Про что забыли в законе (А. Знаменская, "эж-ЮРИСТ", N 41, октябрь 2004 г.)

Про что забыли в законе

Изменения и дополнения в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" были обусловлены требованием приведения актов законодательства в данной сфере в соответствие друг с другом. Однако, была ли эта задача решена в действительности?

Большие надежды...

Главное изменение коснулось ст. 10, в п. 4 которой введен абзац третий в следующей редакции: "Сельскохозяйственные угодья, предоставленные сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии со ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации могут предоставляться гражданам на праве общей собственности бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации".

Давайте рассмотрим данную норму с точки зрения соответствия иным действующим законодательным актам и попробуем понять, чем руководствовался в этом случае федеральный законодатель.

Вернемся к истории вопроса приватизации земель сельскохозяйственного назначения.

Земельный кодекс РСФСР, (далее - ЗК РСФСР) утвержденный Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 года, установил, что земли колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных предприятий, могут быть переданы в коллективную совместную или в коллективную долевую собственность граждан (ст. 8 и 9). Кроме того, в ст. 69 ЗК РСФСР предусматривалось, что колхозы, сельскохозяйственные кооперативы, акционерные общества получают землю в собственность. Совхозы и другие государственные сельскохозяйственные предприятия, учреждения и организации получают землю в бессрочное (постоянное) пользование для ведения общественного сельскохозяйственного производства.

В целях дальнейшего совершенствования земельных отношений, приватизации земель, упрощения процедуры наделения граждан земельными участками 27.12.91 был издан Указ Президента Российской Федерации N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР". Согласно данному указу колхозы и совхозы были обязаны в 1992 году провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (далее - Закон РСФСР) и перерегистрироваться в надлежащих органах.

Коллективы совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, колхозов и кооперативов, использующих землю на праве бессрочного (постоянного) пользования, обязаны были до 01.03.92 принять решение о переходе к частной, коллективно-договорной и другим формам собственности в силу ЗК РСФСР. Местные администрации должны были обеспечить выдачу гражданам, ставшим собственниками земли, соответствующих свидетельств на право собственности на землю, которые имеют законную силу до выдачи документов, удостоверяющих это право.

29 декабря 1991 года Правительство РФ принимает Постановление N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", в соответствии с которым совхозы и колхозы обязаны до 01.01.93 провести реорганизацию и привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР, другими законодательными актами и перерегистрироваться в установленном порядке.

Для приватизации земли до 01.02.92 должны были быть созданы комиссии по приватизации земель, находящихся в пользовании совхозов и колхозов, различного уровня: от республиканских до районных. Кроме того, такие комиссии должны были возникнуть в каждом колхозе и совхозе. Они должны были провести разграничение находящихся в пользовании колхозов и совхозов земель, выделив земли, остающиеся в государственной собственности и передаваемые гражданам в частную, индивидуальную и коллективно-долевую собственность.

В дальнейшем Правительство РФ Постановлением от 04.09.92 N 708 утвердило Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий (далее - Положение о реорганизации) и некоторые другие НПА.

Согласно Положению о реорганизации трудовые коллективы реорганизуемых колхозов, совхозов и приватизируемых государственных сельскохозяйственных предприятий было принято решение о выборе формы собственности на землю, предусмотренной Земельным кодексом РФ (далее - ЗК РФ). С учетом принятого решения в районную комиссию по приватизации земель и реорганизации сельскохозяйственных предприятий подавалась заявка на предоставление земли в ту или иную форму собственности, а также на выкуп или аренду сельскохозяйственных угодий, сверх причитающихся хозяйству бесплатно по среднерайонной норме.

Владелец имущественного пая и земельной доли мог использовать их следующим образом:

- получить их при выходе из хозяйства с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства;

- внести в качестве взноса в создаваемое товарищество, акционерное общество или кооператив;

- продать или сдать в аренду другим владельцам долей (паев).

Иных способов распоряжения имущественными паями и земельными долями Положение о реорганизации не предусматривало и этим сузило возможности, предоставленные ранее владельцам пая Постановлением Правительства РФ N 86, в соответствии с которым владелец пая мог получить на его сумму землю и средства производства не только с целью создания крестьянского хозяйства, но и для основания частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию, торговле и других предприятий.

Как видим, согласно приведенным выше нормативным актам решение о приватизации земель и реорганизации всех сельскохозяйственных организаций должно было быть принято до 01.01.93. После указанного срока все земли сельскохозяйственного назначения должны были быть разграничены на остающиеся в государственной собственности и частные, перешедшие гражданам в коллективно-долевую или коллективно-совместную собственность или в собственность реорганизованным сельскохозяйственным организациям.

...и суровая реальность

Однако, как это всегда бывает, "все красиво на бумаге, да забыли про овраги".

Конечно, значительное количество хозяйств приняли решение о реорганизации, прошли государственную регистрацию в соответствующих органах. Земли были переданы в коллективно-долевую, коллективно-совместную собственность работников колхозов и совхозов, а также в собственность или аренду реорганизованным сельскохозяйственным организациям. В ряде хозяйств работниками были приняты решения о внесении своих земельных долей в качестве учредительных (вступительных) взносов в товарищества, общества или кооперативы.

Между тем, Постановлением Правительства РФ от 06.03.92 N 138 установлено, что в случае принятия собраниями трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий решений о сохранении прежней формы хозяйствования, осуществляется перерегистрация колхозов и совхозов с закреплением за ними земли в соответствии с действующим законодательством. Таким образом, Правительство РФ дало возможность совхозам и колхозам не проводить обязательную по Постановлению N 86 реорганизацию. В результате целый ряд совхозов и колхозов не воспользовались предоставленной им возможностью приобретения земельных участков сельскохозяйственного назначения в собственность или в общую долевую собственность.

В статье 3 Закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон о введении в действие ЗК РФ) установлено, что юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести их в собственность по своему желанию до 1 января 2004 года в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ.

В дальнейшем законодатель продлил срок для переоформления права постоянного (бессрочного) пользования до 1 января 2006 года. При этом законодатель не сделал никаких изъятий по видам землепользователей или по категориям земельных участков.

Статья 82 ЗК РФ установила, что условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в собственность юридических лиц устанавливаются ФЗ об обороте земель.

28 января 2003 года вышеназванный закон вступил в силу. В ст. 10 указаны условия предоставления в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Принципы, установленные данной статьей, полностью согласуются с основными принципами земельного законодательства, провозглашенными ст. 1 ЗК РФ.

7 июля 2003 года в Закон об обороте с/х земель вносятся изменения, в том числе и в ст. 10. В соответствии с этими изменениями субъектам Российской Федерации предлагается, забыв о нормах п. 1 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ, а также о нормах ст. 45 ЗК РФ, установить случаи бесплатного (еще одно противоречие с принципом платности использования земли, провозглашенному ЗК РФ) предоставления гражданам на праве общей собственности земельных участков, предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Зачем разработчикам данных изменений было читать Земельный кодекс РФ или Закон о введении его в действие! Гораздо проще прописать в законе популистскую норму, переложив всю ответственность за ее принятие на субъект Российской Федерации. Если субъект РФ принимает закон, в котором разрешает предоставление таких земельных участков в общую собственность гражданам, то эти законодательные органы субъекта допустили нарушение иных норм действующего законодательства. А если не принимает - то федеральный законодатель хороший, он разрешил предоставление земель гражданам в общую собственность, а субъект РФ не прав, не защищая интересы своего населения. Вот так: "Казнить нельзя помиловать".

Реальной жизненной иллюстрацией такого противоречия законов может служить ситуация резкого падения доллара в августе 1998 года. Ведь ни один федеральный закон почему-то не обязывает банки продать нам доллары сегодня, но по курсу июля 1998 года. Так почему же так можно поступать с землями сельскохозяйственного назначения?

Это наглядный пример коллизии норм действующего законодательства, который ставит в затруднительную ситуацию не только граждан, правоприменителей, но и законодательные органы субъектов Российской Федерации, заставляя их делать непростой выбор: действовать в правовом поле или в поле принятия популистских решений.

А. Знаменская,

Начальник управления Московской областной

регистрационной палаты

"эж-ЮРИСТ", N 41, октябрь 2004 г.