Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28 мая 2018 г. N Ф10-1310/18 по делу N А48-6159/2017

г.Калуга

28 мая 2018 г.

Дело N А48-6159/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 23.05.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 28.05.2018.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи судей

Бессоновой Е.В. Николаевой Н.Н. Смирнова В.И.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Жуковой В.Ю.

при участии в заседании представителей:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области: Бочков С.А.по доверенности от 21.01.2018,

от Управления по муниципальному имуществу г. Мценска: Петрова Л.С. по доверенности от 06.02.2018 N 6,

от индивидуального предпринимателя Данилова Игоря Александровича: Петренко А.М. по доверенности от 22.05.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Орловской области, кассационную жалобу УФАС по Орловской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 15.11.2017 (судья Капишникова Т.И.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.01.2018 (судьи Миронцева Н.Д., Протасов А.И., Донцов П.В.) по делу N А48-6159/2017,

УСТАНОВИЛ:

Управление по муниципальному имуществу г. Мценска (далее - заявитель, УМИ г. Мценска, Заказчик) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее- Управление, антимонопольный орган) по делу N 294-17/03 ТЖ о нарушении законодательства о закупках от 18.07.2017.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 15.11.2017 п. 2 резолютивной части решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области от 18.07.2017 по делу N 294-17/03 ТЖ о нарушении законодательства о закупках признан недействительным в части указания на наличие в действиях Заказчика нарушений ч. 1 ст. 33 и п. 1 ч. 1 ст. 64 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

В остальной части в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.01.2018 решение суда области оставлено без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, антимонопольный орган обратился в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе. Просил состоявшиеся судебные акты отменить исключительно в части удовлетворенного требования (в части признания незаконным пункта 2 решения от 18.07.2017 по делу N 294-17/03). По существу доводы жалобы выражают несогласие антимонопольного органа с выводами судов первой и апелляционной инстанции об обоснованном включении Заказчиком в документацию об аукционе в графе "Требования к функциональным и качественным характеристикам квартиры" года постройки дома не ранее 1980.

Представитель заказчика возражала против удовлетворения кассационной жалобы.

Представитель ИП Данилова И.А. поддержала позицию кассатора.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как установлено судами, в соответствии с распоряжением Управления по муниципальному имуществу г. Мценска от 03.07.2017 N 62 на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет www.zakupki.gov.ru был размещен муниципальный заказ на приобретение благоустроенной квартиры общей площадью не менее 33 кв. м (и не более 45 кв. м), в г. Мценск Орловской области для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (извещение о проведении электронного аукциона N 0354300028117000018).

Приложением 3 к распоряжению от 03.07.2017 N 62 является Документация о проведении электронного аукциона на право заключения муниципального контракта.

В Орловское УФАС России 11.07.2017 поступила жалоба индивидуального предпринимателя Данилова Игоря Александровича на аукционную документацию.

18.07.2017 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Орловской области принято решение по делу N 294-17/03 ТЖ о нарушении законодательства о закупках (далее -решение по делу N 294-17/03 ТЖ).

Пунктом 1 резолютивной части решения по делу N 294-17/03 ТЖ жалоба индивидуального предпринимателя Данилова И.А. признана обоснованной в части.

Пунктом 2 резолютивной части решения по делу N 294-17/03 ТЖ в действиях Заказчика признаны нарушения части 2 статьи 8, пунктов 7, 7.1 части 1 статьи 31, части 1 статьи 33, частей 5, 7, 8 статьи 34, пункта 1 части 1 статьи 64 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Пунктами 3 - 4 резолютивной части решения по делу N 294-17/03 ТЖ Заказчику указано на отмену приостановления определения исполнителя и выдачу предписания об аннулировании Аукциона.

Пунктом 5 резолютивной части решения по делу N 294-17/03 ТЖ постановлено передать материалы дела N 295-17/03 ТЖ по выявленным нарушениям Закона должностному лицу Управления для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административных правонарушениях.

Кроме того, 18.07.2017 антимонопольным органом вынесено предписание N 294-17/03 ТЖ об устранении нарушений законодательства РФ о закупках. Предписание исполнено 24.07.2017 путем отмены определения поставщика по электронному аукциону N 0354300028117000018.

Не согласившись с решением УФАС от 18.07.2017 по делу N 294-17/03, Управление по муниципальному имуществу г. Мценска обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды двух инстанций, руководствуясь положениями статей 198, 200 АПК РФ, признавая недействительным п.2 резолютивной части решения антимонопольного органа, обоснованно исходили из следующего.

Осуществление закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд регулируется Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ).

При осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе о соответствии требованиям, установленным законодательством к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки (пункт 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе).

В силу пункта 1 части 1 статьи 64 данного Закона документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию: наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного закона, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки ("Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017).

Статьей 17 Закона Орловской области от 22.08.2005 N 529-ОЗ "О гарантиях прав ребенка в Орловской области" определены гарантии детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

Статьей 3 Закона Орловской области от 06.12.2007 N 727-ОЗ "О дополнительных гарантиях жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и наделении органов местного самоуправления Орловской области отдельными государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителе" (далее Закон N 727-ОЗ) установлено, что гражданам, перечисленным в части 1 статьи 1 настоящего Закона, состоящим на учете, жилые помещения предоставляются на основании решений органа местного самоуправления по договорам найма специализированного жилого помещения.

Решения о предоставлении жилых помещений по договорам найма специализированного жилого помещения выдаются или направляются лицам, в отношении которых данные решения приняты, не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия данных решений. Решение о предоставлении жилого помещения по договор найма специализированного жилого помещения, принятое с соблюдением требований настоящего Закона, является основанием заключения соответствующего договора найма специализированного жилого помещения в срок, установленный данным решением.

По договору найма специализированного жилого помещения жилое помещение должно предоставляться детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по месту их жительства, общей площадью жилого помещения на одного человека в размере 33 квадратных метров.

В случае отсутствия жилых помещений такой площади из-за конструктивных и технических параметров многоквартирного жилого дома или жилого дома по месту жительства ребенка, размер общей площади жилого помещения на одного человека, предоставляемого в соответствии с настоящим Законом, уменьшается не более чем на 5 квадратных метров или увеличивается не более чем на 12 квадратных метров (ч. 3 ст. 3 Закона N 727-ОЗ).

Согласно ст. 9 Закона N 727-ОЗ финансовое обеспечение переданных государственных полномочий осуществляется за счет представляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета.

В настоящем случае, как верно отметили суды, целью проведения торгов является заключение договора на приобретение жилого помещения в целях обеспечения обязательным жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Установив в рассматриваемой аукционной документации требования к жилому помещению в части года постройки, общей площади помещения, заказчиком тем самым определены характеристики жилого помещения исходя из потребностей, которые обусловлены реализацией функций как органа, наделенного государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Судами учтено, что характеристики жилого помещения сформированы заказчиком на основании анализа количественных и качественных показателей существующего в городе Мценске жилого фонда, а именно: количества домов, построенных по типовым проектам, и введенным в эксплуатацию с 1980 года, технических характеристик квартир в указанных домах, результатов проведенных ранее аукционов на приобретение жилья и коммерческих предложений по продаже жилья, позволяющих установить ценовые предложения на квартиры со схожими характеристиками.

Определяя, что год постройки многоквартирного жилого дома не ранее 1980, заявитель руководствовался целью приобретения жилья более высокого качества; отсутствие в аукционной документации требования к году постройки жилого помещения могло повлечь неэффективное расходование бюджетных средств в связи с возможностью предложения жилого помещения по цене, превышающей его рыночную стоимость, которая зависит и от года его постройки.

Следует обратить внимание, что в соответствии с положениями статьи 99 Закона о контрактной системе определены объем полномочий и формы контроля антимонопольного органа в сфере закупок.

В силу части 3 статьи 99 Закона о контрактной системе контроль в сфере закупок, за исключением контроля, предусмотренного частями 5, 8 и 10 настоящей статьи, с учетом части 4 настоящей статьи осуществляется: 1) федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения: а) плановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения федеральных нужд, в отношении специализированных организаций, выполняющих в соответствии с настоящим Федеральным законом отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения федеральных нужд, в отношении операторов электронных площадок; б) внеплановых проверок в отношении субъектов контроля.

В соответствии с положениями части 15 указанной статьи контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку по следующим основаниям: 1) получение обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 настоящего Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение; 2) поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок; 3) истечение срока исполнения ранее выданного в соответствии с пунктом 2 части 22, пунктом 3 части 27 настоящей статьи предписания.

Федеральной антимонопольной службой ранее были утверждены Методические рекомендации по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами (письмо от 25.05.2007 N АЦ/8325, далее - Методические рекомендации).

Внеплановая проверка проводится камерально. Комиссия осуществляет проверку соответствия всех действий (бездействия) Заказчика, в том числе не указанных в жалобе, а также извещения о проведении торгов, запроса котировок, документации о торгах, соответствующих протоколов, составленных в ходе размещения заказа, требованиям законодательства о размещении заказов. При принятии решения учитываются все обстоятельства дела, установленные Комиссией в результате рассмотрения жалобы и проведения проверки, в том числе объяснения заявителя, Заказчика, заинтересованных лиц, мнения экспертов. Жалоба признается обоснованной в случае подтверждения всех нарушений законодательства о размещении заказов, указанных в жалобе.

Делая соответствующие выводы, учитывая специфику поступившей жалобы и регламент ее рассмотрения, антимонопольный орган не проводил никакого анализа рынка (в отличие от заказчика, включающего соответствующее требование в документацию об аукционе), а лишь констатировал, что, исходя из цели процедуры ввода в эксплуатацию дома (не ранее 1980 года), требование о сроке ввода такого дома не является требованием к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, позволяющим гарантировать надлежащее (благоустроенное) состояние дома (квартир) и соответствовать требованиям безопасности. При этом оставлены без внимания доводы Заказчика, изложенные в объяснении от 14.07.2017, о том, что срок эксплуатации многоквартирного дома (в том числе жилых помещений в нем) является одним из неотъемлемых потребительских свойств, определяющих его функциональные и качественные характеристики.

К целям контрактной системы в силу статей 1, 6 и 8 Закона о контрактной системе отнесены повышение эффективности, результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений, создание равных условий для участников.

В силу положений статьи 8 Закона N 44-ФЗ конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Тем не менее, оспариваемое решение не содержит объема доказательств и выводов, бесспорно указывающих на подтверждение фактов ограничения количества участников закупки включением в документацию спорного требования к приобретаемому жилью, в то время как именно это обстоятельство является определяющим для признания действий заказчика противоречащими п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона N 44-ФЗ.

Кроме того, устанавливая требование о приобретении отдельной квартиры (а не жилого дома), заявитель обоснованно исходил из положений ст. 9 Закона N 727-ОЗ о целевом характере субвенций, предоставляемых бюджетам городских округов и муниципальных районов Орловской области из областного бюджета на реализацию переданных государственных полномочий, что исключает возможность приобретения жилых домов с земельными участками, на которых они находятся (принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов ст. 1 ЗК РФ). Кроме того, заявителем учитывался рынок жилья с помощью программного обеспечения ГИС ЖКЖ и электронных страниц сайтов с информацией по продаже однокомнатных квартир в городе Мценске.

При формировании условия технической документации о размере общей площади квартиры - не менее 33 кв. м и не более 45 кв. м, УМИ г. Мценска исходило из требований ч. 3 ст. 3 Закона N 727-ОЗ, о том, что по договору найма специализированного жилого помещения жилое помещение должно предоставляться детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по месту их жительства общей площадью жилого помещения на одного человека в размере 33 квадратных метров. Аналогичным образом рассчитаны размеры субвенций из областного бюджета в соответствии со ст. 9 Закона N 727-ФЗ.

Учитывая изложенное, а также сведения о рынке недвижимости, суды справедливо отметили, что оснований для включения в объект закупки квартир с площадью меньше 33 кв.м не имелось.

В этой связи, оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, суды пришли к обоснованному выводу о том, что включение Заказчиком в документацию об аукционе в графе "Требования к функциональным и качественным характеристикам квартиры" года постройки дома не ранее 1980, площади не менее 33 кв. и не более 45 кв. м, а также объекта закупки-квартиры, а не жилого помещения, является обоснованным, обусловленным фактическими потребностями заказчика и соответствующим положениям статьи 33 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Указанные требования не могут быть расценены как предоставление преимуществ конкретному хозяйствующему субъекту или исключение участия в торгах конкретного потенциального участника. При этом судами отмечено, что каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что и данные сформулированные заказчиком требования не являются объективными, привели к нарушению принципов проведения закупок товаров для государственных (муниципальных) нужд, снизили потенциальную эффективность проводимых торгов вследствие необоснованного устранения потенциальных участников, в материалы дела не представлено.

В этой связи суд округа поддерживает выводы судов об отсутствии нарушений в действия заказчика ч. 1 ст. 33 и п. 1 ч. 1 ст. 64 Федерального закона N 44-ФЗ.

Приведенные в кассационной жалобе доводы фактически повторяют ранее изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой и апелляционной инстанций, и нашли свое отражение в судебных актах.

Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, так как основаны на ошибочном толковании вышеназванных норм закона, а также направлены на переоценку выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций, подтвержденных имеющимися в деле доказательствами.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь п.1 ч.1 ст.287, ст.289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 15.11.2017 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.01.2018 по делу N А48-6159/2017 в обжалуемой части оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Председательствующий

Е.В. Бессонова

Судьи

Н.Н. Николаева В.И. Смирнов