Исполнительное производство: отрасль российского права или стадия процесса? (А.Т. Боннер, "Законодательство", N 8, август 2004 г.)

Исполнительное производство: отрасль российского права или стадия процесса?

За сравнительно короткий период, прошедший со времени вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве", появилось довольно много литературы, посвященной проблематике исполнительного производства: комментарии к названному закону, учебники, огромное количество статей в периодических изданиях*(1).

В начале прошлого века профессор Е.В. Васьковский включал производство по исполнению судебных решений, или исполнительный процесс, в область гражданского процесса "в обширном смысле слова"*(2). Ученый полагал, что действия по исполнению судебных решений настолько просты, что с успехом могут быть выполнены любым органом власти, "поэтому исполнение судебных решений поручается не самим судам, а другим, низшим органам власти (судебным приставам, полиции), действующим под контролем суда"*(3).

В течение длительного времени это утверждение Е.В. Васьковского, поддержанное и другими корифеями российской процессуальной науки, не подвергалось сомнениям. Однако без малого 30 лет тому назад М.К. Юков - в ту пору молодой кандидат юридических наук, а ныне известный ученый и крупный практический работник - внес "смуту" в умы советских и российских процессуалистов. Он пришел к выводу о том, что совокупность норм, регулирующих отношения по исполнению решений юрисдикционных органов, представляет собой исполнительное право. Эта отрасль имеет специфический предмет правового регулирования, собственные принципы, особый метод правового регулирования, а также общие положения, "сквозные" для всей отрасли.

В то же время следует подчеркнуть, что М.К. Юков не считал исполнительное право самостоятельной отраслью права. Указанную совокупность правовых норм он рассматривал в качестве "вторичного образования гражданского процессуального права", а одним из субъектов складывающихся здесь правовых отношений называл суд*(4).

С тех пор одним из вопросов, по которым мнения процессуалистов существенно расходятся, является проблема, вынесенная в заголовок настоящей статьи. Как грибы после дождя (а под "дождем" в данном случае нужно понимать плодотворные научные идеи М.К. Юкова), "выросли" кандидатские, а в последнее время и докторские диссертации. Их количество не может не свидетельствовать о том, что проблемы исполнения судебных решений имеют важное теоретическое и практическое значение*(5). Причем едва ли не основной идеей всех этих сочинений стала мысль о самостоятельности отрасли исполнительного прав и о необходимости разработки и принятия Исполнительного кодекса РФ*(6).

В данном отношении характерны монография и значительное количество иных опубликованных работ, принадлежащих перу О.В. Исаенковой, в которых, в частности, обобщены труды ее предшественников. По мнению О.В. Исаенковой, исполнительное право является автономной отраслью права, находящейся в процессе становления. Предмет ее регулирования - это "общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнительного производства, а также действия, имеющие место в ходе исполнительного процесса"*(7).

О.В. Исаенкова полагает, что исполнительное право (как и большинство других отраслей российского права) имеет классическую структуру, состоящую из двух частей: общей и особенной. "Общая часть исполнительного права включает основополагающие положения и институты, относящиеся ко всему исполнительному производству: принципы исполнительного производства и гарантии их реализации, органы принудительного исполнения, лиц, участвующих в исполнительном производстве, и систему защиты их прав, представительство, сроки исполнения юрисдикционных актов, расходы, связанные с исполнительным производством, ответственность в исполнительном праве, общие правила фиксации исполнительных действий и т.д. Особенную часть исполнительного права составляет совокупность норм, регламентирующих движение, развитие исполнительного производства по стадиям от его возбуждения до прекращения, а также особенности реализации различных исполнительных документов по отдельным категориям взысканий и в отношении различных субъектов"*(8).

Своеобразие метода правового регулирования отношений, возникающих в ходе исполнительного производства, состоит в том, что в нем сочетаются императивные (для должника) и диспозитивные (для взыскателя) начала.

Во всех процессуальных отношениях, возникающих в исполнительном производстве, всегда участвует судебный пристав-исполнитель. Отношения власти и подчинения, составляющие содержание императивного метода правового регулирования, возникают в исполнительном производстве между судебными приставами-исполнителями как субъектами власти и лицами, участвующими в исполнительном производстве, в качестве субъектов подчинения*(9).

О.В. Исаенкова убеждена в том, что "новый ГПК РФ окончательно подорвал устоявшееся за многие десятилетия в российской юридической литературе положение о том, что исполнение судебных решений и иных юрисдикционных актов - завершающая, заключительная стадия гражданского процесса. Наличие в нем раздела VII "Производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов" подтвердило юридическое своеобразие исполнительного права как отраслевого структурного подразделения российского права". Названный автор полагает, что "исполнительное право, скорее, следует отнести к специальной отрасли права, а не к вторичному образованию - комплексной отрасли или подотрасли".

Одновременно она с сожалением констатирует, что переоценивать влияние последней реформы гражданского судопроизводства на концепцию исполнительного права как самостоятельной отрасли права не следует. Принятие ГПК РФ, как, впрочем, и федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах", не исчерпало дискуссию правоведов по поводу места исполнительного производства в системе российского права. До сего времени существует неправильная, с точки зрения О.В. Исаенковой, "теория, согласно которой исполнение решений всего лишь этап, стадия гражданского процесса"*(10).

В последнее время в трудах многих процессуалистов (в частности, В.В. Яркова, В.М. Шерстюка, Д.Я. Малешина, О.В. Исаенковой и др.) много внимания уделяется проблеме подготовки и принятия Исполнительного кодекса РФ*(11).

К сожалению, концепция, согласно которой возможно самостоятельное существование отрасли исполнительного права, и приводимые в ее защиту аргументы выглядят не вполне убедительно. В частности, вряд ли можно рассматривать в качестве независимого предмета правового регулирования "общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнительного производства". Эти отношения имеют производно-вспомогательный характер и в полной мере отражают основную модель гражданских процессуальных отношений между компетентными государственными органами и участниками процесса. Разница заключается лишь в том, что в данном случае речь идет о заключительной стадии гражданского процесса, в которой реализуется судебное решение. А место суда в качестве субъекта, действующего в интересах государства и общества, здесь занимает судебный пристав-исполнитель, функционирующий под контролем суда.

Трудно согласиться и с тем, что предметом правового регулирования, наряду с "общественными отношениями, складывающимися в процессе исполнительного производства", являются также "действия, имеющие место в ходе исполнительного процесса". Действия, о которых идет речь, совершаются лишь в строгих рамках соответствующих правовых отношений, а потому самостоятельным объектом правового регулирования быть не могут.

Даже если допустить, что исполнительное право существует, на сегодняшний день сложно говорить о его "классической структуре", включающей в себя общую и особенную части. Видимо, сторонники этой точки зрения выдают в данном случае желаемое за действительное. Например, О.В. Исаенкова вынуждена констатировать, что "основной источник исполнительного законодательства - Федеральный закон "Об исполнительном производстве" - не имеет не только четко выраженного разделения на Общую и Особенную части, но и логически не выстроен"*(12).

Поскольку исполнительное право провозглашается в качестве самостоятельной отрасли права, оно должно характеризоваться специфической системой принципов. По мнению О.В. Исаенковой, упомянутая система включает в себя общеправовые принципы законности, равенства перед законом; межотраслевые принципы государственного языка исполнительного производства и диспозитивности (последний действует в исполнительном производстве ограниченно), а также отраслевые принципы исполнительного права. Среди последних автор называет принципы неприкосновенности личности должника, неприкосновенности минимума средств существования должника-гражданина, пропорциональности распределения взыскиваемых сумм между взыскателями, сочетания отраслевой и территориальной организации исполнения*(13).

Несколько иначе видит систему принципов исполнительного производства М.А. Викут. По ее мнению, здесь не действует принцип состязательности; не являются основополагающими началами принципы диспозитивности и равенства сторон; не могут быть признаны элементами содержания исполнительного производства и принципы гласности, устности, непрерывности и непосредственности. В частности, подавляющее большинство действий, составляющих содержание исполнительного производства, оформляются письменно. Кроме того, исполнительные действия по общему правилу не направлены на установление фактических обстоятельств.

Принципы законности и национального (государственного) языка как общеправовые реализуются в исполнительном производстве, но они не выражают какой-либо его специфики.

Исходя из содержания Федерального закона "Об исполнительном производстве", в качестве специфических основополагающих начал исполнительного производства М.А. Викут называет принципы неприкосновенности личности должника, неприкосновенности минимума средств существования должника и членов его семьи, пропорционального удовлетворения требований, содержащихся в исполнительном документе, сочетания отраслевой и территориальной организации исполнения*(14).

Разумеется, исполнительное производство - будь оно стадией гражданского процесса либо относительно самостоятельным видом общественных отношений - обладает определенной спецификой. Поэтому при желании можно попытаться сформулировать характеризующие его принципы. Однако предлагаемая авторами система принципов вряд ли может быть признана удачной. В частности, входя в определенное противоречие с положениями ч. 1 ст. 19 Конституции РФ, О.В. Исаенкова приходит к выводу о том, что у сторон исполнительного производства, по существу, нет равенства перед законом. "Равными" здесь "являются лишь некоторые права сторон ("общие"), при этом в гражданском процессе в общем объеме правомочий сторон сектор равных и соотносимых прав гораздо шире, чем в исполнительном, за счет распространения диспозитивности в полной мере на ответчика и на истца"*(15). Развивая эту мысль, автор утверждает, что принцип диспозитивности в исполнительном производстве распространяется на должника лишь в самой малой степени, поскольку его отношения с судебным приставом-исполнителем имеют прежде всего императивный характер: императивность "практически полностью поглотила собой диспозитивные начала в отношении должника"*(16). Не углубляясь в рассмотрение этого спорного заключения, ограничимся следующим замечанием: если равенство перед законом у сторон исполнительного производства по существу отсутствует, а диспозитивное начало распространяется главным образом на взыскателя, то можно ли говорить о названных принципах права как пронизывающих все исполнительное производство?

Не слишком убедительны, на наш взгляд, и иные составляющие системы принципов исполнительного права. В частности, вряд ли имеет смысл вести речь о "принципе неприкосновенности личности должника", поскольку единственной нормативной базой для его выделения являются положения ст. 23 Конституции РФ, гарантирующей право граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений*(17). С тем же успехом можно вести речь об общеправовом принципе неприкосновенности личности, гражданском процессуальном принципе неприкосновенности личности ответчика и т.п. Однако вряд ли подобные построения имеют какой-то практический смысл.

М.А. Викут полагает, что в настоящее время нет ни логических, ни законных оснований использовать в пользу признания исполнительного производства стадией гражданского судопроизводства аргументы, базирующиеся на уже не действующем законодательстве. Автор имеет в виду положения раздела V ГПК РСФСР. С ее точки зрения, место исполнительного производства в системе российского права должно определяться "действующим исполнительным законодательством, практикой его применения, а не субъективным мнением того или иного правоведа". Исполнительное производство является "самостоятельной структурой в системе правоохранительных органов, отнесенной к ведению исполнительной власти"*(18).

Характер деятельности, осуществляемой в исполнительном и гражданском судопроизводствах, обусловлен задачами последних и поэтому неодинаков. Задачей гражданского судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспоренных прав, свобод и охраняемых законом интересов физических лиц и организаций (ст. 2 ГПК РФ). Перед исполнительным производством поставлена задача обеспечения реальной защиты прав и охраняемых законом интересов. Поэтому до сих пор встречающееся в правоведении определение исполнительного производства как стадии гражданского судопроизводства следует признать "ни на чем не основанным"*(19).

По мнению Т.К. Андреевой и В.М. Шерстюка, "Законодатель... признал правильными идеи о самостоятельности исполнительного производства в системе российского права.

Принятие законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" подвело черту под длительными спорами о месте исполнительного производства в системе российского права"*(20).

Вероятно, под "исполнительным производством" Т.К. Андреева и В.М. Шерстюк в данном случае имеют в виду "исполнительное право". Простим им эту маленькую оговорку! Значительно важнее другое: названные авторы явно поторопились с выводом, и с принятием указанных законов обсуждаемая проблема совсем не закрыта. Речь идет о следующем.

Концепция Исполнительного кодекса и Федерального закона "Об исполнительном производстве" строится на абсолютно неверной, с нашей точки зрения, основной идее. Ее сторонники предприняли попытку искусственно отделить друг от друга, "разорвать", с одной стороны, процессуальные действия суда, связанные с обеспечением иска, обеспечением исполнения судебного решения, предварительным и последующим контролем за действиями судебного пристава-исполнителя, толкованием решения, изменением способа и порядка его исполнения, отсрочкой и рассрочкой исполнения, выдачей дубликата исполнительного листа и т.д. и т.п., а с другой - действия, совершаемые судебным приставом-исполнителем. Эта концепция основана на том, что суд осуществляет правосудие, и складывающиеся с ним отношения являются процессуальными. Исполнительное же производство, как полагает В.В. Ярков, имеет "самостоятельный и внепроцессуальный характер", представляет собой юридическую деятельность, происходящую вне рамок судебного процесса, вне рамок судебной власти и требует "целостного правового регулирования". "Исполнительное производство в доктринальном, нормотворческом и правоприменительном аспектах следует понимать как относящееся к сфере действия органов исполнительной власти со всеми вытекающими из данного вывода последствиями"*(21).

Последствия же эти таковы. Если исполнительное производство является стадией гражданского или арбитражного процесса, то в нем необходимо сохранять предусмотренные процессуальным законом гарантии прав должника. Если же, напротив, признать, что исполнение юрисдикционных актов представляет собой административную процедуру, то "возможно обоснование значительного снижения уровня гарантий интересов должника в исполнительном производстве, ужесточение мер административно-правового и уголовно-правового характера за неисполнение исполнительных документов"*(22). Кажется, более откровенно и не скажешь!

В предлагаемой В.В. Ярковым, О.В. Исаенковой и другими авторами конструкции исполнительного права суд по существу исключен из правовых отношений, с чем согласиться абсолютно невозможно. Ведь роль суда в исполнительном производстве велика и многообразна. Кроме судебного контроля за действиями судебного пристава-исполнителя необходимо иметь в виду постоянное взаимодействие судебных и внесудебных процедур. В частности, речь идет о возможности защиты прав других лиц при совершении исполнительных действий, защиты прав организаций при неисполнении исполнительного документа о восстановлении на работе (ст. 92-93 Федерального закона "Об исполнительном производстве"), а также возможности отмены судебного решения в кассационном, апелляционном или надзорном порядке с передачей дела на новое рассмотрение с разрешением вопроса о повороте исполнения судебного решения.

Нынешние же законодательные и доктринальные попытки полного отделения, чтобы не сказать стерилизации, судебных и внесудебных процедур в исполнительном производстве являются не вполне последовательными, а главное - вряд ли могут быть признаны удачными. Хотя и невнятно, но, тем не менее, в ряде статей Федерального закона "Об исполнительном производстве" упоминается о роли суда в данной стадии процесса (ст. 16-18, 20-25, 27, 31 и др.). В свою очередь, в ГПК и АПК РФ время от времени появляется фигура пристава-исполнителя (ст. 431, 433-435, 438, 440-442 ГПК, ст. 327-330, 332 АПК).

Более того, в ГПК РФ, АПК РФ и Федеральном законе "Об исполнительном производстве" встречаются полностью дублирующие друг друга нормы. В качестве примеров такого рода можно сослаться на ст. 436, 437, 439, 441 ГПК РФ и ст. 20, 21, 23, 90 Федерального закона "Об исполнительном производстве", которые соответственно посвящены основаниям к приостановлению и прекращению исполнительного производства, а равно обжалованию действий судебного пристава-исполнителя. Не слишком отличается друг от друга также содержание ст. 440 ГПК РФ и ст. 24 Федерального закона "Об исполнительном производстве", определяющие порядок приостановления и прекращения исполнительного производства*(23).

К сожалению, в указанных законодательных актах встречаются не только повторения, но и противоречия и пробелы. Например, ст. 14 Федерального закона "Об исполнительном производстве" и ст. 321 АПК РФ посвящены срокам предъявления исполнительных документов ко взысканию, причем первая из названных норм не приведена в соответствие со второй.

Несмотря на принятие Федерального закона "Об исполнительном производстве", в ГПК и АПК РФ сохранены относительно большие массивы норм, посвященных данной стадии процесса. Вряд ли положение изменится и с принятием Исполнительного кодекса РФ. Дублирование одних и тех же норм в разных законах, отрыв друг от друга взаимосвязанных нормативных положений, противоречия и пробелы в законодательстве об исполнении актов юрисдикционных органов, с нашей точки зрения, можно ликвидировать единственным способом. Следовало бы сгруппировать указанные нормы в одном законе. В силу целого комплекса причин таким законом не могут быть ни Федеральный закон "Об исполнительном производстве", ни Исполнительный кодекс. На наш взгляд, эти нормы нашли бы свое место в соответствующем процессуальном Кодексе, в первую очередь, в ГПК РФ. При этом нормы организационного характера по-прежнему должны оставаться в составе Федерального закона "О судебных приставах".

Такая мысль очень осторожно была высказана автором этих строк в мае 2003 г. в ходе занятий с судебными приставами-исполнителями Краснодарского края, посвященных проблемам ГПК РФ. Сверх всяких ожиданий, судебные приставы-исполнители горячо поддержали эту идею. При этом они пояснили, что им значительно легче было бы руководствоваться одним, а не несколькими законодательными актами, к тому же до известной степени несогласованными.

Сказанное вовсе не исключает необходимости совершенствовать нормы, регулирующие порядок исполнения юрисдикционных актов. Вероятно, их следует сконструировать таким образом, чтобы неисполнение либо ненадлежащее исполнение акта юрисдикционного органа было невыгодно должнику в правовом и экономическом отношении. В то же время разработка самых совершенных правовых норм, в том числе принятие пресловутого Исполнительного кодекса, сама по себе вряд ли сможет решить большинство проблем исполнительного производства. Ведь не секрет, что во многом они объясняются отнюдь не несовершенством права, а огрехами в подборе, обучении и расстановке кадров судебных приставов, коррумпированностью отдельных представителей этой профессии, недобросовестностью немалой части должников, наконец, общей социальной, экономической и моральной обстановкой в современном обществе.

Вспомним период, когда Федеральный закон "Об исполнительном производстве" должен был вступить в действие. Тогда с этим актом связывались большие надежды. В частности, заместитель руководителя департамента судебных приставов Минюста РФ В.Н. Григоренко писал, что законы "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах" призваны придать новое направление развитию судебной реформы. Автор указывал, что "принятие этих законов ожидалось всеми с громадным нетерпением. Предприниматели, руководители предприятий, юристы, судьи, работники правоохранительных органов, бухгалтеры и аудиторы, банкиры - вот далеко не полный перечень лиц, чьи профессиональные и личные интересы будут затронуты новыми актами.

...В настоящее время в части имущественных взысканий исполняется не более 50% всех принятых решений... Немало судебных решений длительное время не исполняются, исполнительные листы в ряде случаев возвращаются без уважительных причин.

В ряде случаев имущество реализуется по низким ценам либо исключается из описи. На практике это происходит не только из-за безответственности судебных исполнителей, но и в силу сокрытия должниками имущества и денежных средств, а также информации об их нахождении. При наличии имущества должники, как правило, стремятся "подсунуть" то, что относится к числу неликвидных и не может быть реализовано по приемлемым ценам.

Все это связано не только с безответственностью некоторых судебных исполнителей. Дело в том, что подавляющее большинство представителей этой профессии - женщины, причем или очень молодые, или достаточно солидного возраста. Не следует сбрасывать со счетов реальную угрозу для здоровья и даже жизни судебных исполнителей. Кроме того, неудовлетворительное исполнение судебных решений в немалой степени связано с тем, что большинство судебных исполнителей не имеет высшего юридического образования.

...В рамках указанных законов и в соответствии с принципом разделения властей суды освобождаются от несвойственной им функции по руководству работой судебных исполнителей, т.е. по существу от выполнения собственных решений и, тем более, постановлений несудебных органов. При этом сохраняется преемственность многих важных процессуальных норм исполнительного производства, проверенных практикой их применения"*(24).

Таким образом, с введением в действие Федерального закона "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах" и с созданием службы судебных приставов связывались неоправданно большие надежды. Жизнь показала, что ситуация в сфере исполнения юрисдикционных актов, к сожалению, принципиальных изменений не претерпела. По мнению О.В. Исаенковой, "как и в дореформенный период (имеется в виду реформа исполнительного производства 1997 г.), нарушение установленных сроков исполнения исполнительных документов является скорее не исключением, а общим правилом, значительное число исполнительных производств заканчивается без реального осуществления содержащихся в них требований"*(25).

Тем не менее, ныне действующие нормы, регулирующие порядок исполнения решений юрисдикционных органов, а также организацию службы судебных приставов, вне сомнения, более совершенны. Что еще реально изменилось с 1997 г.? Многое, хотя далеко не все изменения можно признать позитивными. Обновлены организация и кадровый состав бывших судебных исполнителей, ныне именуемых судебными приставами. Теперь здесь значительно меньше женщин, как "очень молодых", так и "достаточно солидного возраста". Все чаще в эту службу приглашают крепких мужчин, значительная часть которых ранее работала в силовых структурах.

Современные судебные приставы получили красивую форму, имеют право на ношение, а в соответствующих ситуациях и применение оружия и специальных средств. В случае необходимости они могут обращаться за содействием к подразделениям силовой поддержки Министерства юстиции. И они этим правом часто пользуются. Может быть, даже слишком часто. Автор имеет в виду скандалы, связанные с переделом собственности, в которые нередко почему-то бывают вовлечены судебные приставы. К сожалению, чаще всего они оказываются, хотя и небескорыстным, но все-таки лишь орудием в чужих руках.

Впрочем, отдельные, наиболее "прогрессивно мыслящие" судебные приставы считают такое положение несправедливым и начинают таскать "каштаны из огня" уже исключительно для себя. Например, двое столичных судебных приставов-исполнителей, получив на основании решения арбитражного суда с фирмы-должника 30 млн руб., переправили эту сумму - якобы по ошибке- не взыскателям, а никому не ведомой фирме-однодневке под названием "Анаконта". Деньги исчезли безвозвратно. Автор не исключает, что эта маленькая "неточность" стала возможной исключительно потому, что у судебных приставов-исполнителей не было высшего юридического образования. Взыскатели свои 30 млн все-таки получили, но уже не из средств должника, а из бюджета Главного управления Министерства юстиции по г. Москве. Судебным же приставам все сошло с рук*(26).

Справедливые нарекания вызывает деятельность не только московских судебных приставов-исполнителей, но и всей системы в целом. Первый заместитель Генерального прокурора РФ Ю. Бирюков назвал Службу судебных приставов "одним из самых коррумпированных подразделений в системе Министерства юстиции", а их работу квалифицировал как "безобразную". По данным Ю. Бирюкова, за последние три года за совершение должностных подлогов, превышение полномочий, получение взяток были осуждены почти 300 приставов.

В ходе прокурорских проверок, которые прошли во всех 89 субъектах федерации в конце 2003 г., были выявлены грубейшие нарушения исполнительного законодательства, факты нарушений конституционных прав граждан на судебную защиту, откровенно противоправные действия судебных приставов. По вине Службы судебных приставов государство недополучает огромные суммы. За три года судебные приставы изъяли в пользу государства, юридических и частных лиц всего 78 млрд руб., что составляет лишь 10 % от суммы, подлежащей взысканию.

Более того, в должниках может оказаться само Министерство юстиции РФ. Так как, по словам Ю. Бирюкова, в судебные органы было подано более 1000 исков к Министерству юстиции о возмещении ущерба, причиненного бездействием судебных приставов. Суды уже рассмотрели и удовлетворили часть этих исков на общую сумму около 20 млн руб.

По мнению первого заместителя Генерального прокурора РФ, указанные нарушения закона стали возможны как вследствие ненадлежащего исполнения своих обязанностей судебными приставами, так и из-за слабого контроля за их деятельностью со стороны департамента Службы судебных приставов Минюста России*(27).

О.В. Исаенкова называет одну из причин массового неисполнения судебных решений: до настоящего времени "российское общество не имеет стройной и стабильной системы этических норм, посредством которых неисполнение юрисдикционных актов должниками подвергалось бы отрицательной оценке, осуждению окружающими", а "практические трудности во многом обусловлены отсутствием четких теоретических ориентиров в исполнительном праве и разработанной методики его преподавания, а также пробелами и противоречиями действующего исполнительного законодательства"*(28).

Не вдаваясь в частности, следует в целом согласиться с тем, что указанные О.В. Исаенковой причины затрудняют своевременное и эффективное исполнение актов юрисдикционных органов. Действительно, без "четких теоретических ориентиров" нельзя обойтись не только в исполнительном, но в любой отрасли права. Говоря же о совокупности правовых норм, регулирующих порядок исполнения юрисдикционных актов, нельзя не сослаться на постановления Конституционного Суда РФ и практику Европейского суда по правам человека.

Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. N 13-П сказано: "Конституция Российской Федерации гарантирует государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2); защита прав и свобод человека и гражданина составляет обязанность государства (статья 2). Из названных положений во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 15 (часть 2), 17 (часть 3), 18, 52, 53, 55, 71 (пункт "в"), 72 (пункт "б" части 1) и 118 Конституции Российской Федерации следует, что защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт или акт иного уполномоченного органа своевременно не исполняется.

Этому корреспондирует и пункт 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также практика его применения Европейским Судом по правам человека. В решениях по ряду дел Европейский Суд указал, что право на судебную защиту стало бы иллюзорным, если бы правовая система государства позволяла, чтобы окончательное, обязательное судебное решение оставалось недействующим к ущербу одной из сторон; исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть "суда" (дело Hornsby c. Grece - Rec. 1997-II, fasc. 33)"*(29). Автор берет на себя смелость предположить, что перевод последней части решения Европейского суда по правам человека не вполне точен. Очевидно, по смыслу решения, речь должна идти о том, что исполнение судебных решений неразрывно связано с правосудием, является важной стадией гражданского процесса.

С достаточной четкостью эта позиция была сформулирована в решении Европейского суда по правам человека от 7 мая 2002 г. по делу "Бурдов против России" (Burdov v. Russia), жалоба N 59498/00.

1 октября 1986 г. А.Т. Бурдов был призван в ряды Вооруженных Сил СССР для ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Заявитель принимал участие в операции до 11 января 1987 г., и теперь страдает лучевой болезнью. В 1991 г. на основании экспертного заключения, установившего причинную связь между ухудшившимся здоровьем заявителя и его участием в чернобыльских событиях, А.Т. Бурдову была назначена денежная компенсация, которая фактически ему не выплачивалась. 3 марта 1997 г. Шахтинский городской суд Ростовской области вынес решение в пользу заявителя. Суд постановил выплачивать установленную компенсацию, а также пеню за задержку выплаты компенсации. Но и после этого заявитель, несмотря на неоднократные обращения в Службу судебных приставов г. Шахты и прокуратуру, в течение длительного времени денег не получал в связи с отсутствием средств у Управления социальной защиты населения по г. Шахты.

В 1999 г. А.Т. Бурдов предъявил еще один иск к Управлению социальной защиты населения по г. Шахты в связи со снижением Управлением размера выплачиваемой компенсации и неуплатой невыплаченной ранее компенсации. 21 мая 1999 г. Шахтинский городской суд восстановил первоначально установленный размер компенсации. Кроме того, суд постановил выплатить разницу между указанными суммами, а также проиндексировать компенсацию, выплачиваемую заявителю. 9 марта 2000 г. Шахтинский городской суд проиндексировал сумму возмещения вреда здоровью, установленную решением суда от 3 марта 1997 г., но деньги так и не были выплачены заявителю. И лишь после вынесения персонального решения Министерства финансов РФ 5 марта 2001 г. Управление социальной защиты населения по г. Шахты выплатило заявителю задолженность в размере 113 040 руб. 48 коп.

В своей жалобе, направленной в Европейский суд по правам человека, А.Т. Бурдов утверждал, что власти России должны нести ответственность за существенные и необоснованные задержки при исполнении окончательных решений суда.

Изучив жалобу, Европейский суд по правам человека постановил, что в соответствии с п. 1 ст. 6 Европейской конвенции по правам человека каждое лицо в случае спора о его гражданских правах и обязанностях имеет право на справедливое разбирательство дела судом. А из ст. 1 протокола N 1 к названной конвенции следует, что каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение к своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.

Возражая против жалобы, ответчик - Российская Федерация - представил Суду по правам человека информацию о том, что заявителю выплачена общая сумма задолженности перед ним в размере 113 040 руб. 48 коп., включая пеню за задержку выплат в соответствии с решениями Шахтинского городского суда от 3 марта 1997 г., 21 мая 1999 г. и 9 марта 2000 г. Представители ответчика утверждали, что поскольку материальные требования заявителя были удовлетворены, он не может более рассматриваться в качестве "жертвы" нарушений его прав, предусмотренных ст. 6 Конвенции по правам человека, и, таким образом, его жалоба должна быть признана необоснованной и отклонена. В качестве обоснования задержки исполнения судебных решений представители ответчика ссылались на бюджетные трудности. Заявитель же не был согласен с тем, что имелись какие-либо законные основания для длительного неисполнения судебного решения. Он утверждал, что власти предприняли эффективные шаги по его исполнению только после того, как в дело вмешался Европейский суд по правам человека. А до этого решения, вынесенные в его пользу, не исполнялись по крайней мере в течение двух лет.

В решении по данному делу Европейский суд по правам человека напомнил, что право на обращение в суд, закрепленное в п. 1 ст. 6 Конвенции по правам человека, было бы иллюзорным, если бы внутринациональная система права договаривающегося государства допускала, чтобы окончательное обязательное решение суда оставалось бездействующим, нанося ущерб одной из сторон. Исполнение решения, вынесенного судом, должно, таким образом, рассматриваться как неотъемлемая часть "судебного разбирательства" по смыслу ст. 6 Конвенции по правам человека*(30). Более того, исполнение решения суда не может откладываться без наличия законных оснований*(31).

Данный прецедент для Российской Федерации является обязательным. Его значение не может умалить и справедливое замечание М.А. Викут, сетующей на допущенную в данном случае неточность перевода. Разумеется, "исполнение судебного решения" вряд ли может рассматриваться в качестве составляющей части "судебного разбирательства"*(32). В то же время нельзя не согласиться с позицией Европейского суда по правам человека, согласно которой исполнение решения является важнейшей заключительной частью судебного разбирательства, на которое распространяются гарантии, предусмотренные п. 1 ст. 6 Европейской конвенции по правам человека. Так же как и иные стадии гражданского судопроизводства, оно должно протекать в разумные сроки. В то же время, вопреки мнению М.А. Викут, из решений Европейского суда по правам человека со всей очевидностью вытекает, что исполнительное производство не может быть оторвано от гражданского судопроизводства, является стадией последнего.

И, напротив, неверное определение отраслевой принадлежности норм, регулирующих порядок исполнения судебных решений, на практике уже приводило к весьма серьезным негативным последствиям, которые по одному из принципиальных моментов удалось устранить лишь Конституционному Суду РФ - вспомним, например, его постановление от 14 мая 2003 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона "О судебных приставах" в связи с запросом Ленгепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа"*(33).

В производстве Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа находилось дело по жалобе заместителя управляющего филиалом коммерческого банка на постановление судебного пристава-исполнителя о привлечении его к ответственности в виде штрафа за отказ выполнить требование о предоставлении сведений о банковском вкладе физического лица - клиента этого банка.

Придя к выводу о том, что подлежащий применению в данном деле п. 2 ст. 14 Федерального закона "О судебных приставах" не соответствует Конституции РФ, указанный суд обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности содержащегося в нем положения. Высказывая свое суждение по поводу данной законодательной коллизии, Конституционный Суд, в частности, указал: "...По смыслу Конституции Российской Федерации институт банковской тайны по своей природе и назначению имеет публично-частный характер и направлен на обеспечение условий для эффективного функционирования банковской системы и гражданского оборота, основанного на свободе его участников; одновременно данный институт гарантирует основные права граждан и защищаемые Конституцией... интересы физических и юридических лиц. Этим должны предопределяться устанавливаемые федеральным законодателем объем и содержание правомочий органов государственной власти и их должностных лиц, являющихся носителями публичных функций, в их отношениях с банками, иными кредитными организациями и их клиентами, а также объем и содержание прав и обязанностей клиентов в их отношениях как с банками, иными кредитными организациями, являющимися носителями финансовой информации, так и с органами государственной власти и их должностными лицами, могущими лишь в целях реализации указанных функций пользоваться банковской тайной, затрагивая тем самым частную жизнь и личную тайну граждан.

...Федеральный законодатель вправе возложить на банк, иную кредитную организацию обязанность по предоставлению государственным органам и их должностным лицам сведений, составляющих банковскую тайну, только в пределах и объеме, необходимых для реализации указанных в Конституции... целей, включая публичные интересы и интересы других лиц. В частности, Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" установлено, что справки по счетам и вкладам физических лиц выдаются кредитной организацией им самим, судам, а при наличии согласия прокурора - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве (часть третья статьи 26).

...Согласно Конституции... в Российской Федерации гарантируется государственная, в том числе судебная, защита прав и свобод человека и гражданина... защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не исполняется, и что государство обязано предусмотреть в законодательстве эффективный механизм реализации судебных решений.

...Следовательно, как выявление конституционного смысла рассматриваемых положений, так и их оценка и применение должны осуществляться в системной связи с положениями гражданского законодательства, процессуального законодательства и законодательства об исполнительном производстве. ...В частности, Федеральный закон от 21 июля 1997 года "Об исполнительном производстве"... устанавливает, что принудительное исполнение судебных актов и актов других уполномоченных органов возлагается на службу судебных приставов (статья 3) и что требования судебного пристава-исполнителя по исполнению судебных актов и актов других органов обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на всей территории Российской Федерации...

Такое регулирование, оцениваемое в контексте положений... Конституции Российской Федерации, не может быть квалифицировано как неправомерно наделяющее судебного пристава-исполнителя полномочием истребовать сведения, необходимые для осуществления им своих функций...

Таким образом, взаимосвязанные положения пункта 2 статьи 12 и пункта 2 статьи 14 Федерального закона "О судебных приставах"... в их конституционно-правовом истолковании означают, что судебный пристав-исполнитель, действуя в рамках публичной функции по принудительному исполнению постановления суда, вправе требовать предоставления сведений о банковском вкладе физического лица, а банк, иная кредитная организация обязаны предоставить такие сведения - в пределах задолженности, подлежащей взысканию согласно исполнительному документу".

Приведение столь объемных цитат из постановления Конституционного Суда РФ оказалось необходимым в контексте настоящей статьи для обоснования, казалось бы, азбучных истин. Исполнение судебных решений не может быть квалифицировано в качестве правосудия. Однако по своей сути исполнение судебных решений, будучи средством реализации актов правосудия, является его продолжением, а потому не может быть отделено от правосудия. Как подчеркнуто в данном постановлении Конституционного Суда, "защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не исполняется".

Таким образом, решения Европейского суда по правам человека и Конституционного Суда РФ позволяют усомниться в плодотворности концепции, согласно которой возможно самостоятельное существование правовых норм, регулирующих порядок исполнения судебных решений. Вопреки мнению ряда ученых, так называемое "исполнительное право", безотносительно к составу его источников, не может быть признано автономной отраслью российского права. Соответствующие правовые нормы при всей их специфичности теснейшим образом связаны с гражданским судопроизводством и регулируют одну из его стадий. Поэтому нельзя считать плодотворным и упорно повторяемое в литературе предложение о необходимости принятия Исполнительного кодекса РФ.

А.Т. Боннер,

доктор юрид. наук, профессор кафедры гражданского процесса МГЮА,

заслуженный деятель науки РФ

"Законодательство", N 8, август 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Ярков В.В. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" и к Федеральному закону "О судебных приставах". М., 1999; Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" / Под ред. М.К. Юкова, В.М. Шерстюка. М., 2001; Викут М.А., Исаенкова О.В. Исполнительное производство: Учебник. Практикум. М., 2001; Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции. Саратов, 2002; и др.

*(2) Васьковский Е.В. Курс гражданского процесса. М., 1913. Т. 1. С. 7.

*(3) Там же. С. 5.

*(4) См.: Юков М.К. Самостоятельность норм, регулирующих исполнительное производство // Проблемы совершенствования ГПК РСФСР. Свердловск, 1975. С. 91-97; Он же. Теоретические проблемы системы гражданского процессуального права: Дис. ... докт. юрид. наук. Свердловск, 1982. С. 16-19.

*(5) См., напр.: Валеев Д.Х. Процессуальное положение лиц, участвующих в исполнительном производстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 1999; Гепп Ю.В. Участники исполнительного производства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции: Автореф. дис. ... докт. юрид. Саратов, 2003; Чекмарева А.В. Защита прав человека в исполнительном производстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Куракова Н.В. Исполнительное производство: обращение взыскания на имущество должника-организации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; и др.

*(6) См., напр.: Шерстюк В.М. Основные проблемы системы гражданского процессуального права: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1989. С. 15; Он же. Система гражданского процессуального права (вопросы теории). М., 1989. С. 22-23; Панкратова Н.А. К вопросу об исполнительном праве // Теоретические и прикладные проблемы реформы гражданской юрисдикции: Межвуз. сборник научн. трудов. Екатеринбург, 1998. С. 193-206; Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. Екатеринбург; Москва, 1999. С. 203-226; Валеев Д.Х. Указ. соч. С. 9; Гепп Ю.В. Указ. соч. С. 10-14; Кузнецов В.Ф. Система исполнительного производства (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 5; Шакитько Т.В. Процессуальный порядок рассмотрения судом дел, возникающих из исполнительных правоотношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 3; и др.

*(7) См.: Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции. Саратов, 2002. С. 93.

*(8) Там же. С. 95-96.

*(9) См.: Там же. С. 98-101.

*(10) Исаенкова О.В. Дискуссия об исполнительном производстве // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2004. С. 305-306.

*(11) См.: Решетникова И.В., Ярков В.В. Указ. соч. С. 203-226; Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции. Саратов, 2002. С. 162-206; Она же. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. С. 35-42; Малешин Д.Я. Исполнительное производство (функции суда). М., 2003. С. 4292; Исаенкова О.В., Шерстюк В.М., Ярков В.В. Концепция Исполнительного кодекса Российской Федерации (Краткие тезисы) // Проблемы защиты прав и интересов граждан и организаций: Материалы Международной научно-практической конференции. Краснодар-Сочи, 23-26 мая 2002 г. Сочи, 2002. Ч. 1. С. 82-105; Ярков В.В. Концепция развития системы исполнительного законодательства и службы судебных приставов Российской Федерации (Основные тезисы) // Там же. С. 118- 144.

*(12) Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции. С. 96.

*(13) Там же. С. 111.

*(14) См.: Викут М.А. Еще раз о правовой природе исполнительного производства // Актуальные проблемы процессуальной цивилистической науки (Материалы научно-практической конференции, посвященной 80-летию профессора М.А. Викут). Саратов, 2003. С. 50-51.

*(15) Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции. Саратов, 2002. С. 119.

*(16) Там же. С. 100.

*(17) Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции. С. 125.

*(18) Викут М.А. Указ. соч. С. 51-52.

*(19) Там же. С. 52.

*(20) Андреева Т.К., Шерстюк В.М. Исполнительное производство в Российской Федерации (в вопросах и ответах). М., 2000. С. 3.

*(21) Решетникова И.В., Ярков В.В. Указ. соч. С. 205-206.

*(22) Там же. С. 206.

*(23) В свое время ненужные повторы, дублирование аналогичных по содержанию норм в одних и тех же либо разных нормативных актах, а также включенные в нормативные акты положения, не несущие какой-либо смысловой нагрузки, мы предлагали обозначать термином "балластные нормы" (см.: Боннер А.Т. Источники советского гражданского процессуального права. М., 1977. С. 35). Однако это предложение, по-видимому, осталось незамеченным и, насколько это известно автору, в литературе не обсуждалось.

*(24) Григоренко В. Новая система исполнительного производства // Экономико-правовой бюллетень. 1997. N 12. С. 6-7.

*(25) Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. С. 3-4.

*(26) Янелис В. У Минюста зуб на столичных нотариусов (Интервью с начальником Главного управления Министерства юстиции по г. Москве А.Э. Буксманом) // Российская газета. 2002. 20 февр.

*(27) Куликов В. Судебные приставы обанкротят Минюст? // Там же. 2004. 29 янв.

*(28) Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. С. 4.

*(29) По делу о проверке конституционности положений подп. 7 п. 1 ст. 7, п. 1 ст. 77 и п. 1 ст. 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества "Разрез "Изыхский" // СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3412.

*(30) См. постановление Европейского суда по правам человека по делу "Хорнсби против Греции" (Hornsby v. Greece) от 19 марта 1997 г. (Reports 1997-II. Р. 510, § 40).

*(31) Дело Бурдов (Burdov) против России (Постановление Суда по существу дела и в отношении справедливой компенсации) // Российская газета. 2002. 4 июля.

*(32) Викут М. А. Указ. соч. С. 51.

*(33) СЗ РФ. 2003. N 21. Ст. 2058.