Определение Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2021 г. N 2122-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Потапова Романа Ивановича на нарушение его конституционных прав частью 1.1 статьи 6.7 Закона города Москвы "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина Р.И. Потапова,

установил:

1. Гражданин Р.И. Потапов оспаривает конституционность части 1.1 статьи 6.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (далее - КоАП Москвы). Названная норма была введена в КоАП Москвы Законом города Москвы от 29 апреля 2019 года N 15 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" и в первоначальной редакции, примененной в деле с участием заявителя, предусматривала, что нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, установленных законами города Москвы, иными нормативными правовыми актами города Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка.

Законом города Москвы от 19 мая 2021 года N 14 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" оспариваемая норма была изложена в новой редакции, в соответствии с которой состав данного административного правонарушения закреплен в части 1.2 статьи 6.7 КоАП Москвы, а санкция за его совершение - для случаев, если кадастровая стоимость земельного участка не определена, - дополнена штрафом, налагаемым на граждан в размере от трех тысяч пятисот до четырех тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от тридцати пяти тысяч до сорока пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей.

Как следует из представленных материалов, акционерному обществу на основании договора аренды от 22 июня 2009 года на срок до 9 декабря 2057 года предоставлен земельный участок в Москве площадью 25 631 кв. м без права возведения временных и капитальных сооружений. 29 июля 2019 года должностным лицом территориального управления Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы (далее - Госинспекция по недвижимости) установлено, что здание площадью 357,8 кв. м, расположенное на данном земельном участке, реконструировано: часть здания площадью 179,1 кв. м демонтирована, на ее месте возведена пристройка площадью 80 кв. м, также к указанному зданию сделана вторая пристройка площадью 80 кв. м вне границ демонтированной части. При этом необходимые изменения в сведения о здании, связанные с демонтажем его части, в Единый государственный реестр недвижимости внесены не были, возведенные пристройки на технический и кадастровый учет не поставлены, право собственности на них не оформлено. В дальнейшем указанные пристройки и само здание были демонтированы, объект недвижимости снят с кадастрового учета, что нашло отражение в акте должностного лица территориального управления Госинспекции по недвижимости от 6 октября 2020 года.

Постановлением заместителя начальника управления административного производства Госинспекции по недвижимости от 23 августа 2019 года, оставленным без изменения решением судьи Хорошевского районного суда города Москвы от 25 сентября 2019 года, решением судьи Московского городского суда от 18 ноября 2019 года, постановлением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 26 марта 2020 года, а также постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2020 года, Р.И. Потапов, являвшийся генеральным директором указанного акционерного общества, признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы, выразившегося в нарушении требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения. Р.И. Потапову назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 3 680 529,58 руб. (1 процент от кадастровой стоимости всего земельного участка). Одновременно к административной ответственности привлечено и само акционерное общество с наложением штрафа в размере 5 520 794 руб. Штрафы уплачены.

По мнению заявителя, часть 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы (примененная в его конкретном деле в редакции Закона города Москвы от 29 апреля 2019 года N 15) противоречит статьям 5 (часть 3), 19, 46, 71, 72, 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой ни в ней, ни в общей части КоАП Москвы не установлены максимальные размеры штрафов, исчисляемых от кадастровой стоимости земельного участка, что не позволяет индивидуализировать наказание с учетом всех обстоятельств, подлежащих выяснению, в том числе связанных с частью площади земельного участка, которая непосредственно была использована с нарушением соответствующих требований и ограничений.

2. Определяя предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституция Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 5, часть 3; статьи 71 и 72; статья 76, части 2 и 5).

Поскольку административное законодательство отнесено Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "к" части 1), то определение оснований и условий административной ответственности в силу ее статьи 76 (часть 2) осуществляется посредством издания федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Закрепляя и изменяя составы административных правонарушений, меры ответственности за их совершение и порядок производства по делам об административных правонарушениях, законодатель - как федеральный, так и региональный - обладает широкой дискрецией и вместе с тем связан положениями Конституции Российской Федерации, содержащимися прежде всего в ее статьях 1 (часть 1), 19 (часть 1), 49, 54 и 55 (часть 3) и образующими в совокупности исходные начала института административной ответственности в правовой системе Российской Федерации, согласно которым применение административной ответственности может иметь место только на основе закона, четко определяющего состав административного правонарушения, включая вину как обязательный признак субъективной стороны, и должно быть таким, чтобы ее последствия (в том числе для лица, привлекаемого к ответственности) являлись адекватными тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая соблюдение баланса основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 года N 3-П, от 27 мая 2008 года N 8-П, от 13 июля 2010 года N 15-П, от 17 января 2013 года N 1-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П, Определение от 10 октября 2013 года N 1485-О и др.).

В силу вытекающих из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации критериев необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан, а также гарантированного статьей 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации равенства всех перед законом любое административное правонарушение, как и санкции за его совершение должны быть определены в законе таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) от произвольного административно-юрисдикционного преследования и наказания (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 19 марта 2003 года N 3-П, от 17 января 2013 года N 1-П, от 10 февраля 2017 года N 2-П, от 18 января 2019 года N 5-П, от 14 ноября 2019 года N 35-П, от 23 июня 2020 года N 28-П и др.).

Изложенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации имеют общий характер и в полной мере распространяются на законодательное регулирование административной ответственности как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

3. В порядке конкретизации статей 72 (пункт "к" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет, что законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1 статьи 1.1), и относит к компетенции Российской Федерации в этой области, в частности, установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения, административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1 статьи 1.3), а к компетенции субъектов Российской Федерации - установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также - в установленных данным Кодексом пределах и формах - организацию производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1.3.1). Тем самым, по существу, в системе действующего правового регулирования административной ответственности не исключается - как следствие соответствующих законодательных решений субъектов Российской Федерации в той мере, в какой предусмотренные ими составы правонарушений приняты в рамках их компетенции и не дублируют те, что установлены на федеральном уровне, - дифференцированное закрепление как оснований административной ответственности, так и размеров административных санкций применительно к схожим составам административных правонарушений, имеющих один и тот же родовой объект (в частности, относящихся к нарушениям требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством и реконструкцией зданий, строений, сооружений на нем), в различных субъектах Российской Федерации.

3.1. Административный штраф, согласно части 1 статьи 3.3 КоАП Российской Федерации, - это один из основных видов административных наказаний. Он устанавливается за совершение административных правонарушений, предусмотренных данным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (части 1 и 3 статьи 3.2 указанного Кодекса), может применяться как в судебном, так и в административном порядке; будучи денежным взысканием, административный штраф выражается, как правило, в рублях, но может исчисляться и кратно законодательно установленным величинам (их стоимости, сумме, цене), в том числе кратно кадастровой стоимости земельного участка (пункт 10 части 1 статьи 3.5 КоАП Российской Федерации).

Максимальный размер административного штрафа, исчисляемого кратно стоимости, сумме, цене, определяется по правилам частей 3-45 статьи 3.5 КоАП Российской Федерации. Так, в соответствии с частью 3 статьи 3.5 КоАП Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 7.1 "Самовольное занятие земельного участка" и 8.8 "Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению" данного Кодекса, т.е. когда штраф установлен в величине, кратной кадастровой стоимости земельного участка, размер административного штрафа не может превышать сто тысяч рублей для граждан, триста тысяч рублей для должностных лиц, семьсот тысяч рублей для юридических лиц. В то же время для установления этого максимального размера соответствующая норма Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях применяет отсылку к конкретным составам правонарушений, охватывая все имеющиеся на сегодняшний день в этом Кодексе составы, в которых административный штраф выражается таким образом, т.е. данный максимальный размер не имеет прямого регулятивного значения для установления административных штрафов в величине, равной кадастровой стоимости, законами субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации, обращаясь к вопросу о привлечении к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению, ранее указывал, что законодатель - в силу статей 1 (часть 1), 2, 9 (часть 1), 15 (часть 2), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 36, 55 (часть 3), 71 (пункты "а", "в"), 72 (пункт "к" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации - не лишен возможности в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий прибегать к установлению административной ответственности (в частности, административных штрафов, исчисляемых исходя из кадастровой стоимости земельного участка) за нарушение земельного законодательства, в том числе если такое нарушение связано с использованием земельных участков не по их целевому назначению либо с несоблюдением предусмотренных в отношении такого использования нормативных требований (Постановление от 16 октября 2020 года N 42-П, Определение от 24 июня 2021 года N 1143-О и др.).

Согласно части 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы (в редакции Закона города Москвы от 29 апреля 2019 года N 15) нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, установленных законами города Москвы, иными нормативными правовыми актами города Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка.

Установление в КоАП Москвы административной ответственности за названное административное правонарушение в области землепользования согласуется с конституционным разграничением полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (статья 72, пункты "в", "к" части 1, Конституции Российской Федерации) и конкретизирующими его положениями земельного законодательства (пункт 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации) и законодательства об административной ответственности (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации).

Поскольку предметом противоправного посягательства при совершении рассматриваемого административного правонарушения является земельный участок, применение его кадастровой стоимости в качестве величины, исходя из которой (кратно которой) исчисляется административный штраф за нарушение условий использования земельного участка, позволяет при назначении наказания учесть особенности конкретного земельного участка. Из необходимости учета характеристик земельного участка при установлении ответственности за нарушения, связанные с использованием земельных участков, исходит и федеральный законодатель (статьи 7.1 и 8.8 КоАП Российской Федерации). При этом в КоАП Москвы административный штраф установлен в зависимости от субъекта административного правонарушения, определены минимальное и максимальное значения процента кадастровой стоимости земельного участка, используемые для целей исчисления административного штрафа, что также направлено на дифференциацию административной ответственности и индивидуализацию административного наказания.

3.2. Размеры административных штрафов должны соотноситься с характером и степенью общественной опасности административных правонарушений и обладать разумным сдерживающим потенциалом, способным обеспечить соблюдение находящихся под защитой административно-деликтного законодательства запретов (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2017 года N 3060-О, от 17 июля 2018 года N 1692-О).

Значительные суммы штрафов, предусмотренных оспариваемым положением, обусловлены высокой стоимостью земель в столице Российской Федерации как крупнейшем общенациональном центре экономической, политической, образовательной и иной социальной активности, имеющем сложную инфраструктуру и концентрированную застройку.

Конституционный Суд Российской Федерации ранее указывал, что в городах-мегаполисах - ввиду значительного числа жителей и наличия объективных логистических и инфраструктурных проблем - особое значение приобретают вопросы комплексного, планового и оперативного освоения земельных участков, включая согласование сроков и этапов строительства вновь возводимых и реконструируемых объектов недвижимого имущества, чтобы в процессе развития территории была сохранена комфортная среда для проживания граждан и деятельности юридических лиц (определения от 6 октября 2015 года N 2317-О, от 13 марта 2018 года N 575-О и др.). Решение этих задач может обеспечиваться и путем введения административной ответственности за нарушения в области землепользования, связанные с незаконным строительством и реконструкцией здания (строения, сооружения), а потому установленная оспариваемым законоположением мера ответственности преследует конституционно одобряемые цели.

Превентивное воздействие высоких административных штрафов способствует достижению общественно значимой цели эффективного управления мегаполисом, поскольку стимулирует неукоснительное соблюдение землепользователями установленных требований и ограничений по использованию земельных участков, связанных со строительством и реконструкцией на них зданий, строений, сооружений.

3.3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела (статья 24.1); судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, притом что никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу (статья 26.11); вопрос о достаточности имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу подлежит выяснению при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении (пункт 5 статьи 29.1).

В соответствии со статьей 4.1 КоАП Российской Федерации при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, личностью и имущественным положением привлекаемого к административной ответственности физического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II КоАП Российской Федерации, в случае, если минимальный размер административного штрафа для граждан составляет не менее десяти тысяч рублей, а для должностных лиц - не менее пятидесяти тысяч рублей, либо административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, в случае, если минимальный размер административного штрафа для граждан составляет не менее четырех тысяч рублей, а для должностных лиц - не менее сорока тысяч рублей (часть 2.2); при назначении административного наказания в соответствии с частью 2.2 этой статьи размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для граждан или должностных лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II КоАП Российской Федерации либо соответствующей статьей или частью статьи закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 2.3).

Согласно статье 2.9 КоАП Российской Федерации при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Оспариваемое законоположение части 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы, во всяком случае, не является препятствием для применения при рассмотрении конкретного дела при наличии соответствующих фактических обстоятельств статьи 2.9 или статьи 4.1 КоАП Российской Федерации с целью обеспечения индивидуализации наказания должностных лиц и потому не может расцениваться как нарушающее в указанном в жалобе аспекте конституционные права заявителя, который был подвергнут штрафу в минимальном размере, предусмотренном частью 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы для должностных лиц, и при рассмотрении дела которого суды указали, что каких-либо доказательств, свидетельствующих о наличии исключительных обстоятельств, позволяющих назначить наказание ниже низшего предела, в материалах дела не представлено.

4. Таким образом, данное регулирование в КоАП Москвы, предусматривающее с учетом предписаний статьи 3.5 КоАП Российской Федерации назначение административного штрафа, исчисленного как процент кадастровой стоимости земельного участка, является конституционно допустимым, установленным в пределах ведения субъекта Российской Федерации, позволяет предвидеть последствия неправомерного поведения и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном в жалобе аспекте.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Потапова Романа Ивановича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин