Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 24 июня 2019 г. N Ф10-2458/19 по делу N А36-7205/2018

г.Калуга

24 июня 2019 г.

Дело N А36-7205/2018

Резолютивная часть постановления оглашена 18.06.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 24.06.2019.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи судей

Бессоновой Е.В. Николаевой Н.Н. Калуцких Р.Г.

в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Липецкой области на постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2019 (судьи Михайлова Т.Л., Миронцева Н.Д., Донцов П.В.) по делу N А36-7205/2018,

УСТАНОВИЛ:

Публичное акционерное общество "Квадра-генерирующая компания" в лице филиала публичного акционерного общества "Квадра" - "Липецкая генерация (далее - общество "Квадра-генерирующая компания", общество) обратилось в арбитражный суд Липецкой области с заявлением к управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Липецкой области (далее - управление Росприроднадзора по Липецкой области, управление, уполномоченный орган) о признании недействительным предписания от 18.04.2018 N 30-о.

Решением арбитражного суда Липецкой области от 08.11.2018 в удовлетворении заявленных обществом требований отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2019 решение Арбитражного суда Липецкой области от 08.11.2018 по делу N А36-7205/2018 отменено, апелляционная жалоба удовлетворена в полном объеме, ненормативный акт признан недействительным.

Не согласившись с состоявшимся апелляционным постановлением, управление обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить, оставив в силе решение суда первой инстанции.

Стороны, извещенные надлежащим образом, явку полномочных представителей не обеспечили. Судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие сторон в силу части 3 статьи 284 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения руководителя управления Росприроднадзора по Липецкой области от 13.03.2018 N 30 Рощупкиной Г.П. в период с 19.03.2018 по 13.04.2018 была проведена плановая выездная проверка в отношении общества "Квадра-генерирующая компания", по результатам которой был составлен акт от 18.04.2018 N 30.

В ходе проверки уполномоченным органом было установлено, что при осуществлении хозяйственной деятельности обществом используются объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду. В 2015 году общество провело паспортизацию отходов I-IV классов опасности, 01.03.2013 по филиалу в Липецкой области утверждены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение со сроком действия до 01.03.2018.

16.02.2018 общество представило в управление Росприроднадзора по Липецкой области заявление об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с приложением проекта нормативов.

Рассмотрев указанное заявление, уполномоченный орган письмом от 05.04.2018 N 1435 отказал в утверждении указанных нормативов приказом от 03.04.2018 N 28-О в связи с нарушением в представленном проекте положений приказа от 25.02.2010 N 50 "О порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" (далее - Порядок N 50).

Управление Росприроднадзора по результатам проверки пришло к выводу об осуществлении обществом "Квадра-генерирующая компания" производственной деятельности, в процессе которой образуются отходы производства и потребления I-IV классов, без разработки проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и утверждения документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, в связи с чем 18.04.2018 в адрес общества было вынесено предписание на основании статей 11, 18 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ, Закон N 89-ФЗ), которым обществу в срок до 18.11.2018 предписывалось провести мероприятия по разработке проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и получению документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по филиалу общества "Квадра-генерирующая компания" - "Липецкая генерация" производственное подразделение "СевероВосточные тепловые сети".

Не согласившись с вынесенным предписанием, общество "Квадра-генерирующая компания" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что на момент выдачи предписания, а именно на 18.04.2018, документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение у общества отсутствовал в связи с отказом управления в его утверждении. При этом суд принял во внимание, что документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение у общества отсутствовал и на момент рассмотрения спора.

Отменяя данное решение, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае у управления Росприроднадзора по Липецкой области отсутствовали правовые основания для вынесения спорного предписания, а также о том, что в результате действий уполномоченного органа по незаконному отказу в утверждении нормативов и лимитов у общества "Квадра-генерирующая компания" отсутствовала фактическая возможность исполнения оспариваемого предписания в установленный в нем срок, несмотря на принятие всех зависящих от общества действий для исполнения установленной законодательством обязанности.

Суд округа приходит к выводу, что оспариваемый судебный акт подлежит отмене, а решение суда первой инстанции оставлению в силе, учитывая следующее.

На основании статьи 1 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" под отходами производства и потребления понимаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства (абзац 2); обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов (абзац 4); размещение отходов - хранение и захоронение отходов (абзац 5); хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования (абзац 6); захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду (абзац 7).

Статьей 18 Закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" установлено, что нормирование в области обращения с отходами осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и настоящим Федеральным законом.

Согласно Федеральному закону от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами.

Во исполнение указанной нормы Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации издан приказ от 25.02.2010 N 50 "О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" (далее - Порядок N 50), вступивший в силу 24.02.2011 и отменивший ранее действующее Постановление Правительства Российской Федерации от 16.06.2000 N 461 "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение".

Пунктом 2 указанного Порядка N 50 определено, что Порядок предназначен для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (их филиалов и других территориально обособленных подразделений), в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, за исключением индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, отнесенных в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого и среднего предпринимательства.

В соответствии с пунктом 5 Порядка N 50 нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются территориальными органами Росприроднадзора на основании комплекта обосновывающих расчетов, материалов и документов - проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, разрабатываемого индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Для утверждения проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в территориальные органы Росприроднадзора по месту осуществления своей хозяйственной и иной деятельности, в результате которой образуются отходы, заявление об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с приложением документов, указанных в пункте 7 Порядка.

В соответствии с пунктом 11 Порядка N 50 нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья в виде технического отчета, разрабатываемого в соответствии с методическими указаниями, указанными в пункте 4 настоящего Порядка, и представляемого в уведомительном порядке в территориальные органы Росприроднадзора, утвердившие нормативы образования отходов и лимиты на их размещение. Технический отчет представляется юридическими лицами непосредственно в соответствующий территориальный орган Росприроднадзора или направляется в его адрес почтовым отправлением с описью вложения и с уведомлением о вручении. Положения аналогичные указанным, содержало и действовавшее до 24.02.2011 Постановление Правительства N 461 от 16.06.2000.

Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение утверждены приказом Минприроды России от 05.08.2014 N 349 (далее - Методические указания N 349), согласно пункту 7 которых технический отчет по обращению с отходами составляется и представляется в соответствующий территориальный орган Росприроднадзора ежегодно в уведомительном порядке хозяйствующими субъектами в целях подтверждения соблюдения утвержденных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, образовавшихся за отчетный период.

В пункте 11 Порядка N 50 указаны основания для отказа в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, включая: наличие недостоверной информации, связанной с наличием арифметических или логических ошибок при заполнении форм, предусмотренных методическими указаниями, указанными в пункте 5 настоящего Порядка; отсутствие объекта размещения отходов, на котором предполагается размещение отходов, в государственном реестре объектов размещения отходов (далее - ГРОРО), формируемом Росприроднадзором в соответствии с Порядком N 792; превышение количества отходов, предлагаемого для размещения, над имеющейся вместимостью объекта размещения отходов (по результатам его инвентаризации).

Принимая во внимание приведенные нормы, суд первой инстанции приступил к исследованию по правилам статьи 71 АПК РФ представленных в материалы дела доказательств и материалов проверки и установил следующее.

На основании распоряжения руководителя Управления Росприроднадзора по Липецкой области N 30 от 13.03.2018 в период с 19.03.2018 года по 13.04.2018 года была проведена плановая выездная проверка в отношении заявителя, в ходе которой было установлено, что заявитель осуществляет производственную деятельность, в процессе которой образуются отходы производства и потребления I-IV классов опасности. В отношении соответствующего подразделения паспортизация в установленном порядке проведена в 2015 году, срок действия нормативов образования отходов и лимиты на их размещение - до 01.03.2018. Документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение обществом на дату проведения проверки и на дату вынесения оспариваемого предписания не получен.

Фактически, как это установили суды первой и апелляционной инстанций, на момент проверки проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение находился лишь на стадии рассмотрения у заинтересованного лица. Тем не менее, по результатам рассмотрения вышеуказанного проекта Управление Росприроднадзора по Липецкой области приняло решение об отказе в выдаче документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (приказ N 28-0 от 04.04.2018 года). В проекте нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представленного заявителем было выявлено наличие недостоверной информации, связанной с арифметическими и логическими ошибками при заполнении форм предусмотренных методическими указаниями, утвержденных приказом МПР N 349 от 05.04.2014 года "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение".

Как следует из описательной части акта проверки, как раздел "в области обращения с отходами", так и разделы оспариваемого предписания вынесены в связи с бесспорно установленным фактом отсутствия у заявителя документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. При этом обществу в этой связи предписано провести мероприятия по разработке проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и по получению документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по соответствующему структурному подразделению.

Принимая во внимание установленные обстоятельства, а также тот факт, что и на дату рассмотрения спора соответствующий документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по соответствующему структурному подразделению представлен не был, суд первой инстанции посчитал вынесенное предписание законным и обоснованным и отказал в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционная инстанция, принимая во внимание, что такой ненормативный акт как предписание должен обладать признаком исполнимости, учитывая вступившие в законную силу судебные акты делу N А36-10406/2018, в рамках которых оспаривались отказы от 06.06.2018 и от 03.08.2018 об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, в совокупности с отказом от 05.04.2018, пришла к выводу о том, в результате действий уполномоченного органа по незаконному отказу в утверждении нормативов и лимитов у общества "Квадра-генерирующая компания" отсутствовала фактическая возможность исполнения оспариваемого предписания в установленный в нем срок, несмотря на принятие всех зависящих от общества действий для исполнения установленной законодательством обязанности. В этой связи у управления Росприроднадзора по Липецкой области отсутствовали правовые основания для вынесения оспариваемого предписания.

По мнению суда округа соответствующие выводы суда апелляционной инстанции сделаны при неправильном применении норм права и в противоречие с общей логикой рассмотрения спора в порядке Главы 24 АПК РФ с учетом следующего.

Особенностью предписания является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.

Реальное содержание оспариваемого предписания, содержит четкое и конкретное указание, направленное на обязание общества провести мероприятия по разработке проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и по получению документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по соответствующему структурному подразделению.

Коль скоро, подобный документ представлен не был, содержание предписания соответствует выявленному нарушению.

Категория исполнимости предписания не тождественна сложности его исполнения. То, какими способами будет осуществляться исполнение предписания, зависит от самого субъекта профессиональной деятельности.

Следует обратить внимание, что в соответствии с положениями Главы 24 АПК РФ ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусматривают возможность судебной защиты от предполагаемых или возможных нарушений прав заявителя, такие требования не подлежат удовлетворению судом при отсутствии нарушения прав заявителя на момент обращения его в суд.

В данном случае суд осуществляет проверку оспариваемого предписания на момент его издания. В частности, на дату 18.04.2018 бесспорно установлено отсутствие у заявителя документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по соответствующему структурному подразделению, а также наличие отказа в установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 05.04.2018. Данный отказ предметом судебной проверки не был. О наличии мотивированных возражений на данный отказ общество также не заявляло, за разъяснением порядка исполнения предписания - не обращалось.

Следовательно, на дату вынесения оспариваемого предписания у заявителя отсутствовало нарушенное право, подлежащее защите, а само предписание содержало законные и обоснованные требования.

Избранный апелляционной коллегией подход к оценке законности отказа от 05.04.2018 в совокупности с состоявшимися позднее отказами от 06.06.2018 и от 03.08.2018, которые были предметом проверки в рамках дела N А36-10406/2018, суд округа находит ошибочным. Во-первых, по причине того, что основания к отказу на разные даты нельзя считать идентичными. Во-вторых, самостоятельной правовой оценки отказу от 05.04.2018 апелляционная коллегия также не давала. Вопреки доводам коллегии, оспариваемое предписание было вынесено на основании акта проверки, в котором ссылки на отказ от 05.04.2018 не содержится. Не оценивался и довод управления о том, что, направив исправленный пакет документов 28.04.2018, то есть уже после получения оспариваемого предписания, общество повторно подало заявление об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по соответствующему подразделению. Кроме того, управлением правомерно обращено внимание и на правовую позицию, изложенную в Определении Верховного Суда РФ от 13.11.2018 N309-КГ18-18602, учитывая, что ПАО "Квадра" разработан ПНООЛР в отношении филиала ПАО "Квадра"- "Липецкая генерация" ПП "СВТС" в целом, а не в отношении конкретных видов образующихся отходов.

При данных обстоятельствах, все действия заявителя, направленные на разработку проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и по получению документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по соответствующему структурному подразделению, совершались уже после проведения проверки и вынесения оспариваемого предписания, что не свидетельствует о неисполнимости последнего на дату выдачи обществу.

Таким образом, поскольку суд первой инстанции не допустил существенных нарушений норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела, у суда апелляционной инстанции не имелось оснований для отмены решения суда.

На основании вышеизложенного суд кассационной инстанции, проверив законность принятых по делу судебных актов и исходя из полномочий, установленных пунктом 5 части 1 статьи 287 АПК РФ, считает постановление суда апелляционной инстанции подлежащим отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2019 по делу N А36-7205/2018 отменить, оставить в силе решение Арбитражного суда Липецкой области от 08.11.2018 по настоящему делу.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.В. Бессонова

Судьи

Р.Г. Калуцких Н.Н. Николаева