Некоторые теоретико-практические вопросы, возникающие в гражданском процессе на стадии производства в порядке надзора
Реформированное в ГПК РФ производство в порядке надзора было положительно оценено в публикациях, посвященных новеллам гражданского процессуального законодательства, в научно-практических комментариях к ГПК РФ, в учебной литературе по гражданскому процессу*(1).
По прошествии года со дня вступления в действие гражданского процессуального кодекса РФ необходимо констатировать, что помимо позитивных изменений, которые претерпело производство в порядке надзора, имеется ряд важных для теории гражданского процесса и судебной практики вопросов, не решенных законодателем.
Так, на стадии производства в порядке надзора на этапах истребования дела судьей надзорной инстанции и передачи дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, как и ранее, по ГПК РСФСР, имеет место не урегулированная процессуальным законом деятельность субъектов гражданских процессуальных отношений. Речь идет о деятельности должностных лиц суда надзорной инстанции - председателя верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, Председателя Верховного Суда РФ, его заместителя.
В соответствии со ст. 379, 381, 382 ГПК РФ надзорная жалоба или представление прокурора, поданные в установленном ст. 377 ГПК РФ порядке, передаются председателем или заместителем председателя суда надзорной инстанции на рассмотрение судьи данного суда. По результатам рассмотрения надзорной жалобы или представления прокурора судья решает вопрос об истребовании дела или об отказе в истребовании дела. Если дело истребовано, то по результатам его рассмотрения судья выносит определение о передаче дела для рассмотрения надзорной жалобы или представления прокурора по существу в суд надзорной инстанции либо определением отказывает в такой передаче.
Должностные лица суда надзорной инстанции вправе не согласиться с определением судьи об отказе в истребовании дела или об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции (ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ). В этих случаях они могут вынести свое определение об истребовании дела или о передаче дела в суд надзорной инстанции.
При изучении упомянутых норм возникает целый ряд вопросов теоретико-практического характера. Например, каков процессуальный порядок обращения лиц, участвующих в деле, и лиц, чьи права и законные интересы были нарушены судебными постановлениями (ст. 376 ГПК РФ), к должностному лицу суда надзорной инстанции? Каковы последствия несоблюдения порядка обращения к должностному лицу суда надзорной инстанции? Кто, кроме лиц, указанных в ст. 376 ГПК РФ, вправе обратиться к председателю суда надзорной инстанции, заместителю Председателя Верховного Суда РФ? Каков процессуальный срок для такого обращения? В какой срок председателю суда необходимо рассмотреть обращение соответствующего заинтересованного лица? Обязательно ли обращаться к председателю нижестоящего суда надзорной инстанции, прежде чем подать надзорную жалобу в суд следующей надзорной инстанции? Является ли обращение к должностному лицу суда надзорной инстанции по своей сути обжалованием соответствующего определения судьи надзорной инстанции?
На эти, как представляется, немаловажные вопросы в ГПК РФ ответа нет. Справедливости ради следует отметить, что некоторые из них все же были освещены, например, в научно-практических комментариях к ГПК РФ.
Так, профессор В.М. Жуйков, автор комментария к главе 41 ГПК РФ*(2), обращает внимание на то, что определение об отказе в истребовании дела и определение об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу не могут быть предметом обжалования, поскольку они "не препятствуют лицам, которым было отказано, обратиться с новой надзорной жалобой, представлением на те же судебные постановления (именно они, а не определение судьи являются в таких случаях объектом обжалования)". Чтобы обеспечить реализацию этого права, в законе установлено правило, согласно которому указанные в ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ лица вправе не согласиться с определением судьи. В этом случае выносится определение об истребовании дела или о передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции. При вынесении указанными в законе должностными лицами суда соответствующего определения определение судьи об отказе в истребовании дела не отменяется. Исходя из принципа диспозитивности, лица, указанные в ч. 6 ст. 381 ГПК РФ, не вправе по своей инициативе, без новой надзорной жалобы или представления прокурора, выносить определение об истребовании дела*(3).
Сказанное позволяет сделать следующие выводы:
а) обращаться к указанным должностным лицам суда надзорной инстанции необходимо путем подачи новой надзорной жалобы или представления;
б) деятельность названных в ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ лиц не является проверочной, поскольку обжалуется не определение судьи об отказе, например, в истребовании дела, а судебное постановление и определение должностного лица суда не отменяют определение судьи;
в) упомянутые в ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ лица вправе осуществлять свою деятельность только по инициативе лиц, перечисленных в ст. 376 ГПК РФ.
В связи с изложенным возникают вопросы: каким требованиям должна отвечать новая надзорная жалоба (представление), подаваемая должностному лицу суда надзорной инстанции? Надо ли в новой надзорной жалобе приводить доводы, по которым лицо, подающее эту жалобу (представление), не согласно с определением судьи, например, об отказе в истребовании дела?
Представляется, что если в ГПК РФ нет соответствующего указания, то содержание надзорной жалобы должно оставаться прежним, но адресовать новую жалобу следует соответствующему лицу, указанному в ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ. К надзорной жалобе необходимо приложить определение судьи об отказе в истребовании дела или определение об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции.
Является ли обязательным для лиц, участвующих в деле, и лиц, чьи права и законные интересы были нарушены судебными постановлениями, обращение к председателю суда надзорной инстанции, заместителю Председателя Верховного Суда РФ?
Из содержания ст. 377 (регулирующей порядок подачи надзорной жалобы), 378 (определяющей содержание надзорной жалобы или представления), 381, 383 ГПК РФ не следует, что такая обязанность существует. Можно предположить, что к аналогичному выводу приходит и В.М. Жуйков, написавший, что лицо, которому судьей отказано в истребовании дела, "вправе обратиться в тот же суд надзорной инстанции - к председателю суда (а в Верховный Суд РФ - к заместителю председателя) с новой надзорной жалобой или представлением"*(4).
Однако судебная практика идет по противоположному пути, считая, что обращение к председателю суда надзорной инстанции в рассматриваемых ситуациях обязательно. Так, лицу, участвующему в деле и подававшему надзорную жалобу в судебную коллегию по гражданским делам, надзорная жалоба была возвращена на том основании, что она не отвечает требованиям, предусмотренным ст. 378 ГПК РФ. Как отмечалось в письме, которым сопровождалось возвращение жалобы, в соответствии с ч. 6 ст. 378 ГПК РФ к надзорной жалобе необходимо приложить заверенные соответствующим судом копии судебных постановлений, принятых по делу. В связи с этим лицу, подающему надзорную жалобу, помимо определения судьи Московского городского суда об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции следует приложить и "ответ председателя городского суда о согласии с данным определением"*(5).
Представляется, что сложившаяся практика применения ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ противоречит действующему гражданскому процессуальному законодательству, не предусматривающему обязанности лиц, обращающихся с надзорной жалобой в суд надзорной инстанции, в случае отказа судьи надзорного суда в истребовании дела или передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции обращаться к председателю суда или заместителю Председателя Верховного Суда РФ с новой надзорной жалобой или представлением.
В рассматриваемом случае надзорная жалоба не может быть возвращена и со ссылкой на абз. 6 ст. 380 ГПК РФ, предусматривающей в качестве основания для возвращения надзорной жалобы нарушение правил подсудности, установленных ст. 377 ГПК РФ.
В статье 377 ГПК РФ, определяющей порядок подачи надзорной жалобы или представления прокурора, обращение к должностным лицам суда надзорной инстанции, перечисленным в ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ, не предусмотрено, что еще раз подтверждает необязательность такого обращения.
Отсутствие обязанности обращаться с новой надзорной жалобой можно обосновать и с теоретических позиций.
Своеобразие отношений, возникающих в гражданском судопроизводстве, заключается в том, что они могут осуществляться только в порядке и формах, установленных нормами гражданского процессуального права, а все участники процесса (напомним, главным участником процесса является суд) наделяются определенными законом процессуальными правами и обязанностями. В рамках гражданского судопроизводства совершаются лишь те действия, которые заранее предусмотрены процессуальными нормами, и поэтому гражданские процессуальные отношения всегда выступают в форме процессуальных правоотношений*(6).
Отношения, которые возникают на практике между должностными лицами суда, перечисленными в ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ и, например, лицами, участвующими в деле, не являются процессуальными, поскольку они существуют как фактические, а не урегулированные нормами гражданского процессуального права.
Деятельность суда (в рассматриваемом случае - судьи суда надзорной инстанции), не облеченная в форму процессуальных правоотношений, вряд ли может рассматриваться как обязательная. Такая деятельность находится за рамками гражданского процесса (гражданского судопроизводства).
Признание на практике обязательным обращения к председателю верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружного (флотского) военного суда, Председателю Верховного Суда РФ, его заместителю в случаях, предусмотренных ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ, противоречит основным положениями гражданского процесса.
В соответствии со ст. 2 ГПК РФ гражданское судопроизводство должно способствовать укреплению законности, правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду.
Деятельность соответствующих лиц, указанных в ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ, на рассматриваемых этапах производства в порядке надзора не может способствовать укреплению законности, поскольку "законность в деятельности судов означает полное соответствие их постановлений и совершаемых процессуальных действий нормам как материального, так и процессуального права, т.е. закону"*(7).
Не урегулированная процессуально деятельность соответствующих должностных лиц суда надзорной инстанции, признанная судебной практикой обязательной, находится в противоречии с принципом законности, который "по своему содержанию включает в себя требование к судам правильно применять нормы материального (регулятивного) права и совершать процессуальные действия во исполнение норм гражданского процессуального права"*(8).
Возложение обязанности на лицо, подающее надзорную жалобу или представление, в случаях отказа судьи надзорной инстанции в истребовании дела или в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции обращаться к председателю суда надзорной инстанции или заместителю Председателя Верховного Суда РФ (учитывая изложенные ранее критические замечания) представляется уязвимым и с точки зрения толкования Европейским судом по правам человека п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Европейская конвенция по правам человека).
Европейский суд по правам человека обращал внимание на то, что судопроизводство не должно быть чрезвычайно сложным, поскольку обратное затруднит доступ индивида в суд таким образом или в такой степени, что это нанесет ущерб самому существу права на обращение в суд*(9). Обязанность лица, подающего надзорную жалобу, обращаться в рассматриваемых случаях к соответствующему должностному лицу суда надзорной инстанции, чья деятельность процессуально не урегулирована, значительно усложняет и без того непростое производство в порядке надзора.
Сложность проявляется в первую очередь в том, что должностное лицо суда надзорной инстанции, указанное в ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ, осуществляя свою деятельность на рассматриваемых этапах производства в порядке надзора, будет руководствоваться не нормами гражданского процессуального права, определяющими процессуальный порядок такой деятельности, а своим усмотрением. Результатом этого может стать ограничение возможности лица, подающего надзорную жалобу или представление, обратиться в соответствующий суд надзорной инстанции.
Кроме того, увеличивается число инстанций (хотя должностные лица, как уже отмечалось, судебными инстанциями в смысле ст. 377 и абз. 6 ст. 380 ГПК РФ не являются), в которые следует обратиться лицу, подающему надзорную жалобу или представление. В совокупности с низким качеством законодательного регулирования это также не может не оказать влияния на возможность заинтересованного лица обратиться в соответствующий суд надзорной инстанции.
Предусмотренное законом право соответствующих должностных лиц суда надзорной инстанции не согласиться с определениями судьи надзорной инстанции об отказе в истребовании дела или об отказе в передаче дела для рассмотрения в суд надзорной инстанции, трансформированное практикой в не предусмотренную законом обязанность лиц, подающих надзорную жалобу или представление, обратиться к указанным должностным лицам с новой надзорной жалобой или новым представлением, является не чем иным, как ограничением права индивида на доступ в суд в смысле ч. 1 ст. 6 Европейской конвенции по правам человека.
В связи с изложенным представляется возможным сделать следующие выводы.
Порядок обращения лиц, участвующих в деле, и лиц, чьи права и законные интересы были нарушены судебными постановлениями, к председателю суда надзорной инстанции, заместителю Председателя Верховного Суда РФ в случаях, предусмотренных ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ, а также сама деятельность данных должностных лиц по рассмотрению таких обращений должны быть процессуально регламентированы в ГПК РФ. В этой части ГПК РФ нуждается в изменениях и дополнениях.
При отсутствии такой регламентации обращение к данным должностным лицам суда надзорной инстанции не должно рассматриваться как обязательное. Если лицу, подавшему надзорную жалобу, судьей суда надзорной инстанции отказано в истребовании дела или в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции (ст. 383 ГПК РФ), то оно вправе обратиться с надзорной жалобой в суд следующей надзорной инстанции, учитывая требования ст. 377 ГПК РФ. При этом надзорная жалоба не может быть возвращена судьей, поскольку основания для такого возвращения ст. 380 ГПК РФ не предусмотрены.
В ГПК РФ имеется еще одна норма, не получившая четкого процессуального урегулирования. Речь идет о ст. 389 ГПК РФ, в соответствии с которой Председатель Верховного Суда РФ и его заместитель имеют право внести в Президиум Верховного Суда РФ мотивированное представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора в целях обеспечения единства судебной практики и законности.
Такая деятельность, как и прежде, когда ГПК РСФСР наделял тех же лиц правом принесения протеста, процессуально не урегулирована. В связи с этим все изложенное относительно деятельности вне рамок гражданских процессуальных правоотношений должностных лиц суда надзорной инстанции на этапах истребования дела и передачи его для рассмотрения в суд надзорной инстанции относится и к деятельности должностных лиц, перечисленных в ст. 389 ГПК РФ. Представляется интересным рассмотреть ряд вопросов теоретико-практического характера, связанных с применением этой нормы.
Чем вызвана необходимость ее закрепления в ГПК РФ? Ответ на этот вопрос дает В.М. Жуйков, который еще раз подчеркивает, что по новому ГПК принесение протестов стало невозможным. Однако такое регулирование "создает неоправданный перевес в пользу принципа диспозитивности и существенным образом ослабляет действие принципа законности. Практика применения нового ГПК уже выявила случаи, свидетельствующие о том, что указанные новеллы производства в суде надзорной инстанции порождают серьезные проблемы... Некоторые возможности решения указанных проблем создает норма, включенная в ст. 389 ГПК"*(10). "Смысл этой статьи, - отмечает тот же автор, - особенности ее применения, роль и значение выносимых на ее основании определений Президиума Верховного Суда РФ определяются установленной ею целью - обеспечением единства судебной практики и законности, т.е. правильного и единообразного применения федерального законодательства (норм материального и процессуального права) всеми судами общей юрисдикции на всей территории Российской Федерации"*(11).
Таким образом, существование ст. 389 ГПК РФ объясняется необходимостью гарантировать: а) принцип законности, который в на
