственную службу занятости наиболее характерных видов деятельности, таких как, профориентация, профессиональная подготовка и трудоустройство граждан в другой местности, что в свою очередь снижает роль и авторитет этих органов среди населения;

4) весьма проблематичной будет организация общественных работ только за счет финансовых средств работодателей (статья 24), поскольку это особый вид трудовой деятельности незанятых граждан, которая имеет своей целью, в первую очередь, обеспечение временной занятости и снижение социальной напряженности в обществе, а не извлечение прибыли;

5) в соответствии со статьей 39 Конституции Российской Федерации государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. В связи с этим, порядок установления и методика расчета минимальной и максимальной величины пособий по безработице, которые также являются социальными пособиями, должны устанавливаться не Правительством Российской Федерации, а федеральным законом.

2. Статьи 3, 140, 155 (изменения в законодательные акты:

Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года N 3061-1);

Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. N 5-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС";

федеральный закон от 26 апреля 2004 г. N 31-ФЗ "О внесении изменении в статью 5 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и в статью 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС").

Предлагаются следующие основные изменения:

- предусмотренные Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 социальные гарантии гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на чернобыльской АЭС, являются исключительно расходными обязательствами Российской Федерации;

- исключаются нормы, регламентирующие участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местною самоуправления в финансировании расходов, связанных с переездом граждан, проживающих в населенных пунктах, подвергшихся радиоактивному загрязнению;

- признаются утратившими силу нормы, исполнение которых в течение последних лет приостанавливались федеральными законами о федеральном бюджете в связи с их финансовой необеспеченностью, либо не соответствием меняющимся экономическим условиям (предоставление беспроцентных ссуд, бесплатное предоставление транспортного средства, бесплатное обеспечение благоустроенной жилой площадью и др.);

- установление за субъектами Российской Федерации полномочий по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, средства на реализацию которых, выделяются в виде субвенций из федерального бюджета;

- замена ряда натуральных льгот (бесплатный проезд на городском и пригородном транспорте, проезд на междугородном транспорте, бесплатное обеспечение лекарствами и санаторно-курортное лечение и др.) ежемесячными денежными выплатами.

Инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы размер ежемесячной выплаты, включающей предоставление годового билета на проезд в пригородном транспорте, устанавливается в соответствии с Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" в зависимости от степени ограничения трудовой деятельности (инвалиды III степени - 1400 рублей, инвалиды II степени - 1000 рублей, инвалиды I степени - 800 рублей, дети-инвалиды - 1000 рублей). Ежемесячная денежная выплата гражданам, получившим, или перенесшим лучевую болезнь, другие заболевание вследствие чернобыльской катастрофы, производится в размере, установленном для инвалидов, имеющих первую степень ограничения трудовой деятельности.

Предлагаемые денежные выплаты в зависимости от степени ограничения трудовой деятельности не согласуются с действующими нормами "чернобыльского" закона. В настоящее время в соответствии со статьей 14 Закона, льготы гарантируются всем гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь, другие заболевания вследствие чернобыльской катастрофы и инвалидам, независимо от степени утраты трудоспособности.

Участникам ликвидации последствий чернобыльской катастрофы взамен аналогичных льгот устанавливаются ежемесячные выплаты в размере 1000 рублей. В результате, инвалид, имеющий третью степень ограничения трудовой деятельности и гражданин, получивший или перенесший лучевую болезнь, в соответствии с предлагаемыми изменениями будет получать меньше, чем участник ликвидации последствий чернобыльской катастрофы.

Предлагаемая замена натуральных льгот денежными выплатами концептуально изменяет законодательные нормы Закона, направленные не на материальную поддержку, а на оздоровление и улучшение состояния здоровья граждан, пострадавших вследствие радиационного воздействия.

Совершенно очевидно также, что размеры предлагаемых денежных выплат существенно ниже объема предоставляемых в настоящее время натуральных льгот.

В то же время в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П и от 19 июня 2002 года N 11-П указывается, что все денежные (материальные) компенсации, льготы и доплаты, предусмотренные в "чернобыльском" законе, входят в объем возмещения вреда. По мнению Конституционного Суда, законодатель вправе вносить изменения в способы возмещения, уточнять критерии адресности, но при этом объем возмещения вреда, установленный государством, должен безусловно соблюдаться и не может быть уменьшен, поскольку это будет означать умаление и ограничение права на возмещение вреда и, следовательно, противоречит положениям статей 42 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Для выполнения указанных требований Конституционного Суда Российской Федерации следует для инвалидов-чернобыльцев и граждан, получивших, или перенесших лучевую болезнь, другие заболевания вследствие чернобыльской катастрофы и детей, страдающих заболеваниями вследствие чернобыльской катастрофы, сохранить натуральные льготы по бесплатному предоставлению лекарств и санаторно-курортному лечению.

Следует отметить, что предлагаемый крайне усложненный порядок получения субсидии в соответствии с Федеральным законом "О государственной социальной помощи" для получения услуг по обеспечению лекарствами и санаторно-курортному обслуживанию (по заявлению гражданина, с предоставлением данных о доходах, получение субсидии единовременно либо на срок, не превышающий одного года) приведет к тому, что у инвалида снизится доступ к данному виду услуг.

В статье 25 в части третьей необходимо уточнить периодичность денежной выплаты детям, постоянно проживающим в зоне с льготным социально-экономическим статусом.

Требуют также уточнения соответствующие нормы Закона в связи с принятием в первом чтении проекта федерального закона N 319939-3 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с вступлением в силу Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Законопроектом вводятся ежемесячные денежные выплаты в зависимости от степени ограничения способности к трудовой деятельности чернобыльцев, однако не определено, - кем и в каком порядке данная степень ограничения будет определяться.

3. Статья 6 (изменения в Закон Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий").

Предлагаются следующие основные изменения:

- вместо действующего положения Закона о предоставлении реабилитированным лицам "льгот" и "выплаты компенсаций", вводится определение "Социальная поддержка реабилитированных лиц ";

- установление и финансовое обеспечения мер социальной поддержки граждан, пострадавших от политических репрессий, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом все установленные Законом льготы и социальные гарантии для указанных граждан фактически утрачивают силу. В результате социальное положение указанной категории граждан на неопределенный период ухудшится.

Комитет не может согласиться с таким подходом и предлагает:

- установление мер социальной защиты жертв политических репрессий оставить за Российской Федерацией;

- передать полномочия по предоставлению жертвам политических репрессий мер социальной защиты органам государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета.

4. Статья 23 (изменения в Закон Российской Федерации от 15 января 1993 года N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы").

Предлагаются следующие основные изменения:

- закрепление полномочий по установлению и реализации социальных гарантий указанным в Законе категориям граждан за федеральными органами государственной власти;

- замена установленных Законом льгот и гарантий (проезд городским и пригородным транспортом, проезд междугородным транспортом, бесплатное лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение, установка и абонентская плата за телефон, освобождение от платы за жилье и жилищно-коммунальные услуги, бесплатная вневедомственная охранная сигнализация жилья, оплата бензина, бесплатное получение участков под строительство, бесплатный капитальный ремонт жилья) ежемесячными денежными выплатами в размере 3500 рублей;

- отменяются положения Закона о предоставлении льгот по санаторно-курортному обслуживанию, по оплате жилья и жилищно-коммунальных услуг членам семьи Героя и полного кавалера ордена Славы, - супругам, родителям, детям в возрасте до 18 лет и детям в возрасте до 23 лет, обучающимся в образовательных учреждениях по очной форме обучения, и сохранении указанных льгот в случае смерти (гибели) Героя и полного кавалера ордена Славы за пережившими их супругами и родителями.

Сохраняются установленные социальные гарантии: при выходе на пенсию пользование поликлиниками, льготы по пенсионному обеспечению, обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем Героев и полных кавалеров ордена Славы (вставших на учет до 1 января 2005 года), изготовление и ремонт зубных протезов, сооружение надгробий, единовременное пособие в случае смерти Героя и полного кавалера ордена Славы (супругам, родителям, детям), которые предлагается назвать "мерами социальной поддержки".

Следует отметить, что Герои и полные кавалеры ордена Славы - это единственная категория, реализация социальных гарантий которой закреплена за федеральными органами государственной власти, у которых ликвидируются льготы по оплате жилья и жилищно-коммунальных услуг, что может, по мнению комитета, нанести серьезный моральный ущерб и этим категориям граждан и престижу государства.

5. Статья 59 (изменения в Федеральный закон от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов").

Предлагаются следующие основные изменения:

- законопроектом предлагается полномочия по установлению порядка и условий социального и социально-медицинского обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, мер социальной поддержки социальных работников и расходные обязательства по указанным полномочиям, закрепить за субъектами Российской Федерации.

Следует отметить, что 2 апреля 2004 года принят в первом чтении проект федерального закона N 360402-3 "О внесении изменений и дополнений в федеральные законы "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" и "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" по вопросу оплаты стационарного обслуживания", внесенный Правительством Российской Федерации. Указанным законопроектом предусматривается, что оплата стационарного обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов производится в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Устанавливается, что размер ежемесячной платы за стационарное обслуживание не может превышать 75 процентов назначенной гражданам пенсии. Таким образом, два законопроекта Правительства Российской Федерации по одному вопросу, концептуально различны.

Комитет считает необходимым сохранить положение о невозможности перепрофилирования государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания на иные виды деятельности. При возрастающем спросе на социальные услуги важно сохранить каждое из действующих учреждений социального обслуживания.

6. Статья 67 (изменения в Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации").

Предлагаются следующие основные изменения:

- закрепление полномочий по установлению и реализации социальных гарантий и мер социальной защиты инвалидам всех групп за федеральными органами государственной власти;

- установление за субъектами Российской Федерации полномочий по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, средства на реализацию которых, выделяются в виде субвенций из федерального бюджета;

- замена ряда натуральных льгот (бесплатный проезд на городском и пригородном транспорте, проезд на междугородном транспорте, абонентская плата за телефон, обеспечение лекарствами, санаторно-курортное лечение, обеспечение транспортом с передачей права вождения членам семьи инвалидов войны) ежемесячными денежными выплатами.

Размер ежемесячной выплаты, включающей предоставление годового билета на проезд в пригородном транспорте, устанавливается в зависимости от степени ограничения трудовой деятельности: для инвалидов III степени - 1400 рублей, инвалидов II степени - 1000 рублей, инвалидов I степени - 800 рублей, инвалидов, не имеющих степени ограничения к трудовой деятельности, - 500 рублей, детей-инвалидов - 1000 рублей.

Предлагаемое законопроектом использование степени ограничения является, по мнению комитета, обоснованным лишь при назначении пенсии по инвалидности, поскольку пенсией в зависимости от утраты трудоспособности возмещается утраченная заработная плата. При социальной поддержке инвалидов следует, на наш взгляд, использовать группу инвалидности, поскольку она осуществляется не в зависимости от того, насколько утрачен заработок, а в целях компенсации инвалидам вызванного нарушением здоровья ограничения жизнедеятельности и обеспечения им равных с другими гражданами возможностей в реализации их прав.

Кроме того, в настоящее время при осуществлении медико-социальной экспертизы для установления второй и третьей группы инвалидности в качестве одного из критериев используется критерий способности к трудовой деятельности (для второй группы инвалидности - способность к трудовой деятельности третьей и второй степени, для третьей группы инвалидности - способность к трудовой деятельности первой степени). При установлении инвалидности первой группы критерий степени способности к трудовой деятельности вообще не применяется. Это означает, что инвалиды первой группы, а также те, кому инвалидность установлена бессрочно, не будут иметь право на ежемесячную денежную выплату.

По мнению комитета, предлагаемые законопроектом размеры денежных выплат существенно ниже объема предоставляемых в настоящее время натуральных льгот. В результате предложенного подхода социальное положение значительного числа инвалидов существенно ухудшится.

Комитет считает необходимым в случае отмены натуральных льгот предусмотреть для инвалидов возможность получения необходимого лекарственного обеспечения и санаторно-курортного лечения в форме специального "социального пакета", так как многим из инвалидов, особенно с заболеваниями онкологии, сахарного диабета, гемофилии и др., постоянно требуются довольно дорогостоящие лекарства, средства ухода и меры реабилитации, стоимость которых предлагаемые денежные выплаты никак не компенсируют, Такой "социальный пакет" обязательно должен быть предусмотрен законодательной нормой.

Необходимо оставить льготу по обеспечению инвалидов, в том числе детей-инвалидов, транспортными средствами (легковым автомобилем). При ее отмене многие инвалиды будут существенно ограничены в реализации своих прав на получение образования, работу, активное участие в жизни общества.

Законопроектом вносится изменение в статью 14 Федерального закона, которое устанавливает, что приобретение периодической, научной, учебно-методической, справочно-информационной и художественной литературы для инвалидов, в том числе издаваемой на магнитофонных кассетах и рельефно-точечным шрифтом Брайля - для образовательных учреждений и библиотек, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (в настоящее время - за счет средств федерального бюджета).

Комитет возражает против указанного изменения, так как это приведет к ущемлению прав инвалидов по зрению, на получение необходимой информации в доступной для них форме, поскольку большинство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований сегодня не имеют возможностей в достаточной степени обеспечить финансирование по комплектованию специальных библиотек для слепых и специальных школ для незрячих детей брайлевскими и звуковыми учебниками.

7. Статья 69 (изменения в Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации").

Законопроектом предлагается полномочия по организации социального обслуживания населения и установлению мер социальной поддержки работникам учреждений социального обслуживания и расходные обязательства по ним, закрепить за субъектами Российской Федерации.

8. Статья 86 (изменения в Федеральный закон от 9 января 1997 года N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы").

Предлагаются следующие основные изменения:

- закрепление полномочий по установлению и реализации социальных гарантий, указанным в Федеральном законе категориям граждан за федеральными органами государственной власти;

- замена установленных Федеральным законом льгот и гарантий (проезд городским и пригородным транспортом, проезд междугородным транспортом, бесплатное лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение, изготовление и ремонт зубных протезов, установка и абонентская плата за телефон, освобождение Героев и членов их семьи от платы за жилье и жилищно-коммунальные услуги, бесплатная вневедомственная охранная сигнализация жилья, бесплатное получение участков под строительство) ежемесячными денежными выплатами к размере 3500 рублей.

Замечания по указанному Федеральному закону аналогичны замечаниям комитета, изложенным по поводу внесения изменений в Закон Российской Федерации от 15 января 1993 года N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы".

9. Статья 99 (Внесение изменений в Федеральный закон от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации").

Законопроектом предлагается исключить положение статьи 2 Федерального закона о назначении прожиточного минимума для обоснования устанавливаемых на федеральном уровне, минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости.

Таким образом, прожиточный минимум утрачивает статус критерия при установлении минимальных социальных гарантий, и используется лишь при установлении на федеральном уровне размеров стипендий и пособий.

Предлагается также исключить норму (пункт 2 статьи 5) о поэтапном приближении минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости к величине прожиточного минимума и установлении федеральным законом о федеральном бюджете соотношения между минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости и величиной прожиточного минимума на очередной финансовый год.

Следует отметить, что 2 апреля 2004 года принят в первом чтении проект федерального закона N 344332-3 "О внесении изменений в статьи 2 и 5 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, в котором также предусматривается исключение вышеизложенных норм Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации". В настоящее время указанный законопроект подготовлен комитетом к рассмотрению во втором чтении.

Комитет считает необходимым сохранить положение об использовании прожиточного минимума при обосновании на федеральном уровне минимальных социальных гарантий: минимального размера оплаты труда и базовой части трудовой пенсии по старости, а также норму о поэтапном повышении минимального размера оплаты труда до величины прожиточного минимума трудоспособного населения. Порядок и сроки этого повышения должны устанавливаться федеральным законом. До принятия такого закона, соотношение минимального размера оплаты труда и величины прожиточного минимума должно устанавливаться федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

10. Статья 116 (изменения в Федеральный закон от 26 ноября 1998 года N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча").

Поскольку социальная защита граждан в соответствии с указанным Федеральным законом осуществляется по нормам Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", замечания к статье 116 те же, что изложены к статье 3 законопроекта.

11. Статья 132 (изменения в Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи").

Законопроектом уточняются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в вопросах оказания государственной социальной помощи.

Полномочия по установлению и предоставлению государственной социальной помощи малоимущим гражданам, а также расходные обязательства по предоставлению указанной помощи, закрепляются исключительно за субъектами Российской Федерации.

Законопроектом вводится новый вид государственной социальной помощи в форме предоставления отдельным категориям граждан, меры социальной поддержки которых отнесены к ведению Российской Федерации, субсидий за счет средств федерального бюджета на получение дополнительной медицинской помощи, включая обеспечение лекарственными средствами и санаторно-курортное лечение. Перечисленные в законопроекте категории граждан, кому может оказываться указанный вид помощи, по действующему законодательству имеют право на льготное или бесплатное обеспечение лекарственными средствами и санаторно-курортное лечение. Следует обратить внимание, что в данном перечне не указана такая категория, как несовершеннолетние узники фашизма, которые по Указу Президента Российской Федерации от 15 октября 1992 года N 1235 приравнены по материально-бытовым льготам к инвалидам и участникам Великой Отечественной войны.

Законопроектом устанавливается, что указанный вид помощи будет предоставляться гражданам в заявительном порядке в зависимости от степени их нуждаемости и необходимости предоставления конкретной социально-медицинской услуги. Заявления будут рассматриваться уполномоченным органом, определяемым Правительством Российской Федерации. В случае, если представленные заявителем сведения не соответствуют критериям, установленным Федеральным законом, уполномоченный орган может отказать заявителю.

Однако в законопроекте не прописан механизм определения нуждаемости, не установлены четкие критерии, которыми будут руководствоваться уполномоченные органы. Совершенно очевидно также, что невозможно до 1 января 2005 года создать исчерпывающий федеральный реестр всех нуждающихся в получении такого вида помощи, а значит, многие нуждающиеся граждане останутся в следующем году без необходимой социальной поддержки.

12. Статья 139 (изменения в Федеральный закон от 7 ноября 2000 года N 136-ФЗ "О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием").

Предлагаются следующие основные изменения:

- финансовое обеспечение мероприятий по социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием, является расходными обязательствами Российской Федерации;

- установленные указанным Федеральным законом социальные гарантии (для граждан, занятых на работах с химическим оружием: бесплатное медицинское обслуживание, обследование и лечение с оплатой стоимости проезда до места лечения (туда и обратно), бесплатное обеспечение лекарствами, бесплатное обеспечение путевками в санаторно-курортные организации; для граждан, получивших профессиональные заболевания в результате проведения работ с химическим оружием: бесплатное медицинское обслуживание и лечение в специализированных лечебных учреждениях, компенсация стоимости проезда до места обследования или лечения (туда и обратно), бесплатное обеспечение лекарствами, бесплатное ежегодное обеспечение путевками в санаторно-курортные организации, компенсация стоимости проезда до места лечения (туда и обратно), бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов, льгота по оплате жилья) сохраняются, но исключается слово "бесплатно" и уточняется, что они предоставляются в размере и порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Произвести оценку последствий предлагаемых изменений не представляется возможным, поскольку не представлены расчеты объема средств, необходимых сегодня на реализацию установленных Федеральным законом полномочий, а также расходов в случае принятия предлагаемых изменений.

13. Статья 143 (изменения в Федеральный закон от 10 января 2002 года N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне").

Предлагаются следующие основные изменения:

- предусмотренные указанным Федеральным законом социальные гарантии гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытании на Семипалатинском полигоне, являются расходными обязательствами Российской Федерации;

- закрепляются за субъектами Российской Федерации полномочия по предоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, средства на их реализацию выделяются в виде субвенций из федерального бюджета;

- ряд натуральных льгот заменяются ежемесячными денежными выплатами.

Гражданам, получившим дозу облучения выше 25 бэр, заменяются на ежемесячную денежную выплату в размере 500 рублей следующие наиболее значимые льготы:

1) бесплатное приобретение лекарств (по рецептам врачей) в пределах перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств и изделий медицинского назначения;

2) обязательное специальное медицинское наблюдение (диспансеризация) в течение всей жизни;

3) первоочередное бесплатное ежегодное обеспечение путевкой в санаторно-курортное или другое оздоровительное учреждение (при наличии заболеваний, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации), а в случае невозможности предоставления путевки - выплата денежной компенсации в размере ее средней стоимости;

4) скидка в размере 50 процентов стоимости проезда до места лечения один раз в год (туда и обратно) воздушным, железнодорожным и водным транспортом по территории Российской Федерации;

5) бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов, фарфора и металлокерамики).

Гражданам, получившим дозу облучения свыше 5 бэр, заменяются на ежемесячную денежную выплату в размере 250 рублей следующие льготы:

1) бесплатное приобретение лекарств (по рецептам врачей) в пределах перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств и изделий медицинского назначения;

2) обязательное специальное медицинское наблюдение (диспансеризация) в течение всей жизни;

3) первоочередное бесплатное ежегодное обеспечение путевкой в санаторно-курортное или другое оздоровительное учреждение (при наличии заболеваний, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации).

Детям в возрасте до 18 лет, страдающим заболеваниями вследствие радиационного воздействия на их родителей, заменяются на ежемесячную денежную выплату в размере 250 рублей следующие льготы:

1) бесплатное санаторно-курортное лечение по медицинским показаниям в санаторно-курортных учреждениях соответствующего профиля, в том числе в санаториях "Мать и дитя";

2) бесплатное приобретение лекарств (по рецептам врачей) в пределах перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств и изделий медицинского назначения;

3) бесплатный проезд по территории Российской Федерации (туда и обратно) вместе с одним из родителей либо с бабушкой, дедушкой, опекуном (попечителем) до санаторно-курортного учреждения или другого оздоровительного учреждения, а также до места лечения или врачебной консультации;

4) ежегодное бесплатное оздоровление в оздоровительных лагерях (общего и санаторного типа) и других оздоровительных учреждениях.

По мнению комитета, размеры указанных ежемесячных выплат необходимо увеличить, а для детей, страдающих заболеваниями, - сохранить льготу по бесплатному приобретению лекарств (по рецептам врачей).

При внесении изменений в статью 2 указанного Федерального закона в части четвертой ошибочно сделана ссылка на пункт 3 части третьей статьи 14 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

II. Изменения в законодательные акты по вопросам государственного
регулирования оплаты труда

Изменения в законодательные акты по вопросам государственного регулирования оплаты труда содержатся в следующих статьях законопроекта:

статья 119 (изменения в Федеральный закон от 4 февраля 1999 года N 22-ФЗ "Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы");

статья 135 (изменение в Федеральный закон от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда");

статья 142 (изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации);

Изменения в указанные федеральные законы кардинально меняют существующую систему регулирования оплаты труда.

В настоящее время минимальный размер оплаты труда в соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации устанавливается федеральным законом одновременно на всей территории Российской Федерации. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут за счет средств собственных бюджетов принимать законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие более высокий по сравнению с установленным федеральным законом размер минимальной заработной платы.

На федеральном уровне (федеральным законом) устанавливается и тарифная ставка (оклад) первого разряда Единой тарифной сетки, а также минимальное соотношение между тарифными ставками первого и восемнадцатого разряда ЕТС (1 к 4,5). Тарифные ставки (оклады) со второго по восемнадцатый разряды ETС устанавливаются Правительством Российской Федерации по согласованию с общероссийскими объединениями работодателей и общероссийскими объединениями профсоюзов.

Из числа основных принципов правового регулирования трудовых отношений (статья 2 Трудового кодекса Российской Федерации) исключается принцип обеспечения права каждого работника на оплату труда не ниже минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом, что противоречит статье 37 Конституции Российской Федерации.

Из системы основных государственных гарантий по оплате труда работников (статья 130 Трудового кодекса Российской Федерации) исключается величина минимального размера оплаты труда в Российской Федерации и величина минимального размера тарифной ставки (оклада) работников организаций бюджетной сферы в Российской Федерации.

Признается утратившей силу статья 131 Трудового кодекса Российской Федерации, определяющая порядок установления минимального размера оплаты труда, а также один из основополагающих принципов построения системы оплаты труда, в соответствии с которым минимальный размер оплаты труда, устанавливаемый на всей территории Российской Федерации федеральным законом не может быть ниже прожиточного минимума трудоспособного человека.

Изменяется порядок установления районных коэффициентов, ограничивающий участие представителей работников и работодателей в регулировании данного вопроса.

Значительные изменения вносятся в систему регулирования оплаты труда работников организаций бюджетной сферы.

Единая тарифная сетка по оплате труда работников организаций бюджетной сферы (ЕТС) заменяется "единой" тарифной сеткой по оплате труда работников "федеральных государственных учреждений". Таким образом, изменяются категории, и уменьшается численность работников, оплата труда которых регулируется государством на федеральном уровне. При этом изменяется и сама система регулирования размера тарифной ставки первого оклада.

Вместо федерального закона предполагается тарифную ставку первого разряда устанавливать постановлением Правительства Российской Федерации, причем без согласования с объединениями профсоюзов и работодателей.

Районные коэффициенты к заработной плате и порядок их применения для расчета заработной платы работников организаций, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предлагается устанавливать Правительством Российской Федерации, для работников организаций, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, для организаций внебюджетной сферы - решением работодателя. То же относится и к процентной надбавке к заработной плате.

Это приведет к тому, что размеры районных коэффициентов и процентной надбавки к заработной плате в одной и той же местности будут различаться в зависимости от финансовых возможностей или от желаний работодателя.

Учитывая, что районный коэффициент и надбавка устанавливались в целях обеспечения равных условий воспроизводства рабочей силы в районах с неблагоприятным климатом, выравнивания реальной заработной платы в связи с разницей в стоимости жизни из-за различных потребностей, а также компенсации ущерба, наносимого здоровью и работоспособности работников в неблагоприятных климатических условиях, их размер должен быть одинаков для всех организаций в одной и той же местности и устанавливаться федеральным законом.

Установление в одной и той же местности различных по величине размеров коэффициентов и надбавок в зависимости от подчиненности организации разрушает систему районного регулирования оплаты труда и делает установление коэффициентов бессмысленным, т.к. вместо этого можно просто установить различные по величине тарифные ставки.

Предлагаемые в законопроекте изменения системы регулирования оплаты труда не достаточно продуманы и не вполне отвечают подавленной задаче - приведению в соответствие положений федерального законодательства в части, устанавливающей расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствие с требованиями федеральных законов от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Так, изменения, вносимые в Трудовой кодекс Российской Федерации, отменяют порядок установления федеральным законом минимального размера оплаты труда в отношении всех работников. В то же время, в Трудовом кодексе Российской Федерации сохраняются полномочия федерального законодателя устанавливать федеральными законами размеры повышенной оплаты труда работников, занятых на тяжелых работах, работах с вредными или опасными работами, оплаты труда на работах в местностях с особыми климатическими условиями, за работу в ночное время и в других условиях, отклоняющихся от нормальных.

В Трудовом кодексе Российской Федерации сохраняется определение "минимальной заработной платы". Однако при этом не установлено, на каком уровне и каким нормативным актом будет устанавливаться минимальный размер оплаты труда.

В то же время, сохранены положения статьи Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда", закрепляющие право субъектов Российской Федерации за счет собственных бюджетов устанавливать более высокий размер минимальной заработной платы по сравнению с федеральным уровнем. При том минимальный размер оплаты труда, установленный в статье 1 закона "О минимальном размере оплаты труда", предлагается распространить только на работников федеральных государственных учреждений.

Такие изменения противоречат статье 37 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый имеет право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также статье 6 Трудового кодекса Российской Федерации, определившей, что к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и иных, непосредственно связанных с ними отношений, относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, устанавливающих основы правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, а также обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий отдельным категориям работников.

Исключение из системы основных государственных гарантий по оплате труда величины минимального размера оплаты труда противоречит принципу не дискриминации в трудовых отношениях (ст. 3 и ч. 2 ст. 132 Трудового кодекса Российской Федерации). Кроме того, не ясно, как в предлагаемой схеме будет осуществляться общепризнанный в международном праве принцип равной оплаты за труд равной ценности у работников одной профессии и квалификации в федеральных государственных учреждения и организациях, финансируемых из средств субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов.

Представляется, что межбюджетные отношения должны выстраиваться таким образом, чтобы исключить снижение уровня гарантий гражданам, ведь Конституция предоставляет гарантии, в том числе и по оплате труда, всем гражданам, независимо от подчиненности организации, в которой они работают, и региона, в котором они проживают.

Исключение статьи 133 Трудового кодекса Российской Федерации приведет к исключению из законодательства механизмов реализации конституционной гарантии по оплате труда. Следовательно, соответствующие права большого числа граждан (кроме работающих в федеральных государственных учреждениях) будут нарушены, а минимальные социальные гарантии снижены.

Предлагаемый принцип реформирования системы оплаты труда "бюджетников" кардинально отличается от ранее разрабатывавшихся и во многом уже согласованных предложений, в соответствии с которыми основным классифицирующим признаком при построении тарифных сеток должна быть отраслевая принадлежность (образование, здравоохранение, культура и т.д.), а не источники финансирования организации. Требует уточнения и разъяснения сам термин "федеральные государственные учреждения", поскольку гражданским законодательством такая организационно-правовая форма не предусмотрена. В зависимости от того, что является критерием, - форма собственности или источник финансирования, существенно зависит сфера распространения новой "единой" тарифной сетки. В настоящее время из федерального бюджета финансируется заработная плата ограниченного круга лиц (не более 20% от всех, кто оплачивается по ЕТС), поэтому говорить о "единой" тарифной сетке, которая распространяется только на них, некорректно.

Учитывая изложенное, все статьи, касающиеся вопросов оплаты труда, из законопроекта следует исключить, т.к. они требуют значительной доработки.

Система оплаты труда работников бюджетных организаций, несомненно, требует совершенствования. Однако решать эту проблему следует комплексно, разработав специальный федеральный закон об оплате труда работников бюджетной сферы. В указанном федеральном законе следует предусмотреть механизмы реализации конституционных прав субъектов Российской Федерации по распоряжению средствами своих бюджетов и участие Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально трудовых отношений в определении общих принципов и размеров оплаты труда работников бюджетной сферы.

Необходимо сохранить в Трудовом кодексе Российской Федерации конституционную гарантию по оплате труда в виде минимального размера оплаты труда, устанавливаемого федеральным законом, а также статью 133, предусматривающую механизм определения и реализации указанной гарантии.

При введении с 1 января 2005 года в соответствии с разграничением полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, размеры заработной платы (включая не только тарифные ставки, но и доплаты, надбавки, а также выплаты за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, за работу в особых климатических условиях, иные компенсационные и социальные выплаты), установленные для работников федеральных государственных учреждений, государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений, не могут быть ниже размеров, установленных на 31 декабря 2004 года.

Необходимо не только сохранить механизм согласования тарифных ставок (окладов) ЕТС с объединениями работодателей и объединениями профсоюзов, но и законодательно ввести такой механизм согласования при установлении оплаты труда на всех уровнях. Наряду с установлением минимального размера оплаты труда, действующего на всей территории Российской Федерации, и размеров минимальной заработной платы в субъектах РФ, целесообразно рассмотреть вопрос о введении часовой минимальной заработной платы.

Проект федерального закона, изменяющего систему государственного регулирования оплаты труда, следует согласовать с Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений.

Статья 142 (изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации).

Помимо изменений, связанных с реформированием системы государственного регулирования оплаты труда, законопроектом вносятся в Трудовой кодекс Российской Федерации и ряд других изменений.

Часть из них имеет технический характер и состоит в изменении наименований федеральных органов власти, упоминаемых в тексте Кодекса (изменения в статьи 22, 48, 58, 59, 178, 212, 215-216, 217, 219, 220, 228-230, 328, 329, 353, 366-369 Кодекса).

В большинстве случаев необходимость внесения таких изменений не вызывает сомнения. Однако, как следует из названия законопроекта и пояснительной записки, все перечисленные изменения не относятся к предмету законопроекта и предлагаются не в связи с принятием федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, в некоторых случаях изменения носят чисто формальный (терминологический) характер, в то время как соответствующие положения Кодекса нуждаются в более глубоких изменениях. Так, например, принятый в первом чтении проект федерального закона N 329663-3 "О внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс Российской федерации" предлагает в части пятой статьи 58 Кодекса вообще исключить упоминание о государственных надзорных органах, т.к. указанная норма наделяет их функциями и правами, присущими только суду.

Изменения в статьи 399, 401, 403, 404, 407 Кодекса, направлены на исключение из его текста положений, определяющих функции, права и обязанности Службы по урегулированию коллективных трудовых споров. Такое механическое исключение представляется неоправданным, поскольку даже если Служба подлежит ликвидации, ее функции должны быть переданы иным государственным органам. К целям рассматриваемого законопроекта эти изменения не имеют никакого отношения.

Ряд предлагаемых изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации направлен на изъятие полномочий Правительства Российской Федерации в части установления минимальных размеров гарантий и компенсаций работникам. При этом адекватной замены этих гарантий не предусматривается. Так, изменения в статьи 168 и 169 Кодекса исключают минимальную гарантию по размеру возмещения расходов, связанных со служебной командировкой и с переездом на работу в другую местность (не ниже размеров, установленных Правительством Российской Федерации для организаций, финансируемых из федерального бюджета).

Принятие таких изменений приведет к пробелам в правовом регулировании по указанным вопросам. Кроме того, следует отметить, что законопроект не содержит изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, в котором эти же критерии используются для определения расходов организаций, подлежащих обложению налогом на прибыль.

Законопроектом исключаются также минимальные гарантии работникам, совмещающим работу с обучением (статьи 173 и 174 Кодекса) и ученикам в период ученичества (статья 204 Кодекса), исчисляемые в минимальных размерах оплаты труда (минимальный размер оплаты учебного отпуска и минимальный размер стипендии). Представляется, что эти изменения также не отвечают целям законопроекта, т.к. исключаемые нормы определяют обязательства работодателя, а не органов власти субъектов Российской федерации или органов местного самоуправления.

Изменение в статью 186 Кодекса обязывает всех работодателей во всех случаях сохранять за работниками средний заработок при сдаче ими крови и ее компонентов за дни сдачи и предоставленные в связи с этим дни отдыха. Действующая редакция статьи 186 ограничивает эти обязанности только случаями безвозмездной сдачи. Неясно, какое отношение данное изменение имеет к целям рассматриваемого законопроекта. Кроме того, Правительством Российской Федерации уже внесено аналогичное изменение в статью 186 в несколько иной редакции (проект федерального закона N 329663-3).

Не относятся к целям законопроекта также изменения:

- в статью 213 (об оплате работодателями всех медицинских осмотров работников, предусмотренных законодательством, которое носит чисто редакционный характер и не затрагивает каких-либо бюджетных и нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления);

- в статьи 332 и 336 (формально исключается упоминание о государственных и муниципальных образовательных учреждениях, а фактически необоснованно распространяется соответствующее регулирование на работников негосударственных образовательных учреждений);

- в статью 228 (исключается слово "морского" из фразы "если несчастный случай произошел на судне морского транспорта". Тем самым в оборот вводится непонятное словосочетание "на судне транспорта").

Некоторые из предлагаемых изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации не согласуются с изменениями в другие законодательные акты. Так, в соответствии с новой редакцией статьи 316 Кодекса вместо единых районных коэффициентов к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются районные коэффициенты раздельно для работников организаций, финансируемых из федерального бюджета, работников организаций, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, работников организаций, финансируемых из местных бюджетов, работников организаций, не относящихся к бюджетной сфере. Одновременно, изменения в Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" предусматривают, что размеры минимальной и максимальной величины пособия по безработице ежегодно определяются Правительством Российской Федерации и применяются с учетом районных коэффициентов. При этом не указывается, о каких из перечисленных выше коэффициентов идет речь.

Следует также отметить, что Государственной Думой 20 июня 2003 года принят в первом чтении проект федерального закона N 329663-3 "О внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс Российской Федерации". Данный законопроект имеет комплексный характер и уже на стадии первого чтения вносит изменения и дополнения в 132 статьи Кодекса. Постановлением Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении Комитету Государственной Думы по труду и социальной политике поручено при доработке законопроекта дополнять его при необходимости поправками к другим статьям и отдельным положениям Кодекса. В связи с этим внесение изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в рамках рассматриваемого законопроекта представляется нецелесообразным.

III. Замечания к статье 158 законопроекта "Признание утратившими силу
отдельных законодательных актов Российской Федерации"

Пунктом 3 статьи 158 предлагается признать утратившим силу Закон Российской Федерации от 24 октября 1991 года N 1799-1 "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР".

Большинство норм данного закона устарели и фактически утратили силу. Вместе с тем, отдельные положения закона достаточно часто используются судами при рассмотрении дел о выплате задержанной заработной платы и иных сумм, причитающихся работникам, а также при рассмотрении дел о возмещении вреда, выплате алиментов и ряда других дел.

Кроме того, статья 134 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривает наличие законов, определяющих порядок проведения индексации заработной платы в целях обеспечения повышения уровня реального содержания заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги.

Представляется, что должен быть разработан новый закон, регулирующий соответствующие отношения и позволяющий решать указанные проблемы в современных условиях. Простая отмена действующего закона приведет к созданию пробелов в правовом регулировании.

Пунктом 7 статьи 158 предлагается признать утратившим силу Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 года N 2490-1 "О коллективных договорах и соглашениях".

Пунктом 17 статьи 158 предлагается признать утратившим силу Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров".

Вопрос о признании данных законов утратившими силу выходит за рамки концепции представленного законопроекта и должен решаться в ходе дальнейшей кодификации трудового законодательства. Так, Правительством Российской Федерации уже официально представлены изменения в проект федерального закона N 329663-3 "О внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс Российской Федерации", которыми предполагается решить этот вопрос в рамках указанного законопроекта.

Пунктом 38 статьи 158 предлагается признать утратившим силу Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации".

Отмена данного Федерального закона будет шагом назад в деле организации государственной системы охраны труда.

Нормы предлагаемого к отмене закона нельзя рассматривать как "излишнюю зарегулированность". В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, трудовое законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На основании частей 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации конкретное разграничение предметов ведения осуществляется именно федеральными законами. В отсутствие такого разграничения трудно представить эффективную реализацию основных направлений государственной политики в области охраны труда, которая должна обеспечиваться согласованными действиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов по вопросам охраны труда.

Пунктом 39 статьи 158 предлагается признать утратившими силу часть вторую статьи 1 и статью 2 Федерального закона от 7 авгусга 2000 года N 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации".

Отменяется порядок установления минимальных размеров стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат ежегодно федеральным законом, исходя из постепенного увеличения соотношения между размерами этих выплат и величиной прожиточного минимума в Российской Федерации с учетом средств, предусмотренных на эти цели бюджетами на очередной финансовый год.

При этом никакого другого порядка не предлагается.

Комитет, кроме вышеуказанных, обращает внимание на следующие замечания и предложения.

1. Законопроектом в федеральных законах социального блока конституционные понятия "социальные гарантии" и "социальная защита" практически везде заменяются понятием "меры социальной поддержки", что концептуально и содержательно изменяет сущность законодательных актов, снижает уровень государственных социальных гарантий для населения, отнесенных к полномочиям Российской Федерации.

В целях приведения в полное соответствие с Конституцией Российской Федерации, а также исключения различного толкования, следует унифицировать используемые в законопроекте понятия.

В законодательных нормах, относящихся к полномочиям Российской Федерации использовать понятия - "меры социальной защиты" и "меры по осуществлению социальных гарантий", а в законодательных нормах, относящихся к полномочиям субъектов Российской Федерации, в соответствии с п. 24 статьи 26.3 Федерального закона N 95-ФЗ, использовать понятие - "меры социальной поддержки".

2. Законопроектом предлагается отдельным категориям граждан предоставить право на получение билета на проезд в транспорте пригородного сообщения, однако при этом не уточняется вид транспорта пригородного сообщения, а также форма реализации данного права.

3. Необходимо пересмотреть в сторону повышения размеры предлагаемых в законопроекте компенсационных выплат для отдельных категорий граждан, так как они не покрывают объемы отменяемых натуральных льгот и социальных гарантий или предусмотреть возможность предоставления "социального пакета" услуг, покрывающего соответствующие льготы по цене не более предусмотренного размера ежемесячной выплаты.

4. В законопроекте указывается, что денежные выплаты, устанавливаемые отдельным категориям граждан, будут индексироваться в порядке, предусмотренном для базовой части трудовой пенсии.

Однако цены на многие социальные услуги, стоимость которых граждане должны будут самостоятельно оплачивать после перевода их льгот в денежные выплаты, растут значительно быстрее общего уровня инфляции, что также будет сказываться на снижении социального положения отдельных категорий граждан, которые пользуются сегодня натуральными льготами (оплата жилья и жилищно-коммунальных услуг, лекарства и санаторно-курортное лечение, проезд в транспорте и др.).

5. Предлагаемый законопроект в случае его принятия должен вводится только после проведения всех обоснованных расчетов финансовой обеспеченности передаваемых субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям полномочий по установлению и предоставлению гражданам различных мер социальной поддержки и подготовки дополнительной нормативной базы и механизмов по реализации устанавливаемых норм и положений, относящихся к ведению органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

6. Необходимые изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации, а также вопросы дальнейшего применения законов "О коллективных договорах и соглашениях", "О порядке разрешения коллективных трудовых споров", "Об основах охраны труда в Российской Федерации" могут быть рассмотрены в ходе подготовки к рассмотрению во втором чтении проекта федерального закона N 329663-3 "О внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс Российской Федерации".

Вопросы изменения системы государственного регулирования оплаты труда следует рассмотреть комплексно в рамках проекта специального федерального закона, обсудив его в Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

7. Исключить из законопроекта следующие статьи:

статью 119 (изменения в Федеральный закон от 4 февраля 1999 года N 22-ФЗ "Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы");

статью 135 (изменения в Федеральный закон от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда");

статью 142 (изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации);

пункты 3, 7, 17, 38, 41 статьи 158 (признание утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации).

С учетом изложенного, комитет считает, что рассматриваемый законопроект нуждается в существенной доработке, в том числе, по основаниям, изложенным в настоящем Заключении, должен быть изменен ряд положений, относящихся к концепции законопроекта.

Председатель комитета

А.К. Исаев