Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28 октября 2019 г. N Ф10-2988/19 по делу N А09-13084/2018

г.Калуга

28 октября 2019 г.

Дело N А09-13084/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 23 октября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 октября 2019 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи	Смирнова В.И.
cудей	Бессоновой Е.В. Калуцких Р.Г.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи	Шабалиным И.А.

при участии:

от открытого акционерного общества "Брянский молочный комбинат": Драпкова Е.А. - представитель по доверенности от 09.01.2019;

от Брянской городской администрации: не явились, о месте и времени слушания дела извещена надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Брянской области, кассационную жалобу Брянской городской администрации на решение Арбитражного суда Брянской области от 27.02.2019 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.05.2019 по делу N А09-13084/2018,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Брянский молочный комбинат" (далее - ОАО "БМК", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к Брянской городской администрации (далее - ответчик, Администрация) о признании недействительными предписаний от 14.11.2018 N 297, N 298, N 299, N 300, N 301.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 27.02.2019 заявление общества удовлетворено, суд признал недействительными предписания Администрации от 14.11.2018 N 297, N 298, N 299, N 300, N 301 и взыскал с ответчика в пользу заявителя 15 000 рублей расходов по оплате государственной пошлины.

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.05.2019 решение Арбитражного суда Брянской области от 27.02.2019 оставлено без изменения.

Не согласившись с решением и постановлением Брянская городская администрация обратилась с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение и постановление, приняв по делу новый судебный акт, полагая, что проведение проверки для вынесения предписания не являлось необходимым, наблюдение за размещением рекламных конструкций не отнесено к муниципальному контролю, конструкции и размещенная информация являются рекламой.

ОАО "Брянский молочный комбинат" в отзыве просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы, так как Администрация обязана была руководствоваться положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ. Вмененное нарушение выявлено в ходе мониторинга территории города Брянск по состоянию средств наружной рекламы, проверка осуществлялась в отсутствие заданий и правовых обоснований, документов фиксирующих результаты проверки. Конструкции и размещенная информация не являются рекламной, не подпадают под действие закона о рекламе.

Рассмотрение кассационной жалобы в судебном заседании 11.09.2019 откладывалось на 11.09.2019.

Судом округа, в порядке статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), определением от 23.10.2019 для рассмотрения кассационной жалобы Брянской городской администрации на решение Арбитражного суда Брянской области от 27.02.2019 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.05.2019, произведена замена судьи Шелудяева В.Н. на судью Калуцких Р.Г. Жалоба слушается с начала.

Представитель ОАО "Брянский молочный комбинат" в судебном заседании просила отказать в удовлетворении кассационной жалобы по мотивам изложенным в отзыве.

Брянская городская администрация представителя в судебное заседание не направляла, что в силу положений части 3 статьи 284 АПК РФ не препятствует рассмотрению жалобы.

Изучив материалы дела, доводы указанные в жалобе, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ законность решения и постановления, суд кассационной не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела, установлено судами, 14.11.2018 начальником отдела муниципального контроля Брянской городской администрации Цыганок Т.Н. на основании данных, предоставленных ведущим специалистом муниципального контроля Дехановой Г.И., вынесены однородные предписания в отношении 5 рекламных конструкций, установленных на территории заявителя, N 297, N 298, N 299, N 300, N 301

Данным предписанием на заявителя возложена обязанность демонтировать самовольно установленные рекламные конструкции в определенные сроки и сообщить об исполнении предписаний.

Посчитав указанные предписания незаконными и нарушающими права ОАО "БМК", последнее обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 27.02.2019, оставленным в силе постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.05.2019, заявление общества удовлетворено, суд признал недействительными предписания Администрации от 14.11.2018 N 297, N 298, N 299, N 300, N 301 и взыскал с ответчика в пользу заявителя 15 000 рублей расходов по оплате государственной пошлины.

Удовлетворяя требования общества суды указали, что по материалам дела подтверждается, что проверка в отношении заявителя в порядке Федерального закона N 294-ФЗ, не проводилась. В рассматриваемом случае Администрация, получив по итогам проведенного осмотра доказательства, свидетельствующие о наличии нарушений обязательных требований, могла реализовать свое право на проведение в отношении заявителя внеплановой проверки в предусмотренном Законом N 294-ФЗ порядке и только после ее проведения решить вопрос о выдаче предписания.

Не согласившись с решением и постановлением Брянская городская администрация обратилась кассационной жалобой. Суд округа отказывает в удовлетворении кассационной жалобы с учётом следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламных конструкций), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи.

Согласно части 9 статьи 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на ее установку, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 данной статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

В части 10 статьи 19 Закона о рекламе определено, что установка и эксплуатация рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, не допускаются. В случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция.

Владелец рекламной конструкции обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца со дня выдачи предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа о демонтаже рекламной конструкции, установленной и (или) эксплуатируемой без разрешения, срок действия которого не истек, а также удалить информацию, размещенную на такой рекламной конструкции, в течение трех дней со дня выдачи указанного предписания (часть 21 статьи 19 Закона о рекламе).

В соответствии с пунктом 15.1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относятся утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии Законом о рекламе.

Пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) определено, что муниципальный контроль - это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Таким образом, подлежат отклонению доводы жалобы о том, что проведение мониторинга размещения рекламных конструкций уставом муниципального образования не отнесено к муниципальному контролю.

В части 3.1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ предусмотрен перечень видов государственного и муниципального контроля (надзора), при осуществлении которых порядок организации и проведения проверки, установленный Законом N 294-ФЗ, не применяется. При этом среди перечисленных в названной норме видов муниципального контроля контроль за соблюдением действующего законодательства в сфере распространения рекламы не приведен.

При таких обстоятельствах, при осуществлении контрольных мероприятий Администрация обязана была руководствоваться положениями Закона N 294-ФЗ.

Статья 8.3 Закона N 294-ФЗ регулирует вопросы организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Согласно пункта 5 части 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относится наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы.

Частью 2 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ установлено, что мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно части 4 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ порядок оформления и содержание заданий, указанных в части 2 настоящей статьи, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления.

Из части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ, действующей с 01.01.2017, следует, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ.

Таким образом, проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории уполномоченными органами осуществляется муниципальным органом в одностороннем порядке. При этом, по итогам такого мероприятия возможна выдача предупреждения, а не предписания, а результаты данного мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, которая уже проводится в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.

Выдача предписания в качестве обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении выявленных фактов нарушений предусмотрена в статье 17 Закона N 294-ФЗ по результатам проведения проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами. Из изложенного следует, что федеральный законодатель не допускает выдачу предписания (являющегося мерой правового реагирования и актом понуждения к совершению определенных действий), неисполнение которого влечет административную ответственность, при проведении мероприятий в отсутствие взаимодействия органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Между тем из материалов дела следует и Администрацией по существу не оспаривается, что в отношении заявителя проверка в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ, не проводилась.

Вмененные нарушения были выявлены в ходе мониторинга территории города Брянск по состоянию средств наружной рекламы. При этом названное мероприятие осуществлялось в отсутствие каких-либо заданий и правовых обоснований, какой-либо документ, фиксирующий результаты проведенного мероприятия, не составлялся.

При таких обстоятельствах суд округа поддерживает выводы судебных актов о том, что в рассматриваемом случае Администрация, получив по итогам проведенного осмотра доказательства, свидетельствующие о наличии нарушений обязательных требований, могла реализовать свое право на проведение в отношении заявителя внеплановой проверки в предусмотренном Законом N 294-ФЗ порядке и только после ее проведения решить вопрос о выдаче предписаний. Проведенные Администрацией мероприятия по мониторингу территории города проверкой в смысле, придаваемом этому понятию Законом N 294-ФЗ, не являлись. Само по себе наличие у Администрации полномочий на выдачу предписаний, не освобождает ее от обязанности соблюдения установленных законом процедур выдачи (принятия) соответствующих ненормативных правовых актов. Иной подход исключает возможность реализации юридическим лицом предоставленных ему Законом N 294-ФЗ прав.

Доводы Администрации об обратном подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании положений действующего законодательства.

В соответствии со статьей 3 Закона о рекламе под рекламой понимается информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке (пункт 1).

Выводы суда первой инстанции и доводы отзыва о том, что выявленные конструкции не являются рекламными, также как и размещённая на них информация, поскольку она направлена на информирование о деятельности общества, нельзя признать достаточно обоснованными в силу их несоответствия фактическим обстоятельствам дела. Однако, как справедливо указано судом апелляционной инстанции квалификация спорных конструкций в качестве не рекламных не имеет правового значения и не повлекла за собой вынесение неправильных судебных актов.

При этом суд кассационной инстанции не вправе переоценивать доказательства и устанавливать иные обстоятельства, отличающиеся от установленных судами нижестоящих инстанций, в нарушение своей компетенции, предусмотренной статьями 286, 287 АПК РФ, как указано в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.03.2013 N 13031/12, а также в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 12.07.2016 N 308-ЭС16-4570, от 16.02.2017 N 307-ЭС16-8149.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 288 АПК РФ, в любом случае основаниями для отмены принятых по делу судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, коллегия считает доводы кассационной жалобы необоснованными и не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьёй 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Брянской области от 27.02.2019 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.05.2019 по делу N А09-13084/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Е.В. Бессонова Р.Г. Калуцких