Решение Думы городского округа ЗАТО Северск Томской области от 22 февраля 2022 г. N 22/10 "О проверке соответствия вопросов, предлагаемых для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьи 3 Закона Томской области от 12.01.2007 N 29-ОЗ "О референдуме Томской области и местном референдуме"

Решение Думы городского округа ЗАТО Северск от 22 февраля 2022 г. N 22/10
"О проверке соответствия вопросов, предлагаемых для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьи 3 Закона Томской области от 12.01.2007 N 29-ОЗ "О референдуме Томской области и местном референдуме"

В соответствии со статьями 12 и 36 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьей 22 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 3 и 6 Закона Томской области от 12.01.2007 N 29-ОЗ "О референдуме Томской области и местном референдуме", статьями 14 и 28 Устава городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области, рассмотрев ходатайство инициативной группы по проведению местного референдума ЗАТО Северск Томской области и приложенные к нему документы, осуществив проверку соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьи 3 Закона Томской области от 12.01.2007 N 29-ОЗ "О референдуме Томской области и местном референдуме" (вопрос инициативной группы приводится в тексте решения с сохранением авторского стиля, орфографии и пунктуации), Дума ЗАТО Северск решила:

1. Признать, что вопрос "Вы за передачу в пользование либо передачу в собственность земельного участка, земельных участков, частей земельных участков, находящихся в муниципальной собственности ЗАТО Северск Томской области, для строительства объекта "Производственно-технический комплекс по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опасности "Западная Сибирь"?" не соответствует требованиям пунктов 3, 6, 7, статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 67-ФЗ), частей 2, 4 статьи 3 Закона Томской области от 12.01.2007 N 29-ОЗ "О референдуме Томской области и местном референдуме" (далее - Закон N 29-ОЗ) по следующим основаниям:

1) устанавливая правовые пределы использования института референдума, федеральный законодатель определил, что на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения (часть 3 статьи 12 Закона N 67-ФЗ, часть 2 статьи 3 Закона N 29-ОЗ). Нормативное содержание части 1 статьи 22 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 статьи 12 Закона N 67-ФЗ не предполагает, что на местный референдум могут быть вынесены любые вопросы местного значения, поскольку в силу пункта 6 статьи 12 Закона N 67-ФЗ вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июля 2016 года N 1490-О, Определение Конституционного Суда Р.Ф. от 09.12.2014 N 2744-О).

Согласно Конституции Российской Федерации условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36, часть 3). Учитывая особый статус закрытого административно-территориального образования (далее - ЗАТО), законодателем императивно установлено, что земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и расположенные в границах ЗАТО, - ограничены в обороте. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 2, пп. 6 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса Р.Ф.). Таким образом, на территории ЗАТО Северск земельные участки, части земельных участков не предоставляются юридическим лицам в частную собственность. В связи с указанным вопрос референдума в части "передачи в собственность" земельного участка, участков, частей земельных участков ЗАТО - противоречит законодательству Российской Федерации;

Пунктом 4 статьи 6 Закона Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон о ЗАТО), частью 4 статьи 93 Земельного кодекса Р.Ф. определено, что особый режим использования земель в ЗАТО устанавливается по решению Правительства Р.Ф. (Постановление Правительства Р.Ф. от 11.06.1996 N 693 "Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"). Особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов ЗАТО, согласно статьям 3, 8 Закона о ЗАТО, включает в себя ограничения на право владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом и особенности совершения сделок с недвижимым имуществом, находящимся на территории ЗАТО. Порядок согласования решений органов местного самоуправления ЗАТО об участии граждан и юридических лиц в совершении сделок в отношении объектов недвижимого имущества в ЗАТО, основания для отказа в совершении сделок урегулированы законодательством (ст. 27, ч. 4 ст. 93 Земельного кодекса Р.Ф. от 25.10.2001 N 136-ФЗ, ч. 2, 3 ст. 129 Гражданского кодекса Р.Ф. (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ, п. 1 ст. 3, ст. 6, ст. 8 Закона о ЗАТО, Приказ Госкорпорации "Росатом" от 06.06.2017 N 1/15-НПА "Об утверждении Порядка согласования Госкорпорацией "Росатом" или подведомственными организациями Госкорпорации "Росатом" совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации или территориальными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации решений органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований об участии граждан и юридических лиц в совершении сделок в отношении объектов недвижимого имущества, находящегося на территории закрытого административно-территориального образования", Постановление Администрации ЗАТО Северск от 22.10.2021 N 2292 "Об утверждении Порядка принятия Администрацией ЗАТО Северск решения об участии граждан и юридических лиц в совершении сделок по приобретению в собственность недвижимого имущества, находящегося на территории городского округа ЗАТО Северск Томской области, либо в иных сделках с указанным имуществом"). В соответствии с ч. 2 ст. 11, ст. 39.2 Земельного кодекса Р.Ф. управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, предоставление этих земельных участков осуществляется органами местного самоуправления в пределах их компетенции в порядке, установленном статьями 9 - 11 Земельного кодекса Р.Ф. Соответственно, федеральный законодатель установил порядок и условия пользования землей ЗАТО, принятия решений о предоставлении ограниченных в обороте земельных участков ЗАТО.

Таким образом, возможность вынесения на референдум вопроса о безусловном распоряжении ограниченными в обороте муниципальными земельными участками ЗАТО не предусмотрена законом и лишает орган местного самоуправления (Администрацию ЗАТО Северск), а также федеральные органы полномочий в части урегулирования указанного вопроса, что противоречит пункту 6 статьи 12 Закона N 67-ФЗ;

2) вопросы обращения с отходами I и II классов опасности относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пп. "д", "к" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции Р.Ф.) и урегулированы федеральным законодательством, а именно: Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ). Так, в соответствии со статьей 5 Закона N 89-ФЗ проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами; установление единых требований к объектам обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов, в том числе в отношении выбора мест размещения таких объектов, используемых материалов и технологических решений; утверждение федеральной схемы обращения с отходами I и II классов опасности; определение федерального оператора по обращению с отходами I и II классов опасности и иные вопросы - отнесено к полномочиям Российской Федерации. Вопросы определения мест нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания и размещения отходов I и II классов опасности, схемы потоков отходов I и II классов опасности от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания и размещения отходов I и II классов опасности, определения планируемых объектов обработки, утилизации, обезвреживания и размещения отходов I и II классов опасности через полномочия по утверждению федеральной схемы обращения с отходами I и II классов опасности отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации (статьи 5, 10, 14.2 Закона N 89-ФЗ, Постановление Правительства РФ от 12.10.2020 N 1657 "О Единых требованиях к объектам обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов", Постановление Правительства РФ от 10.10.2019 N 1305 "Об утверждении Правил разработки, утверждения и корректировки федеральной схемы обращения с отходами I и II классов опасности").

Предлагаемый для вынесения на референдум вопрос непосредственно имеет отношение к осуществлению на территории ЗАТО Северск деятельности производственно-технического комплекса по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опасности. Фактически предлагается на референдуме принять решение, регламентирующее деятельность по обработке, утилизации и обезвреживанию в ЗАТО Северск отходов I и II классов опасности, регламентация которой, в свою очередь, в соответствии с вышеуказанными положениями Закона N 89-ФЗ отнесена к полномочиям Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а не к вопросам местного значения.

Федеральным законодателем в рамках регулирования отношений по реализации права граждан на участие в референдуме, в частности положениями статьи 36 Закона N 67-ФЗ, были установлены условия организации и проведения местного референдума, которые подлежат применению не сами по себе, а исключительно во взаимосвязи с положениями Конституции Р.Ф. (часть 1 ст. 8, п. "д", "к" части 1 ст. 72, ст. 74 Конституции Р.Ф.) и конкретизирующего ее законодательства, в частности положениями статьи 12 Закона N 67-ФЗ, статей 1, 5, 10, 14.1 и 14.2 Закона N 89-ФЗ, как оказывающими непосредственное влияние на определение допустимости вынесения того или иного вопроса на референдум. Законом N 89-ФЗ и принятыми во исполнение требований этого закона правовыми актами, в частности Постановлением Правительства Р.Ф. N 1305 "Об утверждении Правил разработки, утверждения и корректировки федеральной схемы обращения с отходами I и II классов опасности" и Распоряжением Правительства Р.Ф. от 14.11.2019 N 2684-р "Об определении федерального оператора по обращению с отходами I и II классов опасности", установлен специальный правовой режим обращения с отходами I и II классов опасности, согласно которому такое обращение осуществляется в соответствии с федеральной схемой обращения с отходами I и II классов опасности, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Как известно, ПТК "Западная Сибирь" создается в рамках федерального проекта "Инфраструктура для обращения с отходами I - II классов опасности" в составе национального проекта "Экология" с целью стать частью производственно-логистической инфраструктуры, нацеленной на покрытие существующего в стране дефицита мощностей по переработке промышленных отходов. Вмешательство в определение земельного участка, участков для строительства объекта "Производственно-технический комплекс по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опасности "Западная Сибирь" на территории ЗАТО посредством проведения местного референдума по существу означало бы возможность преодоления установленного законодателем порядка выбора мест размещения объектов по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов и вторжение в компетенцию Правительства Российской Федерации. Институт референдума, в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа (часть 1 ст. 1, часть 1 ст. 3, часть 1 ст. 4, части 1 и 3 ст. 5, статья 12 Конституции Р.Ф.), не должен использоваться для противопоставления воли населения воле федерального законодателя (часть 7 ст. 73 Закона N 67-ФЗ, Постановление Конституционного Суда Р.Ф. от 10.06.1998 N 17-П).

Предлагаемый для вынесения на референдум вопрос, в нарушение требований пунктов 3 и 6 статьи 12 Закона N 67-ФЗ, части 2 статьи 3 Закона N 29-ОЗ, не учитывает приведенное выше законодательное регулирование вопросов обращения с отходами I и II классов опасности и разграничение полномочий органов власти, фактически противопоставляя волю населения ЗАТО Северск воле федерального законодателя, что противоречит законодательству Российской Федерации;

3) в соответствии с частью 1 статьи 8, статьей 74 Конституции Р.Ф. в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, не допускается установление каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. В соответствии со статьей 128 Гражданского кодекса Р.Ф. и статьями 1 и 4 Закона N 89-ФЗ отходы производства и потребления являются объектами гражданских прав, а право собственности на эти отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством. Таким образом, в соответствии с частью 2 ст. 3 и частями 1 и 2 ст. 129 Гражданского кодекса Р.Ф. ограничение оборотоспособности объекта гражданских прав, в том числе ограничение деятельности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опасности, возможно только федеральным законом. Установление подобных ограничений на уровне ЗАТО не отвечает требованиям части 1 ст. 8 и ст. 74 Конституции Р.Ф. На основании вышеизложенного вопрос референдума вступает в противоречие с законодательством Российской Федерации и пунктом 6 статьи 12 Закона N 67-ФЗ;

4) в соответствии с требованиями пункта 7 статьи 12 Закона N 67-ФЗ, части 4 статьи 3 Закона N 29-ОЗ вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Указанный в вопросе инициативной группы союз "ЛИБО" употребляется в русском языке, в том числе как разделительный союз (в значении союза "или"). Использование в тексте союза "либо" может подразумевать употребление его для указания на необходимость выбора между одним и другим, при противопоставлении одного другому (словари Д.Н. Ушакова, С.И. Ожегова). Формулировка вопроса референдума с указанием различных способов передачи земельного участка "передачу в пользование ЛИБО передачу в собственность" может быть истолкована гражданами как два самостоятельных вопроса, разделенных союзом "либо". В первом вопросе перед гражданами ставится вопрос об их согласии (несогласии) на "передачу в пользование" земельного участка/участков, а в другом - на "передачу в собственность". При этом с одним способом передачи земель "в пользование" участник референдума может быть согласен, а с другим - "передачу в собственность" - нет.

Формулировка вопроса, допускающая возможность его множественного толкования, когда на него нельзя дать только однозначный ответ, как указано в законе и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 N 3-П, Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19.07.2016 N 1490-О, - недопустима. Формулировка вопроса должна позволять воспринимать его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько вопросов, соединенных в одном предложении.

Кроме того, из вопроса неясно, о каком именно земельном участке, земельных участках, частях земельных участков ЗАТО говорится и что инициаторы вопроса понимают под словом "пользование" (безвозмездное пользование, постоянное (бессрочное) пользование, аренда на торгах или без торгов), а соответственно неясно, за плату или безвозмездно предлагается передать землю ЗАТО. Таким образом, неясно, о передаче какого именно недвижимого имущества и на каких конкретных условиях предлагается проголосовать гражданам.

Из вышеизложенного следует, что предложенная формулировка вопроса референдума не позволяет выявить действительный смысл инициативы, содержание вопроса и дать на него однозначный ответ, в связи с чем у каждого гражданина могут возникнуть различное толкование и представление о сути вопроса, что ставит под сомнение адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений.

Неопределенными остаются и правовые последствия решения референдума, поскольку принятое на местном референдуме решение должно быть определенным по своему содержанию и по возлагаемым на органы власти полномочиям. Но из вопроса референдума не следует, какие последствия возникнут при положительном ответе на предлагаемый вопрос, нет ориентира и предложения, каким образом будет реализовываться такое решение. Таким образом, реализация решения референдума может повлечь последующее законодательное регулирование, не адекватное оценке этих критериев участниками референдума при ответе на неоднозначно поставленный вопрос.

Кроме того, принятие решения на референдуме не является безусловным основанием к изменению существующих правовых норм федерального законодательства, правовых актов федеральных органов и правовых актов органов местного самоуправления ЗАТО Северск, уже принятых в пределах их компетенции и на законных основаниях, ведь, как известно, правоотношения в части строительства объекта "Производственно-технический комплекс по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опасности "Западная Сибирь" находятся в стадии реализации в установленном законом порядке. Исполнение решения референдума в предлагаемой формулировке потребовало бы необходимость издания органами местного самоуправления правовых актов, вступающих в противоречие с законодательством Р.Ф., что вызвало бы невозможность реализации органами власти решения референдума.

На основании вышеизложенного вопрос референдума вступает в противоречие с пунктом 7 статьи 12 Закона N 67-ФЗ, частью 4 статьи 3 Закона N 29-ОЗ.

2. Направить настоящее Решение в избирательную комиссию муниципального образования "ЗАТО Северск".

3. Опубликовать Решение в средстве массовой информации "Официальные ведомости Думы ЗАТО Северск" и разместить на официальном сайте Думы ЗАТО Северск в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (https://duma-seversk.ru).

4. Настоящее Решение вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Думы ЗАТО Северск

Г.А. Шамин