Методические рекомендации Генеральной прокуратуры России от 24 января 2020 г. N 7-16-2020 "По организации и проведению надзорных мероприятий в сфере защиты прав граждан при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий"

В целях предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций (далее - ЧС), уменьшения и ликвидации их негативных последствий в Российской Федерации реализуется государственная программа "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах", утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 300. Вместе с тем, несмотря на значительные усилия, прилагаемые органами государственной власти в рассматриваемой сфере отношений, не удается избежать значительного ущерба от ежегодно возникающих ЧС и стихийных бедствий.

Регулярно происходят масштабные лесные пожары, а также паводки. Эти стихийные бедствия причиняют значительный материальный ущерб объектам инфраструктуры, жилым строениям, производственным зданиям, нередко погибают люди.

Непринятие уполномоченными органами и должностными лицами своевременных и достаточных мер для исполнения законов в сфере защиты населения и территорий от ЧС, пожарной безопасности, безопасности опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений, необеспечение надлежащего функционирования системы оповещения о ЧС и формируют условия для возникновения и неблагоприятного развития ЧС и стихийных бедствий, во многом определяют масштаб их последствий.

В связи с этим органами прокуратуры проведены масштабные надзорные мероприятия, накоплен и продолжает аккумулироваться большой опыт в сфере защиты прав граждан при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.

По указанным причинам целью разработки настоящих методических рекомендаций является оказание практической помощи прокурорам посредством, во-первых, актуализации данных о состоянии защищенности прав граждан при чрезвычайных ситуациях; во-вторых, предоставления сведений об имеющемся опыте подготовки к прокурорской проверке в сфере функционирования государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, наиболее типичных и распространенных нарушениях законодательства, методах их выявления и пресечения. При этом использовались данные из практики прокурорского надзора, аналитическая информация Университета прокуратуры Российской Федерации, иные источники сведений. Рассматриваемые вопросы относятся к надзору за исполнением федерального законодательства.

1. Правовое регулирование в области защиты прав граждан при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий

Согласно Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности; охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий (пункты "б", "д", "з" части 1 статьи 72).

Стратегическими документами, определяющими основы государственной политики Российской Федерации в сфере защиты населения от ЧС и стихийных бедствий, являются указы Президента Российской Федерации: от 16.10.2019 N 501 "О Стратегии в области развития гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на период до 2030 года", от 11.01.2018 N 12 "Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года", от 20.12.2016 N 696 "Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года".

Правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от ЧС осуществляется Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ), принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения в сфере защиты населения и территорий от ЧС.

При осуществлении надзора за исполнением законов о защите прав граждан при ликвидации последствий ЧС и стихийных бедствий необходимо учитывать, что в соответствии со статьей 18 Федерального закона N 68-ФЗ граждане Российской Федерации имеют право:

на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения ЧС;

в соответствии с планами действий по предупреждению и ликвидации ЧС использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, предназначенное для защиты населения от ЧС;

быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности;

обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от ЧС, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах;

участвовать в установленном порядке в мероприятиях по предупреждению и ликвидации ЧС;

на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие ЧС;

на медицинское обслуживание, компенсации и социальные гарантии за проживание и работу в зонах ЧС;

на получение компенсаций и социальных гарантий за ущерб, причиненный их здоровью при выполнении обязанностей в ходе ликвидации ЧС;

на пенсионное обеспечение в случае потери трудоспособности в связи с увечьем или заболеванием, полученным при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от ЧС, в порядке, установленном для работников, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья;

на пенсионное обеспечение по случаю потери кормильца, погибшего или умершего от увечья или заболевания, полученного при выполнении обязанностей по защите населения и территорий от ЧС, в порядке, установленном для семей граждан, погибших или умерших от увечья, полученного при выполнении гражданского долга по спасению человеческой жизни, охране собственности и правопорядка;

на получение бесплатной юридической помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Порядок и условия, виды и размеры компенсаций и социальных гарантий, предоставляемых гражданам Российской Федерации, устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Так, Президентом Российской Федерации в связи с ЧС, происходившими в последние годы на территории различных регионов страны, издавались указы о мерах по ликвидации их последствий, в которых содержатся конкретные поручения Правительству Российской Федерации и органам власти субъектов Российской Федерации о выплатах гражданам единовременной материальной помощи, выделении средств на капитальный ремонт поврежденного, строительство нового жилья взамен утраченного и т.д.

Согласно Государственному стандарту Российской Федерации ГОСТ Р 22.0.03-95 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Природные чрезвычайные ситуации. Термины и определения" природные ЧС различаются по характеру источника и масштабам.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" по масштабу распространения и тяжести последствий ЧС подразделяются на локальные, муниципальные, межмуниципальные, региональные, межрегиональные и федеральные.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.10.1995 N 982 утвержден Порядок выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, террористических актов или при пресечении террористических актов правомерными действиями. По общему правилу пострадавшим предоставляются жилищные сертификаты. При этом жилье должно быть приобретено в пределах субъекта Российской Федерации, который указан в сертификате, субсидии на приобретение жилья, выделяемые посредством государственных жилищных сертификатов, предоставляются только на покупку готового жилья. Срок действия сертификата составляет один год с даты выдачи гражданину Российской Федерации. По истечении указанного срока сертификат является недействительным.

Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 07.06.1995 N 561 МЧС России, Минстроем России и Минфином России 10.07.1995 совместно утвержден Порядок и условия выдачи государственных жилищных сертификатов, которым, в частности, предусмотрено, что в интересах несовершеннолетних детей, оставшихся без родителей, а также недееспособных и ограниченно дееспособных лиц, не способных участвовать в процедуре оформления документов, государственные жилищные сертификаты могут быть выданы лицам, определенным для этих целей законодательством Российской Федерации. Лицам, лишившимся жилья в результате ЧС и стихийных бедствий и получившим в связи с этим компенсацию, государственные жилищные сертификаты не выдаются.

Другой механизм финансирования мероприятий по ликвидации ЧС предусмотрен постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2019 N 1928 "Об утверждении Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение отдельных мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями".

Данными правилами установлены цели, условия и порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение отдельных мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в части чрезвычайных ситуаций федерального, межрегионального и регионального характера (оказания гражданам единовременной материальной помощи, финансовой помощи в связи с утратой ими имущества первой необходимости, выплаты единовременного пособия членам семей погибших (умерших) в результате ЧС и т.д.).

Применению в рассматриваемой сфере подлежат также нормы федеральных законов от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", от 22.08.1995 N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии", от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" и др.

Источником ЧС могут служить также аварии и инциденты на объектах промышленности и инфраструктуры. В связи с этим в Российской Федерации сформирована система законодательства, регулирующего отношения в области промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений. Базовыми законодательными актами в этой сфере, являются федеральные законы от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". В развитие положений указанных федеральных законов принят значительный массив подзаконных нормативных правовых актов на федеральном и региональном уровнях.

Важное значение имеют также правовые акты, принимаемые органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, регулирующие в пределах компетенции вопросы защиты от ЧС и стихийных бедствий, ликвидации их последствий, поддержки пострадавших граждан, в том числе от конкретных ЧС и стихийных бедствий. Также разрабатываются региональные программы по защите населения от ЧС и стихийных бедствий.

Деятельность прокуроров по защите прав граждан при ликвидации последствий ЧС осуществляется в соответствии с требованиями приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 10.02.2011 N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного характера и их последствий", от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" и указания от 11.05.2011 N 127/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров".

2. Объекты прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав граждан при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий

Исходя из положений статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), объектами прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав граждан при ликвидации последствий ЧС и стихийных бедствий являются федеральные органы исполнительной власти, в том числе специально уполномоченные, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления их должностные лица, органы управления и руководители организаций, осуществляющих деятельность в этой сфере.

2.1. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области защиты населения и территорий от ЧС и стихийных бедствий.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона N 68-ФЗ для осуществления государственного управления и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от ЧС создается уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Указанный федеральный орган вправе создавать подведомственные ему территориальные органы. Статьей 13 Федерального закона N 68-ФЗ определены обязанности данного федерального органа, установлены положения об ответственности его руководителей за ненадлежащее осуществление функций в области защиты населения и территорий от ЧС.

Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868 утверждено Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России), согласно которому министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Полномочия МЧС России определяются в соответствии с федеральным законодательством о ЧС и указанным положением.

МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области защиты населения и территорий от ЧС, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Свою деятельность МЧС России осуществляет непосредственно и через входящие в его систему территориальные органы, федеральную противопожарную службу Государственной противопожарной службы, спасательные воинские формирования МЧС России, Государственную инспекцию по маломерным судам МЧС России, аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, военизированные горноспасательные части. Для решения гуманитарных задач за пределами Российской Федерации из части сил системы МЧС России создается российский национальный корпус чрезвычайного гуманитарного реагирования.

2.2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере регулируются статьей 11 Федерального закона N 68-ФЗ и принятыми в развитие указанного закона подзаконными нормативными правовыми актами.

В части защиты прав граждан при ликвидации последствий ЧС и стихийных бедствий органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от ЧС межмуниципального и регионального характера;

осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от ЧС, а также подготовку населения в области защиты от ЧС;

принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в ЧС межмуниципального и регионального характера и обеспечивают их проведение;

осуществляют информирование населения о ЧС;

организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы при ЧС межмуниципального и регионального характера, а также поддерживают общественный порядок в ходе их проведения; при недостаточности собственных сил и средств обращаются к Правительству Российской Федерации за оказанием помощи;

осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от ЧС;

создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС межмуниципального и регионального характера;

содействуют устойчивому функционированию организаций в ЧС межмуниципального и регионального характера;

содействуют федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о ЧС и подготовки населения в области защиты от ЧС;

принимают решения об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам Российской Федерации в случаях возникновения ЧС природного и техногенного характера, включая определение случаев осуществления единовременных денежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут осуществлены;

принимают решения об отнесении возникших ЧС к ЧС регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или ЧС для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС;

устанавливают региональный уровень реагирования;

осуществляют создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112", обеспечивают ее эксплуатацию и развитие;

создают и поддерживают в постоянной готовности системы оповещения и информирования населения о ЧС;

осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от ЧС и обмен такой информацией, обеспечивают в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении ЧС своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении ЧС межмуниципального и регионального характера;

устанавливают порядок организации и обеспечивают осуществление регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от ЧС регионального, межмуниципального и муниципального характера с учетом порядка осуществления государственного надзора в области защиты населения и территорий от ЧС, установленного Правительством Российской Федерации;

разрабатывают и утверждают планы действий по предупреждению и ликвидации ЧС на территории субъектов Российской Федерации

Кроме того, в силу статьи 11.1 Федерального закона N 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями при организации возмещения ущерба, причиненного жилым помещениям граждан в результате ЧС. Так, они вправе разрабатывать, утверждать и реализовывать программы организации возмещения ущерба, причиненного расположенным на территориях субъектов Российской Федерации жилым помещениям граждан, с использованием механизма добровольного страхования в соответствии с положениями Федерального закона N 68-ФЗ, Закона Российской Федерации от 27.11.1992 N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" и иных нормативных правовых актов.

2.3. Органы местного самоуправления.

В части защиты прав граждан при ликвидации последствий ЧС и стихийных бедствий органы местного самоуправления самостоятельно:

осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от ЧС, а также подготовку населения к защите от ЧС;

принимают решения об отнесении возникших ЧС к ЧС муниципального характера, о проведении эвакуационных мероприятий в ЧС и организуют их проведение;

осуществляют информирование населения о ЧС;

осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от ЧС;

создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС;

организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

содействуют устойчивому функционированию организаций в ЧС;

создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС;

вводят режим повышенной готовности или ЧС для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС;

устанавливают местный уровень реагирования;

участвуют в создании, эксплуатации и развитии системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112";

создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о ЧС;

осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от ЧС и обмен такой информацией, обеспечивают в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении ЧС, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении ЧС;

разрабатывают и утверждают планы действий по предупреждению и ликвидации ЧС на территориях муниципальных образований.

Кроме того, органы местного самоуправления содействуют федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о ЧС и подготовки населения в области защиты от ЧС.

В городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области защиты населения и территорий от ЧС определяются законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

2.4. Организации, обязанные осуществлять деятельность в сфере защиты населения и территорий от ЧС.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона N 68-ФЗ организации в области защиты населения и территорий от ЧС обязаны:

планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от ЧС;

планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в ЧС;

обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации ЧС, осуществлять подготовку работников организаций в области защиты от ЧС;

создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о ЧС в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами действий по предупреждению и ликвидации ЧС;

финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от ЧС;

создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС;

предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от ЧС, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении ЧС;

предоставлять в установленном порядке федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС, участки для установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, осуществлять в установленном порядке распространение информации в целях своевременного оповещения и информирования населения о ЧС, подготовки населения в области защиты от ЧС путем предоставления и (или) использования имеющихся у организаций технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, а также каналов связи, выделения эфирного времени и иными способами.

Руководитель организации, на территории которой может возникнуть или возникла ЧС, вводит режим повышенной готовности или ЧС для органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС и принимает решение об установлении уровня реагирования и о введении дополнительных мер по защите от ЧС работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории.

Руководитель организации, на территории которой может возникнуть или возникла ЧС, и назначенный им руководитель работ по ликвидации ЧС несут ответственность за проведение работ по предотвращению и ликвидации ЧС на территории данной организации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

3. Типичные нарушения законов о защите прав граждан при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий

Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что наиболее распространенными нарушениями Федерального закона N 68-ФЗ, а также иных федеральных законов, регулирующих деятельность в сфере предупреждения ЧС, стихийных бедствий и ликвидации их последствий, являются следующие.

3.1. Типичные нарушения законов, допускаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации:

недостаточность правового регулирования вопросов, касающихся предоставления мер социальной поддержки пострадавшим от ЧС и стихийных бедствий, деятельности пунктов временного размещения и длительного проживания граждан, внеочередного предоставления бесплатных земельных участков под строительство домов, предоставления субсидий органам местного самоуправления на реализацию мероприятий по очистке территорий от крупногабаритных отходов, модернизации объектов теплоснабжения и подготовки к отопительному сезону объектов коммунальной структуры, находящихся в муниципальной собственности, предоставления свидетельств, удостоверяющих право на приобретение или строительство, капитальный ремонт жилья, учета и распределения безвозмездной (гуманитарной) помощи и др.;

отсутствие сформированного координационного органа единой системы по предупреждению и ликвидации ЧС (комиссии по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности), утвержденных положений о нем, непрохождение должностными лицами указанного органа подготовки в области защиты от ЧС;

отсутствие номенклатуры и требуемого объема резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС, отсутствие резервов финансовых ресурсов, не обеспечено создание, хранение и восполнение указанных резервов;

непринятие комплекса мер по ликвидации ЧС и последствий стихийных бедствий, несвоевременное проведение восстановительных работ и уборка территорий;

непроведение аварийно-восстановительных работ, включая берегоукрепление, восстановление автомобильных дорог, бездействие органов местного самоуправления по обустройству и расчистке водоотводных канав, ливневых канализаций, по расчистке береговых полос, подвергающихся подтоплениям рек;

отсутствие договоров на авиационное патрулирование до открытия пожароопасного сезона;

несвоевременное заключение государственных контрактов на выполнение работ по авиапатрулированию лесных пожаров;

утверждение маршрутов наземного патрулирования для мониторинга пожарной опасности в лесах после начала пожароопасного периода;

строительство объектов пожарно-спасательного назначения с нарушениями градостроительного, бюджетного законодательства, а также законодательства о контрактной системе;

неэффективное использование бюджетных средств, предназначенных для проведения противопожарных мероприятий;

несоблюдение требований, предъявляемых к системам оповещения о ЧС и стихийных бедствиях приказом МЧС России, Мининформсвязи России, Минкультуры России от 25.07.2006 N 422/90/376 "Об утверждении Положения о системах оповещения населения";

отказ в выплате материальной и финансовой помощи гражданам, пострадавшим в результате ЧС и стихийных бедствий;

неопределение границ зон затопления и подтопления населенных пунктов;

непроведение аварийно-восстановительных работ, включая берегоукрепление, восстановление автомобильных дорог, бездействие органов местного самоуправления по обустройству и расчистке водоотводных канав, ливневых канализаций, по расчистке береговых полос, подвергающихся подтоплениям рек;

неполнота мер, принимаемых учреждениями здравоохранения в целях профилактики и недопущения распространения инфекционных заболеваний, в частности, непроведение или ненадлежащее проведение вакцинации населения, иные нарушения санитарно-эпидемиологического законодательства;

непринятие мер по надлежащему обеспечению питанием пострадавших в местах их временного размещения, несоблюдение санитарных норм на пунктах передвижных кухонь;

непринятие или несвоевременное принятие органами ветеринарного надзора и лесного хозяйства мер по сбору трупов павших животных с территории ЧС и стихийных бедствий, в том числе лесного фонда, и утилизации их в установленном законом порядке;

неправомерное исключение из реестра аварийных и подлежащих сносу домовладений, пострадавших в результате ЧС и стихийных бедствий;

неправомерное расходование денежных средств, выделяемых на ликвидацию последствий ЧС и стихийных бедствий и оказание государственной поддержки пострадавшим, а также средств, поступающих в виде гуманитарной помощи, в том числе необоснованные выплаты гражданам, не относящимся к категории пострадавших, двойное начисление средств вследствие технических и иных ошибок, допущенных при формировании списков пострадавших;

неисполнение судебных решений, вынесенных по инициативе прокуроров, например, непринятие своевременных мер по включению граждан в списки на получение соответствующих денежных выплат;

необоснованное отнесение граждан к лицам, получившим средний и тяжкий вред здоровью в результате ЧС и стихийных бедствий, а также ненадлежащая деятельность комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с включением граждан в списки на право получения мер государственной поддержки;

неготовность сил и средств к предупреждению и ликвидации ЧС и стихийных бедствий, несоответствие природно-климатическим изменениям, планов действий по предупреждению и ликвидации ЧС;

ненадлежащий контроль исполнения планов мероприятий по организации охраны лесов от пожаров;

непринятие превентивных мер по предотвращению перехода огня на земли лесного фонда с сопредельных территорий, необеспечение выполнения противопожарных мероприятий;

включение в сводные планы тушения пожаров формальных и неактуальных мероприятий.

3.2. Типичные нарушения законов, допускаемые органами местного самоуправления:

необеспечение бесперебойного водоснабжения населения, в том числе подвоза питьевой воды в случае его отсутствия;

непроведение мероприятий по вывозу крупногабаритного мусора и иных предметов, подлежащих утилизации;

непринятие органами местного самоуправления исчерпывающих мер, направленных на защиту населенных пунктов от природных пожаров;

отсутствие специальной подготовки лиц для работы с пожарной техникой, приспособленной для тушения пожаров;

необеспечение надлежащей организации пожарного водоснабжения, рабочего состояния пожарных гидрантов и водоемов для забора воды, своевременной расчистки и оборудования подъездных путей, указателей направления движения к первичным средствам пожаротушения;

непринятие мер, направленных на предотвращение возникновения и развития пожаров на территории населенных пунктов (обеспечение первичными средствами пожаротушения, ликвидация сухой растительности, опашка, ликвидация несанкционированных свалок вблизи лесных насаждений);

необустройство минерализованных полос и др.

3.3. Типичные нарушения законов, допускаемые территориальными органами МЧС России:

необеспечение должностными лицами МЧС России надлежащего учета объектов с массовым пребыванием людей;

непринятие должностными лицами МЧС России мер к установлению лиц, допускающих палы сухой растительности, непривлечение их к установленной законом ответственности, непонуждение собственников земельных участков к покосу сухой растительности.

3.4. Типичные нарушения законов, допускаемые организациями, обязанными осуществлять деятельность в области защиты населения и территорий от ЧС:

нарушения, допускаемые хозяйствующими субъектами, использующими участки лесного фонда, например, захламление земельных участков отходами лесопиления, организация несанкционированных свалок, необустройство противопожарных разрывов, содержание в ненадлежащем состоянии пожарного оборудования и инвентаря, несвоевременная уборка порубочных остатков и непроведение лесовосстановительных мероприятий;

необеспечение стабильной и устойчивой сотовой связи в зоне ЧС и стихийных бедствий;

несоответствие нормативным требованиям и ненадлежащая работа на предприятиях лесопромышленного комплекса и в пунктах приема и отгрузки древесины систем противопожарной, противодымной защиты, управления эвакуацией;

нарушения правил пожарной безопасности в местах массового пребывания людей, в детских учреждениях, в местах постоянного пребывания людей (дома престарелых, психоневрологические интернаты и др.);

ненадлежащее исполнение законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, например, непроведение мероприятий, предшествующих разработке декларации безопасности, несвоевременное и не в полном объеме обследование таких объектов, несвоевременное принятие мер к ремонту аварийных сооружений и др.;

нарушение сроков обучения в области защиты от ЧС или получения дополнительного профессионального образования в области защиты от ЧС лиц, впервые назначенных на должность, связанную с выполнением обязанностей в области защиты от ЧС, нарушение сроков повышения квалификации соответствующих должностных лиц;

отсутствие планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, отсутствие в плане некоторых разделов, отступление от структуры (образца) плана, отсутствие согласования плана с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и/или их территориальными органами, комиссиями по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другими организациями согласно их компетенции.

4. Вопросы, подлежащие выяснению при осуществлении надзора за исполнением законов о защите прав граждан при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий

При осуществлении надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере, в том числе при выяснении причин и условий, способствовавших возникновению ЧС и стихийных бедствий подлежат выяснению следующие вопросы.

4.1. В органах государственной власти субъектов Российской Федерации:

соответствие законодательству, в том числе о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, пунктов временного размещения граждан, своевременность обеспечения граждан медицинской помощью, питанием, питьевой водой и др.;

своевременность и полнота учета граждан, проживающих в районах ЧС и стихийных бедствий, нуждающихся в государственной поддержке в предусмотренных законодательством формах;

своевременность и полнота выплат гражданам, предоставления жилых помещений или жилищных сертификатов, осуществляемых в рамках государственной поддержки лиц, пострадавших от ЧС и стихийных бедствий;

правомерность действий уполномоченных лиц органов власти по обеспечению соблюдения требований градостроительного законодательства, технических регламентов, правил землепользования и застройки при разработке генеральных планов, проектов территориального планирования и межевания территории, строительных норм и правил при застройке соответствующих территорий;

наличие созданных и реально функционирующих органов на каждом уровне территориальной подсистемы РСЧС - координационных органов, постоянно действующих органов управления, органов повседневного управления;

наличие разработанных и утвержденных в установленном законом порядке планов действий по предупреждению и ликвидации ЧС, отражающих в том числе природно-климатические особенности, характерные для соответствующих населенных пунктов, и возможные источники ЧС;

осуществление сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от ЧС и стихийных бедствий, а также своевременного оповещения населения о прогнозируемых и возникших ЧС;

исполнение лесного законодательства в части предупреждения лесных и иных природных пожаров, ликвидации их последствий, а именно: полнота и своевременность проведения лесопожарного зонирования; выполнение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в лесах; проведение мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров; разработка планов тушения лесных пожаров; своевременное принятие мер по тушению лесных пожаров; проведение авиационных работ по охране лесов от пожаров; введение ограничений пребывания граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности; реализация мероприятий по ликвидации ЧС в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, в том числе аварийно-спасательных и других неотложных работ; соблюдение первоочередности проведения аварийно-спасательных работ на лесных участках, имеющих общую границу с населенными пунктами или земельными участками, на которых расположены объекты инфраструктуры; соблюдение права граждан осуществлять в первоочередном порядке заготовку древесины для собственных нужд, заготовку и сбор недревесных лесных ресурсов для собственных нужд на лесных участках, на которых осуществляется ликвидация последствий ЧС; соблюдение порядка продажи лесных насаждений при закупке работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд по ликвидации последствий ЧС в лесах; своевременность внесения по результатам осуществления мероприятий по ликвидации ЧС в лесах и их последствий изменений в лесные планы субъектов Российской Федерации, лесохозяйственные регламенты лесничества и проекты освоения лесов.

4.2. В органах местного самоуправления:

своевременность оповещения граждан о ЧС и стихийных бедствиях, предоставления средств для эвакуации из зоны ЧС в случае принятия соответствующего решения;

наличие и соответствие требованиям законов градостроительной и землеустроительной документации, призванной обеспечить надлежащее осуществление деятельности по застройке населенных пунктов, в том числе в зонах, подлежащих особой охране (водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы, объекты культурного наследия, особо охраняемые природные территории и др.),

наличие и достаточность средств в бюджетах муниципальных образований (резервных фондах), полнота формирования материального резерва, мобилизационных ресурсов;

наличие и укомплектованность аварийно-спасательных служб и формирований на муниципальном и межпоселенческом уровне, готовность которых должна быть обусловлена в зависимости от характера ЧС и стихийных бедствий (наличие плавательных средств, средств пожаротушения и др.);

исполнение требований законов о запрете на осуществление строительства на территориях, подверженных затоплению, для чего устанавливать: наличие в материалах по обоснованию генеральных планов перечней и характеристик основных факторов риска возникновения ЧС природного и техногенного характера; наличие в картографических материалах документов территориального планирования отражения зон с особыми условиями использования территорий, а также территорий, подверженных риску возникновения ЧС природного и техногенного характера; соблюдение при разработке правил землепользования и застройки поселений (городских округов) требований об отображении на карте градостроительного зонирования границ зон с особыми условиями использования территорий; наличие в градостроительных регламентах ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства расположенных в пределах зон ЧС на водных объектах; факты выдачи разрешительной и иной документации по застройке территорий муниципальных образований, подверженных затоплению и подтоплению;

проведение предусмотренных Федеральным законом от N 68-ФЗ мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС и стихийных бедствий в рамках территориальной подсистемы РСЧС на основе планов действий по предупреждению и ликвидации ЧС;

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Федерального закона N 68-ФЗ следует читать как "от 21 декабря 1994 г."

осуществление сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от ЧС и стихийных бедствий, а также своевременного оповещения населения о прогнозируемых и возникших ЧС;

наличие и работоспособность систем оповещения населения о ЧС и стихийных бедствиях, в том числе мобильных систем (автомобилей и иных подвижных средств, оборудованных звукоусиливающими устройствами), своевременность проведения работ по их проверке и модернизации;

исполнение земельного законодательства в части: предоставления земельных участков в пределах территорий, подверженных воздействию негативных природных факторов, способствующих возникновению ЧС; соответствия закону порядка предоставления земельных участков, в том числе для строительства, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; информирования претендентов на предоставление земельных участков о наличии негативных природных факторов; обуславливающих ограничения в использовании участков; соблюдения процедуры (порядка) предоставления земельных участков, подверженных воздействию негативных природных факторов; наличия фактов конфискации и реквизиции земельных участков подобного рода, соответствия этих процедур нормам законодательства; нецелевого использования земельных участков в пределах территорий, подверженных воздействию возможных негативных природных факторов, способствующих возникновению ЧС, либо использования с нарушением разрешенного порядка; самовольного занятия данных участков при отсутствии правоустанавливающих документов на земельные участки.

4.3. В территориальных органах МЧС России:

обеспечение должностными лицами МЧС России надлежащего учета объектов с массовым пребыванием людей;

наличие организационно-методического руководства планированием действий в рамках территориальной подсистемы РСЧС со стороны территориальных органов МЧС России;

осуществление сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от ЧС и стихийных бедствий, а также своевременного оповещения населения о прогнозируемых и возникших ЧС;

принятие должностными лицами МЧС России должных мер к установлению лиц, допускающих палы сухой растительности, привлечение их к установленной законом ответственности, понуждение собственников земельных участков к покосу сухой растительности.

4.4. В организациях, обязанных осуществлять деятельность в сфере защиты населения и территорий от ЧС:

исполнение законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, в том числе вопросов финансирования работ по их эксплуатации, обеспечению их безопасности, возмещения ущерба, причиненного в результате нарушения законодательства о безопасности сооружений;

исполнение требований земельного, водного, лесного законодательства, в том числе в части защиты территорий от негативного воздействия природных пожаров, вод, иных опасных факторов, ликвидации последствий такого воздействия;

сбор информации и обмен ею в области защиты населения и территорий от ЧС и стихийных бедствий;

исполнение требований законодательства об оборудовании предприятий системами противопожарной, противодымной защиты, управления эвакуацией;

исполнение требований законодательства о пожарной безопасности в местах массового пребывания людей;

исполнение требований законодательства о безопасности опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений;

исполнение требований законодательства о специальной подготовке лиц, назначенных на должность, связанную с выполнением обязанностей в области защиты от ЧС;

наличие и выполнение планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.

5. Меры прокурорского реагирования на нарушения законов о защите прав граждан при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий

Меры прокурорского реагирования предусмотрены Законом о прокуратуре (статьи 23-25 ¹): протест, представление, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона. Согласно пункту 3 статьи 35 Закона о прокуратуре прокурор наделен правом в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Избрание надлежащей меры реагирования осуществляется с учетом характера и распространенности нарушений законов, допускаемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями в сфере защиты от ЧС и стихийных бедствий.

Следует исходить из того, что избираемая мера реагирования должна быть направлена не только на пресечение нарушения закона органами, организациями и их должностными лицами, но и способствовать активизации деятельности указанных субъектов в части государственного надзора в рассматриваемой сфере, принятия мер по защите и восстановлению нарушенных прав граждан.

Протест прокурора - одна из основных мер реагирования прокурора на издание противоречащих закону правовых актов. Прокурор приносит протест на такой правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Следует учитывать, что протест является действенной мерой реагирования на нарушения закона в рассматриваемой сфере общественных отношений, например, в случае необоснованного исключения земельных участков с жилыми домами, предназначенными для постоянного проживания, из границ зон действия режима ЧС, в результате чего граждане утрачивают право на получение финансовой помощи в рамках ликвидации последствий ЧС; издания правовых актов, регулирующих отношения в области защиты населения от ЧС и стихийных бедствий за пределами компетенции, в том числе предусматривающих незаконные запреты для граждан, исключающие некоторые обязанности органов местного самоуправления и предоставляющие им права, не предусмотренные Федеральным законом N 68-ФЗ, и др.

Если должностное лицо в добровольном порядке не отменяет незаконный акт или его отдельные части, противоречащие федеральному законодательству, прокурор обращается с административным исковым заявлением в суд в пределах своей компетенции о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части, а ненормативного - в арбитражный суд в соответствии со статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представление прокурора призвано устранить нарушение закона и его причины. Оно готовится на основании материалов проверки и вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором или его заместителем в письменной форме должностным лицам в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. При принятии решения об объявлении предостережения следует руководствоваться указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 06.07.1999 N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона". Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.

Обязательными условиями применения данной формы прокурорского реагирования являются строгий контроль исполнения требований, изложенных в предостережении, и применение к должностным лицам, уклоняющимся от выполнения законных требований прокурора, предусмотренных законом мер ответственности.

При выявлении нарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, прокурор обязан поставить вопрос о привлечении виновных к административной ответственности.

В защиту прав граждан, общественных или государственных интересов прокуроры направляют в суд общей юрисдикции или арбитражный суд иски и участвуют в их рассмотрении судами, а также оспаривают незаконные судебные постановления по таким делам в судах вышестоящих инстанций.

Прокурорам следует применять иск (заявление, административное исковое заявление) в качестве меры прокурорского реагирования лишь при невозможности устранения нарушения иным способом, а также при неисполнении представлений об устранении нарушений законов о защите прав граждан при ликвидации последствий ЧС и стихийных бедствий.

Эффективным является предъявление прокурорами исков:

об установления факта постоянного проживания в зоне ЧС лиц, не включенных в списки пострадавших по причине отсутствия у них регистрации по месту жительства;

о понуждении уполномоченных органов к созданию противопаводковых и противоселевых сооружений, обеспечению их постоянной готовности;

о признании права собственности на утраченное либо поврежденное в результате ЧС жилое помещение;

о понуждении органов местного самоуправления к выполнению мероприятий по выявлению, инвентаризации и регистрации прав на бесхозяйные гидротехнические сооружения, постановке таких объектов на учет;

о возложении на собственников гидротехнических сооружений обязанности обеспечить безопасность их эксплуатации и устранить выявленные нарушения в их содержании;

о возложении на органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязанности провести мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод;

о создании резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС природного и техногенного характера;

о понуждении органов местного самоуправления к созданию условий для забора воды из источников наружного противопожарного водоснабжения;

о возложении обязанности провести мероприятия по обеспечению первичными мерами пожарной безопасности безводных участков в населенных пунктах;

о проведении очистки территории лесного фонда с установлением информационных противопожарных аншлагов и табличек с обозначением мест сбора мусора;

о расторжении договоров аренды лесных участков;

о возложении обязанности по выполнению противопожарных и лесовосстановительных мероприятий;

о признании права собственности на защитное сооружение гражданской обороны отсутствующим;

о понуждении к обеспечению надлежащего обслуживания защитного сооружения гражданской обороны, планированию и организации выполнения мероприятий по обеспечению его сохранности и готовности к работе;

о понуждении к размещению на официальном сайте в сети "Интернет" информации о состоянии защиты населения и территории ЧС.

Предъявляя иски, необходимо во всех случаях детализировать заявляемые исковые требования путем указания конкретных действий по устранению нарушений.

В соответствии со статьей 21 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор принимает предусмотренные данным кодексом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. В силу пункта 2 части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации прокурор уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.

Уголовная ответственность в данной сфере может наступать за нарушения требований правил пожарной безопасности на объектах с массовым пребыванием людей по статье 238 "производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности" Уголовного кодекса Российской Федерации, в отношении должностных лиц - в случае крупных ЧС с человеческими жертвами и большим ущербом по статье 293 "халатность" Уголовного кодекса Российской Федерации, статье 109 "причинение смерти по неосторожности", 168 "уничтожение или повреждение имущества по неосторожности" Уголовного кодекса Российской Федерации и др.

Доведите данные методические рекомендации до подчиненных работников, осуществляющих надзорную деятельность в указанной сфере, и организуйте их практическое применение.

Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации

А.Э. Буксман