Решение Президиума Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ от 18 декабря 2020 г. "О мерах по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения"

Рассмотрев вопрос "О мерах по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения", Президиум Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации (далее - Президиум Совета законодателей Российской Федерации) отмечает следующее.

Общая площадь сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, по данным, предоставленным Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, на 1 января 2019 года - 197,7 млн гектаров, в том числе общая площадь пашни - 116,24 млн гектаров, сенокосов - 18,72 млн гектаров, пастбищ - 57,20 млн гектаров, залежи - 4,31 млн гектаров, многолетних насаждений - 1,23 млн гектаров.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года N 683, предусмотрено, что обеспечение продовольственной безопасности осуществляется в том числе за счет повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. При этом сохранение, восстановление и повышение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения являются составляющими развития и совершенствования агропромышленного комплекса Российской Федерации.

Вопросы обеспечения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения регулируются в частности Федеральным законом от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", Федеральным законом от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель", Федеральным законом от 19 июля 1997 года N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Водным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, принят Федеральный закон от 31 июля 2020 года N 308-ФЗ "О внесении изменений в статью 22 Федерального закона "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" и Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". В настоящее время разрабатываются нормативные правовые акты, необходимые для реализации этого закона.

Вместе с тем Президиум Совета законодателей Российской Федерации отмечает ряд проблем, препятствующих эффективному обеспечению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения: отсутствие полной и достоверной информации о землях сельскохозяйственного назначения, их границах и качественных характеристиках, единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения; неэффективность землеустройства как комплекса мероприятий по изучению состояния почв, планированию и организации их рационального использования и охраны; неиспользование по назначению земель сельскохозяйственного назначения и последующее ухудшение их состояния; недостаточное нормативно-правовое регулирование своевременного выявления изменения состояния плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, оценки этих изменений.

Следует законодательно определить понятия почвы и ее плодородия как фундаментального уникального свойства.

Необходимо также реализовать меры, направленные на восстановление системы профессионального образования и подготовки научных кадров в области агрохимии, мелиорации и почвоведения, а также земельных отношений, землеустройства и кадастра.

В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года, отмечается, что практически во всех субъектах Российской Федерации сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель, интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота. Основными негативными процессами, приводящими к деградации почв, являются водная и ветровая эрозия, заболачивание, подтопление земель, переувлажнение, засоление и осолонцевание почв.

Достижение показателей продовольственной безопасности и объема экспорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия осуществляется за счет не восполняемых расходов резервов плодородия почв.

Состояние почв в нашей стране требует принятия комплекса мер, направленных на их сохранение, охрану и воспроизводство плодородия. По экспертным оценкам, в течение 25 лет наблюдается ежегодный отрицательный баланс основных элементов минерального питания растений. Стратегический национальный ресурс и основа устойчивого развития страны - почвы с их плодородием остаются недооцененными и используются ненадлежащим образом, объемы применяемых удобрений и мелиорантов недостаточны даже для простого воспроизводства плодородия. К тому же, неоднородность природных условий, почвенного покрова, климата, агрометеорологических характеристик делает невозможным введение универсальных сельскохозяйственных регламентов.

По мнению Президиума Совета законодателей Российской Федерации, неэффективное использование земельных ресурсов приводит к сокращению продуктивных сельскохозяйственных угодий. Длительное неиспользование пашни и связанное с этим ухудшение ее качественных характеристик потребует больших усилий и материально-финансовых затрат на вовлечение этих земель вновь в оборот.

Министерством сельского хозяйства Российской Федерации разработан проект государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации, согласно которому планируется вовлечение в сельскохозяйственный оборот 13 млн гектаров неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, в том числе за счет площадей, покрытых древесно-кустарниковой растительностью.

Следует отметить, что реализация постановления Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 года N 1509 "Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения" фактически стимулирует нецелевое использование хозяйствующими субъектами земель сельскохозяйственного назначения, в том числе существенно затрудняет изъятие земельных участков сельскохозяйственного назначения по этому основанию и прогнозируемо приведет к дальнейшему выбытию земель сельскохозяйственного назначения из севооборота. При этом допускается осуществление на землях сельскохозяйственного назначения таких видов предпринимательской деятельности в области использования лесов, как создание лесных плантаций и их эксплуатация, переработка древесины и иных лесных ресурсов. Более того, установлено требование по проведению мероприятий по воспроизводству лесов на землях сельскохозяйственного назначения. Тем самым закрепляется длительное, неоднократное и нецелевое использование земель сельскохозяйственного назначения, создаются условия для реализации беспрерывного цикла по использованию лесов на сельскохозяйственных землях.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года N 1482 "О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации" утверждены признаки неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации. Однако если до настоящего времени нарушением являлась залесенность (закустаренность) 15 процентов пахотного земельного участка и 30 процентов земельного участка других сельскохозяйственных угодий, то сегодня нарушением считается залесенность (закустаренность) 50 процентов и более площади земельного участка вне зависимости от вида сельскохозяйственных угодий. Даже в отношении особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий рассматриваемое пороговое значение установлено на уровне 20 процентов. Если ранее признаком неиспользования земельного участка было непроизводство работ по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы на пашне, сенокошения на сенокосах, выпаса скота на пастбищах, то теперь можно не использовать до 75 процентов площади земельного участка и нарушением это считаться не будет. Установленные признаки фактически узаконивают деятельность недобросовестных землепользователей и способствуют нецелевому использованию сельскохозяйственных земель.

В целом же интенсивность использования находящихся в обороте сельскохозяйственных земель постоянно увеличивается, имеются риски достижения предела роста производства сельскохозяйственной продукции, для минимизации которых требуются, с одной стороны, целенаправленные усилия по сохранению, воспроизводству и увеличению плодородия почв, а с другой - вовлечение в оборот новых земель, пригодных для сельскохозяйственного производства.

Учитывая вышеизложенное и принимая во внимание необходимость выработки мер по совершенствованию государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, Президиум Совета законодателей Российской Федерации решил:

1. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:

1) ускорить доработку и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации следующих проектов федеральных законов:

о внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" в части определения понятий почвы, плодородия почв, рационального использования почв и агрохимикатов, установления обязательной процедуры паспортизации земельных участков сельскохозяйственного назначения;

о внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в части совершенствования процедуры изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения;

о землеустройстве;

2) ускорить принятие:

проекта постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации";

проектов постановлений Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона от 31 июля 2020 года N 308-ФЗ "О внесении изменений в статью 22 Федерального закона "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" и Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения";

3) продолжить совершенствование системы государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и учета показателей состояния плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения;

4) принять меры по совершенствованию законодательства в части своевременного выявления изменения состояния земель сельскохозяйственного назначения, оценки этих изменений;

5) рассмотреть целесообразность подготовки проектов нормативных правовых актов, актуализирующих порядок обращения с органическими отходами и органическими удобрениями, их регистрации и использования;

6) обеспечить внесение изменений в постановления Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 года N 1509 "Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения" и от 18 сентября 2020 года N 1482 "О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации" в целях устранения рисков усугубления ситуации с нецелевым использованием земель сельскохозяйственного назначения;

7) при корректировке Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года N 717, уделить особое внимание повышению эффективности финансирования мероприятий ведомственных проектов "Развитие отраслей агропромышленного комплекса, обеспечивающих ускоренное импортозамещение основных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия", "Техническая модернизация агропромышленного комплекса", федерального проекта "Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации" национального проекта "Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы", ведомственной целевой программы "Научно-техническое обеспечение развития отраслей агропромышленного комплекса";

8) обеспечить в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 13 февраля 2020 года N Пр-234ГС финансирование государственной программы Российской Федерации "Комплексное развитие сельских территорий", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2019 года N 696, в объемах, первоначально установленных паспортом указанной программы;

9) рассмотреть возможность внесения изменений в законодательство в части установления дополнительных ограничений на добычу общераспространенных полезных ископаемых на землях сельскохозяйственного назначения;

10) усилить межведомственное взаимодействие в части устранения несоответствий в сведениях о землях сельскохозяйственного назначения, содержащихся в различных государственных информационных системах.

2. Рекомендовать Министерству сельского хозяйства Российской Федерации:

1) рассмотреть возможность подготовки предложений по установлению обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий и почв для включения их в перечень земель, использование которых для других целей не допускается;

2) завершить работы по организации государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения с полным охватом им всех земель, используемых для ведения сельского хозяйства.

3. Рекомендовать Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации совместно с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации провести анализ состояния нормативной правовой базы по охране редких и находящихся под угрозой исчезновения почв, в том числе в части ведения Красной книги почв Российской Федерации и красных книг почв субъектов Российской Федерации, и выработать предложения по ее совершенствованию.

4. Рекомендовать Министерству науки и высшего образования Российской Федерации совместно с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации:

1) подготовить и представить в Правительство Российской Федерации предложения по обеспечению приема на целевое обучение согласно установленной квоте в полном объеме по направлениям подготовки специалистов в области агрохимии, мелиорации, почвоведения и экологии, а также земельных отношений, землеустройства и кадастра;

2) информировать образовательные организации высшего образования, реализующие образовательные программы по направлениям подготовки бакалавров, магистров в области агрохимии и почвоведения, землеустройства и кадастра, о необходимости своевременной актуализации учебно-методических материалов и усиления внимания к земельно-правовым аспектам в обучении по соответствующим уровням высшего образования с учетом требований вступивших в силу федеральных законов и положений проектов федеральных законов по вопросам землеустройства и сохранения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

5. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

1) обеспечить внедрение и соблюдение разработанных научно обоснованных адаптивно-ландшафтных региональных систем земледелия и технологий возделывания сельскохозяйственных культур;

2) завершить работы по определению особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий с установлением их границ для включения таких угодий в перечень земель, использование которых для других целей не допускается;

3) усилить работу по соблюдению землепользователями требований законодательства в части обеспечения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения;

4) предусмотреть в государственных программах субъектов Российской Федерации мероприятия по обеспечению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения.

6. Направить настоящее решение в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство науки и высшего образования Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Заместитель сопредседателя Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

А.В. Яцкин

Заместитель сопредседателя Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации, заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

И.А. Яровая