Определение Конституционного Суда РФ от 11 февраля 2021 г. N 182-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Федеративной Республики Германия Рора Йоханнеса на нарушение его конституционных прав статьями 21 и 21.1 Закона Российской Федерации "О государственной тайне"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи А.Н. Кокотова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина Федеративной Республики Германия Й.Рора,

установил:

1. Гражданин Федеративной Республики Германия Йоханнес Рор (Johannes Rohr) оспаривает конституционность следующих положений Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5485-I "О государственной тайне":

статьи 21, которая устанавливает порядок допуска к государственной тайне, предполагающий, в частности, что допуск должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке, а допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации; допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне предусматривает принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну, согласие на частичные, временные ограничения их прав, письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий и ознакомление с нормами законодательства о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;

статьи 21.1, согласно которой члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий, а также адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну, допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий, предусмотренных статьей 21 данного Закона; указанные лица предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с исполнением ими своих полномочий, и о привлечении их к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них отбирается расписка; сохранность государственной тайны в таких случаях гарантируется путем установления ответственности указанных лиц федеральным законом.

Й.Рору, прибывшему 19 декабря 2018 года из-за рубежа в международный аэропорт Домодедово (Москва), уведомлением органа ФСБ России разъяснено, что ему не разрешен въезд в Российскую Федерацию в соответствии с подпунктом 1 части первой статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" сроком до 23 января 2069 года.

Решением Московского городского суда от 20 июня 2019 года Й.Рору отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании незаконным решения о неразрешении ему въезда в Российскую Федерацию. Из данного судебного акта следует, что решение принято должностными лицами ФСБ России в соответствии с предоставленными им полномочиями по защите национальной безопасности и с соблюдением в отношении административного истца процедурных гарантий, установленных законом. В ходе судебного разбирательства среди иных материалов судом исследовались документы ФСБ России, на основании которых было принято решение о неразрешении Й.Рору въезда, а именно выписка из представления о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации и справка в его отношении. По мнению суда, в этих документах приведены конкретные обстоятельства и материалы, подтверждающие то, что деятельность Й.Рора угрожает национальной безопасности Российской Федерации.

При этом в ходе закрытого судебного заседания представителю Й.Рора по доверенности - гражданину Российской Федерации, имеющему высшее юридическое образование, было отказано в ознакомлении с составляющими государственную тайну сведениями, подтверждающими обоснованность неразрешения административному истцу въезда в Российскую Федерацию, ввиду отсутствия у представителя допуска к таким сведениям, оформленного в установленном порядке, предусматривающем проведение в отношении лица проверочных мероприятий. Кроме того, со ссылкой на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации Московский городской суд указал, что возможность допуска адвоката к сведениям, составляющим государственную тайну, распространяется не только на уголовный процесс, но и на иные виды судопроизводства. Однако, поскольку представитель административного истца не является адвокатом, а сам истец не был лишен права обратиться к представителю, наделенному этим статусом, суд признал, что Й.Рор имел возможность представить доводы против запрета въезда в Российскую Федерацию, в том числе после ознакомления с информацией, послужившей основанием для соответствующего решения органа ФСБ России.

Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 2019 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Суд второй инстанции отметил, что неучастие представителя административного истца в исследовании материалов, содержащих государственную тайну, без оформления требуемого допуска не влечет отмену обжалованного судебного решения, поскольку представитель не подтвердил наличие у него статуса адвоката.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения противоречат статьям 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 48 (часть 1) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой позволяют суду отстранять от участия в исследовании материалов административного дела, связанных с государственной тайной, представителя административного истца - гражданина Российской Федерации, имеющего высшее юридическое образование, но не являющегося адвокатом.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

2.1. Закон Российской Федерации "О государственной тайне", регулирующий отношения, связанные с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием, их защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации (преамбула), определяет государственную тайну как защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (абзац второй статьи 2). Под допуском к государственной тайне в данном Законе понимается процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну (а предприятий, учреждений и организаций - на проведение работ с использованием таких сведений), который, в свою очередь, представляет собой санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну (абзацы пятый и шестой статьи 2). В оспариваемых же заявителем положениях данный Закон устанавливает общий порядок допуска должностных лиц и граждан к государственной тайне (статья 21) и особый порядок допуска к ней (статья 21.1).

Конституционный Суд Российской Федерации ранее обращался к вопросу допуска адвоката к материалам, содержащим сведения, составляющие государственную тайну, в рамках уголовного судопроизводства. В Постановлении от 27 марта 1996 года N 8-П он указал, что установленный статьей 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" порядок допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, носит характер общего правила, не исключающего возможности использования иных способов доступа к государственным секретам и защиты государственной тайны, само существование которых обусловлено, в частности, особенностями правового статуса отдельных категорий лиц, вытекающего из Конституции Российской Федерации или непосредственно предусмотренного законом. С учетом этого Конституционный Суд Российской Федерации признал, что отказ обвиняемому (подозреваемому) в приглашении выбранного им адвоката по мотивам отсутствия у того допуска к государственной тайне, а также предложение обвиняемому (подозреваемому) выбрать защитника из определенного круга адвокатов, имеющих такой допуск, неправомерно ограничивают право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи (статья 48, часть 1, Конституции Российской Федерации) и право на самостоятельный выбор защитника.

Впоследствии Закон Российской Федерации "О государственной тайне" был дополнен статьей 21.1, установившей особый порядок допуска к государственной тайне ряда категорий лиц, особенности правового статуса которых вытекают из Конституции Российской Федерации или непосредственно закреплены федеральным законом (члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий, адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну). Указанные лица допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий, предусмотренных статьей 21 данного Закона. При этом они предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с исполнением своих полномочий, и о привлечении их к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них отбирается расписка. Сохранность же государственной тайны в таких случаях гарантируется путем установления федеральным законом ответственности указанных лиц за ее разглашение.

Определением от 10 ноября 2002 года N 314-О, в котором рассматривался вопрос о допуске адвоката к государственной тайне в рамках гражданского судопроизводства, правовая позиция, выраженная в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 1996 года N 8-П, распространена Конституционным Судом Российской Федерации на производство в судах общей юрисдикции по гражданским делам. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, отстранение судом общей юрисдикции на основании статей 21 и 21.1 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" адвоката, являющегося представителем истца, от участия в судебном заседании по мотивам отсутствия у него допуска к государственной тайне лишает истца возможности реализовать право на получение квалифицированной юридической помощи в процедуре гражданского судопроизводства, которое должно осуществляться на основе состязательности и равноправия сторон (статья 123, часть 3, Конституции Российской Федерации). Кроме того, в названном Определении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что его правовая позиция, сформулированная в Постановлении от 27 марта 1996 года N 8-П применительно к нормативным положениям, регулирующим процедуру уголовного судопроизводства, в силу универсальности права каждого на юридическую помощь и принципов состязательности и равноправия сторон процесса может быть распространена на все другие виды судопроизводства.

В системе действующего регулирования данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации применима и к административному судопроизводству.

2.2. Порядок административного судопроизводства определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", от 23 июня 1999 года N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" и от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации и другими федеральными законами (часть 1 статьи 2 данного Кодекса). Согласно данному Кодексу:

каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами (часть 1 статьи 4);

иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные и международные организации имеют право обращаться в суды за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой; иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных данным Кодексом; Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций (часть 4 статьи 4);

граждане, обладающие административной процессуальной дееспособностью, могут вести свои административные дела в суде лично и (или) через представителей, если данным Кодексом не предусмотрено обязательное участие представителя в судебном процессе; личное участие в административном деле гражданина не лишает его права иметь по этому делу представителя (часть 1 статьи 54);

представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности (часть 1 статьи 55).

В силу статей 6 и 14 данного Кодекса административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, что предполагает наличие у каждой из них возможности реализовать лично или через своего представителя право на участие в судебном разбирательстве, а именно представлять доказательства, участвовать в их исследовании, задавать вопросы, давать объяснения суду, выдвигать свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, пользоваться другими процессуальными правами, предоставленными сторонам законодательством об административном судопроизводстве.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает ряд мер, направленных на защиту государственной или иной охраняемой законом тайны при рассмотрении судами административных дел. Согласно его статье 11 разбирательство административных дел в закрытом судебном заседании осуществляется в случае, если материалы рассматриваемого дела содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну (часть 2); о разбирательстве в закрытом заседании выносится мотивированное определение суда - в отношении всего судебного разбирательства или его части (часть 6); при разбирательстве в закрытом заседании присутствуют лица, участвующие в деле, их представители, а в необходимых случаях также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики (часть 7); в закрытом заседании дело рассматривается и разрешается с соблюдением всех правил административного судопроизводства, причем использование систем видеоконференц-связи не допускается (часть 8); лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие при совершении процессуального действия, в ходе которого могут быть выявлены сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, предупреждаются судом об ответственности за их разглашение (часть 9); если судебное разбирательство осуществлялось в закрытом заседании, суд объявляет публично только резолютивную часть решения (часть 10).

Из приведенных норм в их системном единстве с положениями статей 21 и 21.1 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" и с учетом вышеозначенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что участие представителя стороны административного судопроизводства в исследовании доказательств по делу, связанных с государственной тайной, обусловлено наличием у такого представителя статуса адвоката или допуска к государственной тайне.

Подобное регулирование предопределено особым статусом адвоката как независимого профессионального советника по правовым вопросам (пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"), участие которого в качестве представителя стороны в административном судопроизводстве по делам, связанным с государственной тайной, является гарантией как права представляемого лица на получение квалифицированной юридической помощи (статья 48, часть 1, Конституции Российской Федерации), так и сохранности государственной тайны (статья 29, часть 4, Конституции Российской Федерации), что, кроме прочего, обеспечивается законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что адвокаты, на которых законом возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), осуществляют деятельность, имеющую публично-правовой характер, реализуя тем самым гарантии конституционных прав представляемых лиц (Постановление от 23 декабря 1999 года N 18-П, определения от 1 июня 2010 года N 782-О-О, от 29 сентября 2011 года N 1278-О-О, от 20 февраля 2014 года N 426-О, от 27 марта 2018 года N 627-О, от 13 мая 2019 года N 1200-О и др.).

Лицо же, участвующее в качестве стороны в административном деле, связанном с государственной тайной, вправе в установленном порядке, вступая в процесс или в ходе рассмотрения дела, выбрать в качестве представителя лицо, являющееся адвокатом или имеющее допуск к государственной тайне, в том числе в порядке замены представителя (часть 3 статьи 14, пункт 5 части 1 статьи 45, часть 1 статьи 54, часть 1 статьи 55 и часть 5 статьи 56 данного Кодекса).

2.3. Таким образом, оспариваемые законоположения - как сами по себе, так и взятые в системе действующего правового регулирования - не могут расцениваться в качестве нарушающих конституционные права заявителя в указанном им аспекте.

Исследование же обстоятельств его дела и проверка доказательств, которые послужили основой для вынесения правоприменительных решений по данному делу, к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации не относятся.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Федеративной Республики Германия Рора Йоханнеса, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин